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〔摘要〕作为国家治理的制度产物和国家公共财政资金的重要载体，项目制在运行过程中出现的异化问题引起学界高度重视，“项目套用”是笔者在实地调研过程中发现的一种新型异化形态。虽然该行为在基层政府中已经呈现出扩散运用的趋势，却并未得到学界的广泛关注。项目套用在基层运作过程中具有在申报端包装申报以博取更多资金、在运行端套用建设以争取资金剩余，以及在验收端通过成果互用以应付上级检查三种实践表征。就其产生原因而言，每个端口“项目套用”行为的出现均是官员主观性动机的激发，包括项目名额的高竞争压力、资源节约的考量和下级政府对项目数据高掌控权，以及客观性条件的满足，如项目申报标准的模糊性、上级政府考察力度的薄弱和项目验收出现的信息漏洞，二者共同作用的结果。当前，项目套用在现实表征及可能的诱发原因和优化建议虽然做了一些解释和研究，但项目套用内在机理充满复杂性，未来在其发生逻辑框架的建构和外部效用正负性方面还存在较大的深入研究空间。
〔关键词〕项目套用;基层项目制;异化形态;实践表征;国家治理
〔中图分类号〕D625 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）04-0021-09
一、问题提出：基层运作中的“项目套用”现象
项目制作为我国基层治理的重要工具，有着独特的制度渊源与历史契机〔1〕，既是中央财政整体宏观调控与再分配能力增强的体现，又是地方政府现实困局驱动的结果。一方面，随着1994年中央政府进行的税收改革的完成，我国财政体制由包干制转向分税制，有效地增强了中央政府对财政资金的管控力度，项目制的运作逻辑恰好提供了财政收入得以进行二次分配的可能〔2〕。另一方面，分税制在推行的过程中，大大缩减了地方政府财政分权的余地，改变了中央与地方原有的政府财政分配格局。与此同时，地方政府肩负的财政支出责任愈发具化，从而引发“财政收入缩减”与“财政支出责任细化”两者间不相匹配的矛盾，导致地方政府深陷“财事不对称”的现实困局。此外，为减少自身的利益损失，县级及以下政府通常采取负担转嫁的方式，最终逐级转嫁的财政负担难免减损公共利益，引发不必要的社会冲突和社会矛盾，项目制因具有调和这些现实矛盾的功能而引入〔3〕。由此可见，就项目制的本质而言，它是平衡“中央财权的宏观控制力”和“地方财政的灵活运用力”的重要手段，是政府运作的一种特殊治理逻辑〔4〕。换言之，中央以“项目”的方式自上而下进行“专项”补助性财政支出以实现资源配置均衡的制度安排〔5〕。
随着时代发展和社会变迁，作为中央借助财政手段调节地方政府财力、实现特定政策目标的重要方式，项目制在进入后税费时代后，已经溢出财政领域成为具有体制特征的国家治理工具〔6〕，也成为了学术研究的热点议题。然而，社会环境的复杂性和行政层级传递的不确定性，也使项目制在实际执行过程中，衍生出许多问题，出现了背离原有政策意图的项目实施表现形式，也称“基层项目异化现象”。为优化项目制的运行机制，充分发挥項目制的治理效能，学者们对一系列项目异化现象进行了研究，现有文献虽然提供了一定的项目异化研究理论基础，但对地方政府在项目制过程的“项目套用”这一异化现象并未给予充分关注。项目套用在基层项目制运行过程中的现实表现为：“基层政府借助信息偏差优势，反复将同一项目应对上级政府多项审批检查”。同时，现有文献提出的项目异化现象理论框架也并不能充分解释“项目套用”的诱发原因。
为更好地分析这一新型的项目制异化形态，笔者结合我国西部某省土地整治项目的实地考察情况，对“项目套用”进行深度剖析。一方面，辨析“项目套用”的概念，并基于两个维度对其加以理解。一是“项目”，即基层政府在一定时期内，充分调动各方资源以期完成某一具体目标的非连贯性任务;二是“套用”，即将某一物品应用在不同地方，实现“一物对多需”的目标。因此，“项目套用”行为可以定义为：基层政府通过充分利用多个落地项目的共有资源，表面上叠合任务要求对项目进行“改名异形”等操作，本质上使一份材料（项目申报书、建设资源和项目成果等），应用于多个相近项目，最终达到“一项多用”目的的行为。另一方面，对项目套用现象进行学理分析，重点结合调研结果梳理其实践表征与结构要素，并分析项目套用异化形态的诱发原因。
二、文献综述：对话项目异化形态研究的新思考
在以往对项目制的研究中，研究内容主要集中在项目制本体的历史演进、结构要件组成、动态运行逻辑和内在制度精神等方面。由于项目制系统庞大且运作链条较为复杂，近年来随着项目制的飞速发展，不少地方出现执行偏差的情况，如基层政府在具体执行过程中会出于非官方因素的考量，采取非标准化的行动，衍生了系列项目制异化问题，逐渐引起学术界的广泛关注，研究的主要内容包括项目制异化的类型、异化诱因及其外部效应。
在项目制异化类型上，已有文献主要探讨了三种异化类型。一是项目制运作过程中的合作共谋问题。在政府组织结构中，基层拥有一定自主裁量权与变通执行权，联手应对来自上级政府的政策要求已经成为了基层的普遍共识〔7〕，导致项目实施效果的折损，这也是项目制最典型的异化形态。二是项目制的执行偏差问题。在政策目标转化为现实成果的路径中，受到传统政策执行模式的不足及基层政府执行能力较弱的阻碍，容易导致项目执行偏差的产生，具体包括项目落地的碎片化〔8〕、内卷化〔9〕等问题，从而引起社会对政府划区分散管理、脱离实际等管理模式的质疑。不仅切实影响项目落地成效，还削弱了政策的权威性，这是较为常见的项目制异化行为。三是项目制的嵌入整合问题。在项目落地过程中，项目入驻地区需要保证项目与当地发展结构的契合性和地区组织动员的充分性，然而部分学者在项目下乡〔10〕、项目进村〔11〕、项目嵌入〔12〕等田野调查中发现，部分地区可能出现嵌入机制失灵状况，削弱或消除了项目实施效果，表现为项目从预设的以“增进公共利益”为主要目的，扭曲为以“谋利”为主要目的，或是项目仅用于“巩固本地资源、化解矛盾”等非生产性用途，难以发挥项目制原本解决公共物品供给不足等问题的效用。 在项目制异化诱因的讨论中，现有文献主要归纳出三类影响因素。一是项目执行标准的适配性与基层政府执行能力不足。项目以自上而下的运作方向对属地输入资源，由于涉及的层级、部门等利益相关者众多，当政策、标准与实际环境不相符时，极易引发各类基层治理问题〔13〕。同时，基层政府还可能因“责重权轻”、治理能力弱化等，采取“上有政策，下有对策”的处理态度，即以完成最紧急的政治任务为主，而非全力完成项目任务。进而引发基层政府采用灵活多变的方式去执行政策的“基层共谋”行为。二是基层政府资源稀缺但项目名额有限产生矛盾。由于在项目执行过程中有时会存在辖区资源稀缺的情况，在实际编写材料难以成为有效竞争力时，为争夺少数项目名额，基层政府会采用内容包装的方式，将申报材料美化为资金拨付主体希望看到的“故事”，同时，在“维护良好的上下级关系会快速提升项目的申报数量与成功率”〔14〕的理念引导下，更容易激发基层政府实施项目异化行为的需求。三是地方制度环境的差异导致部分项目嵌入失灵。有学者认为不同项目的特点会形成不同的制度环境，影响当地的社会服务网络嵌入结构，继而对基层资源动员及执行效能产生影响。因为各项目点存在着经济、社会差异，一定程度上体现了不同制度环境的分支变化，所以项目融合只有做到与当地制度环境结合，构建合作型关系，才能得到较好的执行效果。〔15〕例如，部分国内学者以政府和社会资本合作PPP项目为例，发现PPP项目异化的结构性诱因分别为：利益根源——治理权责失配、动机差异——目标函数错位、行动动因——融资渠道约束。〔16〕相比较于国内项目，国外项目目的性强，主要集中在企业、科研工作领域，注重科学算法〔17〕，用于监测和解决实际问题〔18〕。例如，部分学者通过研究坦桑尼亚的强制村庄化、巴西的城市规划等项目失败的原因，发现这些项目之所以未能取得成功是因为项目设计者并未考虑到项目在实施过程中有发展变化的可能性，没有认真考虑项目实施环境的不确定性〔19〕。
在项目异化的外部效应判定方面，大多数学者给予了负面的评价。一是认为项目异化的存在导致项目建设初衷的背离。虽然多项打包操作等异化行为可以快速解决同期同质项目的相应问题，但过于依赖项目制可能遭遇制度失灵的反噬，最终难免会造成实施结果与建设初衷相背离的局面。二是项目异化可能助推基层官员的“逐利”动机。由于基层政府在项目执行过程中拉关系和争夺资金，从而引发项目经费虚报、教育资源分配不均等现象，不仅不利于资金支配的规范透明化，还未能直击解决项目预设的痛点问题〔20〕。三是项目异化会引发项目分配的公平性问题。例如，某些基层政府通过过度包装等做法，使上级无法真正了解其真实信息，并非项目匹配的最优地区。
综上所述，“项目套用”与“项目异化”既存在一定联系，又互相区别。一是从类型的划分上看，项目套用是项目异化类型中的一种新型异化形态。二是从异化诱因上看，虽然对项目套用的部分诱因有所涉及，但项目套用不仅仅出现在项目执行过程中，还包括项目申报和验收环节，换言之，“项目套用”是最普遍存在的流程式行为而非关键节点式的单次行为，现有的文献研究结果并不能囊括所有的行为诱因。三是从现象结果上看，相较于以往探讨的项目异化行为，其实现有的基层项目套用现象大多未产生强烈的负面效应。由此可见，虽然现有项目制异化的研究涵盖面较广且涉及要素众多，但对于“项目套用”这一新现象的深入研究还处在探索阶段，很大程度上反映了学界对“项目套用”的关注力度较为欠缺，这也意味着对“项目套用”这一新型异化形态进行探讨，并结合实地调研成果提炼其实践表征并分析其产生诱因，不仅能在理论层面上扩充項目制基层运作异化形态的研究分支，还能在实践层面为项目制在基层运转中的顺利开展提供优化方向，推动基层治理方式的升级。
三、项目套用：基层项目运作的实践表征
通过对实地调研材料进行梳理，不难发现项目套用不仅出现在项目运行端，还可能出现在项目申报端与验收端。首先，从项目申报端口来看，其套用的主要形式是“一式申报”，即一份内核相同的项目书用于申报多个项目，以期达到用最小的成本，申请到更多项目资金的目的。其次，从运行端口来看，通过熟知每个项目的验收要求，实现在执行层面采取通用框架开展项目的目的，从而满足多个项目要求、最大限度地节省建设资源。最后，在验收端口，由于在项目执行过程中，基层政府官员已经对项目验收要求有较为全面的了解，使一项成果能够满足多个项目验收要求的情况成为可能。由此可见，项目套用不论是在申报端口的低成本投入、运行端口的低投入建设，还是验收端口的高比例呈现，均达到了“以少代多”的节约效果，各端口的现实表征见图1。
（一）申报端：包装申报以博取更多资金
申报端项目套用的主要表现为：下级政府以更高层级政府项目的申报标准为核心，套用同一内容的项目申报材料，采取“由一生多”的申报方式，持续争取更高平台及其项目资金支持，以套取多份财政资金。
申报端项目套用的具体表现形式有两种：一种是套用在建项目，即用正在建设的项目去申请其他财政资金。由于项目申请不具有精准的指向性，只是依据现有建设情况套用多项资金，因此极大可能出现未批先建、重复申报的现象。二是套用完工项目成果，即根据已有成果另行申请项目，如：针对辖区内已经落成的设施形成完备的申请材料，提高其项目申报的竞争力。由于下级政府与上级政府的项目要求多具有共通之处，因此，基层政府可依靠改变包装、“换汤不换药”的操作方式。例如，改换已有成果名称，转变成果呈现形式等操作，尽可能地提高项目申报的成功率。笔者在某地区调研中了解到，一个七年前动工的大型信息科技项目由于存在上千万的资金缺口，不得已在建设中途搁置，七年后基层政府发现该成果符合发改委某国家项目系统的要求，于是以现有建设成果作为申请素材，重新到发改委申请立项并获批，在有了新资金的注入后，该项目最终在两年的时间内得以落成。由此可见，该项目有着“进行两次申报并利用在建成果作为申报素材，以提升申报竞争力”的属性，即先在省级层面立项动工，再套用在建成果重新向上申请立项以争取更多资金支持。虽然申报端口的“项目套用”行为不仅能在一定程度上解决项目在落地过程中可能面临的资金短缺等现实困难，但是，还能提高项目成果的利用率，使一个社会服务型项目成果能够回应并满足社会多元的公众需求，实现更高的社会效益。然而，在建或者已有成果所带来的申请材料优势，势必会造成项目申报公平性的缺失，破坏原有项目申请系统的生态平衡，打压有潜力承办项目的地区积极性。就其核心要素而言，申报端的项目套用主要由项目名额的高竞争压力和申报标准的模糊性驱动。一方面，项目名额的供给与需求之间的差额设定激发基层政府的竞争积极性。由于项目申请过程具有行政配置和自由竞争的双重属性〔21〕，从而产生了一定的张力空间，基层政府除了获得“条条”权益的资源分配外，还需要应对横向竞争以争取更多的资源。因此，基层为了争取本就量少的数额项目落入本地，倾向于采取多申请的方式，尽可能地提高项目申请的成功率。尤其在前期已有建设成果基础的地区，“项目套用”现象出现的频率更高，因为成果作为基层政府在申请项目时的重要砝码，发挥着显著提升申报竞争力的作用，所以利用已有成果反复申报项目，套用获取额外的建设资金，可以作为基层其他领域发展的强大后备资源。 “我们也没办法，这次好几个县都在竞争那个项目，‘僧多粥少’，我们配套资金还缺很多，后面发展可怎么办，干脆直接拿做得好的旧成果申报试试。旧成果之前能够通过验收，证明有它的实用价值，放到新项目里作为预期可行成果必然是个亮点，而且反正往上申请，审批的人换了一批也不知道这是旧项目里的。”（访谈A县政府工作人员，20190812A）
另一方面，项目申报标准的模糊性提供了项目申请端套用行为实现的条件。出于不同地区历史文化、空间环境存在差异，以及让基层政府在项目建设时能更好地发挥主观能动性的考虑，上级政府在拟定项目申请要求和验收标准时往往采用较为宏观而非具体化的定义表达方式，同时，迫于繁重的行政事务压力，上级政府往往缺少对基层政府所提交的项目申报书的细致核定，从而使得基层政府在项目申请中的性质拟定、预期成果等书写方面，都具有更大的自主性和操作空间。
“上级给的申报标准多以‘科学性’‘可行性’‘社会效益’为重，大部分没有具体指标规定，写申报书时我们就着重在这几方面靠就行，突出项目有很大的经济价值、社会价值之类。最好还要请一些专家写可行性意见，专家说通过，审核人员通常都会比较愿意相信，因为他们也不是专业领域的人士，有专家意见就很靠谱，后面通过基本也没啥问题。”（访谈C县政府工作人员，20190817B）
（二）运行端：套用建设以争取资源剩余
运行端的项目套用是指如何践行已有项目间的相互套用，整合项目资源以较少投入完成多个任务指标的系列行为。地方政府利用属性相近或目标相同项目的特点，使用一份财政资金完成相应任务便可交付多个项目，从而套用所余资源供本地发展他用，既可以完成项目指标，又能够减轻本地多重发展任务的财政压力。
运行端项目套用有两种表现形式。其一，相同主题项目的系列承接，也是对属性相近、主题相似的项目套用共建。具体而言，针对目标任务相似、治理对象相同、项目分期建设等三种情况，基层政府在多项目共建时互用建设资源。在各项社会治理的主题项目中，项目属性任务的相似度较高，资源整合的可能性较大，难免出现项目资源成果互用的情况，此类表现多以“同级项目相互替代”的形式出现。其二，项目属性不相近但产出功能可兼容的直接兼并套用。虽然不同项目所对应的核心建设要求有所区别，但由于项目功能的可兼容性，基层政府依靠整合建设，可以达到提升单个项目产出功能的目的，以主要项目的产出完成两个以上项目的产出目标，此类表现多以“大项目包含小项目”的形式出现。在实地调研中，笔者曾走访了一个“功能兼容”的大型科技园项目，该项目是原定的大型博物馆项目和厅属业务用房项目兼并共建的产物。地方政府在对两个项目的原项目名称、建筑面积和产出功能等内容做出调整后，以博物馆项目兼并办公用房项目的“以大包小”兼并方式，将其改造为一个集参观、科教与办公功能于一体的大型科技园项目。换言之，是用项目套用的方式，以一个大型科技园区项目的运行代替原有两个项目的建设。虽然在两个项目成功兼并建设后，不仅项目资源的筹措单位从1家增加至4家，保证了项目资金的充足供给，还使使用单位数量扩大化，发挥了有效节约项目所需空间资源和财政资源的作用，从而提升了场馆的综合利用价值。然而，兼并建设后的项目一般仅能满足原有两个项目之间相似度较大的功能，即“共性满足”，却不能与原有的所有建设目的相匹配，即存在“个性满足有所欠缺”的问题。
就其核心要素而言，运行端的项目套用主要由资源节约动机和上级政府考察力度薄弱所驱动。一方面，项目主题或功能的相似性催生了基层官员建设资源节约的动机。随着社会主义现代化进程的推进，在项目覆盖面日渐完善的同时，项目间的互斥性却无法保证。因为在一定时期内，国家发展和建设的重心不会发生较大改变，所以上级政府所发放的对外招标项目或多或少均存在一定的相似性，基层官员出于作为地方辖区的理性经济人考量，极有可能利用这一特点节省项目在建设过程中所需投入的成本。
“我们这个地区最重要的是建设好那几大块耕地，提高肥度，好几年都卯着劲申请那几个土地整治项目的支持，像高标田项目、村村通项目，能申请下来的项目也基本是那一类的。具体修路的时候也说不准是为哪一个项目服务，各项目的资源还能攒起来一起用，不愁进度，最后也能对两三个项目交差。但其实也不会说剩很多资源，资金资源缺口仍然很大，这里剩下来的可能还要补贴其他领域、其他项目。”（访谈B镇政府工作人员，20190805C）
另一方面，上级政府对项目运行期间的考察力度较为薄弱，使项目套用建设行为在实施过程中难以被发现。目前，上级政府对项目的监督核心主要集中在项目验收环节，而对项目运行过程考察精细化程度不足，为项目重复建设甚至冲突建设情况提供了发生的可能。因此，基层官员在监督较为薄弱的运行环节找到了更大的可自主操作空间。地方政府在找到同类项目或者适配性高的项目后，倾向于对本地项目进行合理“打包”建设，从而节省项目建设资源，剩余资源有服务本地其他领域的发展之用。
“通常來说，项目开工前有监理方过来作总体考察，我们都是签好合同才开工的，最后验收监理方也会来一趟，或者是请第三方机构来验收。大多是验收环节查得严，中途可能还有领导小组检查，像大型一点的样板工地还是其他项目组参观学习的地方，我们这些小一点的项目在建时基本没人管的。”（访谈A县政府工作人员，20190812A）
（三）验收端：成果互用以应付上级检查
验收端项目套用，是指基层政府针对不同上级项目及其派出的绩效考评小组，在项目之间进行成果产出的互为套用，以确保顺利通过验收检查的行为。从短期来看，验收端采用套用方式的主要目标是通过结项检查;从长期来看，验收端项目套用还为本地后续申报增加经验筹码，从而加快从验收端到下一轮项目的申报端的套用循环。
验收端的项目套用主要有多头反馈和项目打包两种表现形式。在多头反馈方面主要体现为将建设数据向多个上级部门进行反馈的行为。基层政府对于同一项任务指标，会采用有选择性地向不同上级部门呈现数据的方式，使同一指标在不同项目中呈现的具体数据有所差别，以达到满足多个上级部门所需要的理想化数据的目的。在项目打包方面主要体现为已有建设成果的多次上报行为，多出现在临近检查期的建设阶段。基层政府迫于时间和任务指标的压力，不得不采取挪用其他项目建设成果的方式，以应付上级部门的检查，甚至出现项目成果与项目目标间差距较大的“以有代优、有胜于无”的包装完工现象。笔者在调研过程中发现，虽然基层所汇报的项目数据与实际调研抽查数据不符的现象屡见不鲜，但基层通过自身努力，采用数据调整及形式美化等方式选择性呈现数据。如，向上汇报尽可能接近项目目标的项目数据、多展现已经满足要求的部分数据，以及根据项目要求调整成果汇报形式等，依然能顺利通过中期检查或者验收环节。以笔者所观察的承接了多个土地整治项目的小镇为例，虽然其中的高标田项目和土地调查项目对耕田数量、农田防护林面积等占比要求均不相同，两个项目在同期完成时还存在对土地资源的争夺关系。但项目都顺利通过了上级的检查。笔者进一步调研发现，地方政府在汇报时，一是将普通土地“升级”为特殊用途土地的成果互用汇报。例如，针对两个项目组所关注的土地建设进度，一边在汇报时称其为土地调查项目里的普通林地，另一边却称其为高标田项目里的耕地旁防护林。二是将同一土地进行数据“美化”的数据调整汇报，即贴上不同的土地使用目的标签。由此可见，基层政府在项目临近检查或者验收期时，存在为了符合项目要求杂糅或篡改部分数据的情况，不仅使得项目指标未必能真正落到实处，还减损了项目的预期建设效益。 就其核心因素而言，验收端的项目套用主要由下级政府对项目数据的高掌控权和项目验收标准严谨性的不足所驱动。一方面，基层政府有选择性报送项目验收数据信息的可能。当出现部分项目指标未能完全满足上级部门的要求时，基层往往会采取有选择性地报送项目数据的方式，重点汇报已完成的主要项目指标信息，以应付并顺利通过项目的验收考察环节。因为基层与上级政府之间就项目产出成果及具体指标数据存在信息不对称问题，数据提供的主动权基本掌握在基层政府手中，加之上级政府难以对所上报的数据一一核验，使得基层官员可以利用这一信息优势应付验收检查工作。
“批下来的重点项目重点建设，上级验收时主要看拨款力度大的项目，还有今年国家的脱贫攻坚项目，我们就重点介绍相关成果，显示我们认真完成的决心。当然也有力不从心的部分，可能后续资源没跟上，穷的时候可能都没法给工人发钱，整个进度会被拖慢，上级也能理解，其他一些问题就抓紧解决，很多项目能基本完成就可以通过验收了。”（访谈D县政府工作人员，20190828D）
另一方面，项目验收标准严谨性的不足所产生的信息漏洞亦是“项目套用”得以成功的重要因素。虽然每个项目验收小组均对基层所提供的项目材料进行了审查，但各项目小组间相互独立，并不了解其他小组所收集的验收成果材料，各项目组之间缺乏关于成果互通的交流。面临检查压力的基层政府自然倾向于采用项目套用的方式，使得数据宣称、成果打包成为既能满足上级部门建设要求，又能紧急交付项目的“绝佳应付方式”。
“一直以来我们古生物资源领域主要靠工作经验开展工作，还没有管理标准，国家好像已经在讨论编写调查指南了。但总的来说国家标准其实年年在提高，经常是边建边调整，我们就要让项目去符合最新的政策规定，这个过程工作量就会多了，我们也挺难做的。那边派人检查，也不懂我们测量的标准尺度，我们只能解释国家有这个新标准和我们做成的数据。”（访谈F县政府工作人员，20190830G）
四、结论与讨论
项目制是我国在公共财政体制领域变革阶段的特殊产物，既是适应时代发展变化的产物，也是我国科层制治理中重要的辅助工具〔22〕。项目套用作为基层项目制运作过程中的一种新型异化形态，需要密切关注其内部根源和外部效用。鉴于此，本文在结合实地调研所收集资料的基础上，重点对基层项目套用的表现形态及其驱动要素进行探讨，并尝试性地对其产生原因进行分析。从项目套用的表现形式上看，项目套用在项目申报到验收流程中主要有三类关键表现，体现出“项目建设低比例投入，项目成果高比例呈现”的特点。一是在申报项目时，基层政府包装“表面不同，内里相同”的多份申报书，以达到争取多项项目建设资金的目的。二是在项目运行时，基层政府采用兼并主题相似或者类属具有包含关系的项目的方式，用一个项目代替系列项目的投入建设，以减少政府在项目建设方面的财政支出、节约资源。三是在项目验收时，基层政府采取调整建设成果呈现侧重点的方式，用一个项目的建设成果应付多个项目督查小组的检查并完成最终完成不同项目的验收考核任务。笔者进一步结合我国西部某省的实地考察情况认为，每个端口“项目套用”行为的出现均是官员主观性动机的激发与客观性条件的满足共同作用的结果。具体而言，申报端、运行端及验收端“项目套用”行为分别由项目名额的高竞争压力激发的动机和申报标准的模糊性，资源节约的动机和上级政府考察力度的薄弱，以及基层政府对项目数据高掌控权所激发的动机和项目验收标准严谨性的不足所驱动。
然而，就项目套用的外部效用而言，虽然从操作流程上看属于欺骗上级、蒙混过关的投机做法，但经过与基层官员的访谈，笔者发现该行为的存在其实有着一定的现实性与合理性。一方面，多数项目因性质、目标、对象的高相似度而整合建设，有助于节约资源成本，提升产出综合效能。另一方面，基层政府采用项目套用方式不仅是为了在短期内通过上级的验收考核，并将其作为升迁的重要政绩筹码，从长远看该行为还能增加辖区获得下一轮项目申请资格的可能性，为地区发展储备资源。因此，我們有必要对当前项目套用现象的存在做出客观分析，不提倡以片面的眼光看待其存在。
在现实生活中，需要运用更加宏观的视角，系统治理此种项目套用的异化现象，具体而言，一是通过判断其所依赖的现实情境，综合评定项目套用现象带来的不良影响，根据是否实现项目的初定目标、是否存在资金滥用等指标，有效甄别不同类型的项目套用，针对性地采取具体措施。二是重视项目套用产生的影响因素，重点解决项目套用的信息不对称问题，强化政府体系中不同职能部门的信息沟通，在项目审批、中期检查以及结项验收等环节，做好项目跟踪工作，搭建项目管理的全流程信息反馈通道，实现跨层级、跨部门的信息共享与协同治理，真实全面反馈项目运行的全貌。三是严格落实项目制实施过程中的预算管理，给予项目运行的资源保障，优化财政资金的地区、领域配比，贯彻落实资金款项“专款专用”的理念，规范项目资金的使用流程及其去向管理工作，防止项目资金挪用、滥用现象的出现。四是强化项目的全流程管理，利用信息化手段，做好项目的全流程管理和跟进工作，定期和不定期地开展项目检查工作，公开项目实施信息，引导公众参与项目监督的进程之中，通过监督制度、反馈制度的建立推动项目制的良性发展。五是强化项目监管的刚性制度，严格打击挪用项目资金的情况，引入项目的诚信管理制度，分级分等地实施项目监管，营造诚信氛围和积极的激励制度，确保项目有效运行。
本文对项目套用现象的探讨，不仅是对项目制在基层运作过程中的一类新异化形态的总结，还是对已有文献中提及的执行偏差、合作共谋、地区嵌入失灵等异化形态的补充，扩充了项目制异化形态的研究分支。同时，文章尝试提出的套用行为的产生原因及相关建议也为项目制能够在基层更好地运转提供了优化方向。然而，由于项目套用具有行为驱动复杂性和效果评判多元性，本文虽然对项目套用的实践表征做出了阐释，却未结合相关理论，深入探讨其发生逻辑和外部效用，未来研究可以就项目套用发生逻辑建构和项目套用行为内含的效用矛盾悖论等方面继续深挖，助推基层政府合理使用并发挥项目套用在优化资源配置的作用。 〔参考文献〕
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【责任编辑：郝儒杰】
党政研究 2021.4
〔关键词〕项目套用;基层项目制;异化形态;实践表征;国家治理
〔中图分类号〕D625 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）04-0021-09
一、问题提出：基层运作中的“项目套用”现象
项目制作为我国基层治理的重要工具，有着独特的制度渊源与历史契机〔1〕，既是中央财政整体宏观调控与再分配能力增强的体现，又是地方政府现实困局驱动的结果。一方面，随着1994年中央政府进行的税收改革的完成，我国财政体制由包干制转向分税制，有效地增强了中央政府对财政资金的管控力度，项目制的运作逻辑恰好提供了财政收入得以进行二次分配的可能〔2〕。另一方面，分税制在推行的过程中，大大缩减了地方政府财政分权的余地，改变了中央与地方原有的政府财政分配格局。与此同时，地方政府肩负的财政支出责任愈发具化，从而引发“财政收入缩减”与“财政支出责任细化”两者间不相匹配的矛盾，导致地方政府深陷“财事不对称”的现实困局。此外，为减少自身的利益损失，县级及以下政府通常采取负担转嫁的方式，最终逐级转嫁的财政负担难免减损公共利益，引发不必要的社会冲突和社会矛盾，项目制因具有调和这些现实矛盾的功能而引入〔3〕。由此可见，就项目制的本质而言，它是平衡“中央财权的宏观控制力”和“地方财政的灵活运用力”的重要手段，是政府运作的一种特殊治理逻辑〔4〕。换言之，中央以“项目”的方式自上而下进行“专项”补助性财政支出以实现资源配置均衡的制度安排〔5〕。
随着时代发展和社会变迁，作为中央借助财政手段调节地方政府财力、实现特定政策目标的重要方式，项目制在进入后税费时代后，已经溢出财政领域成为具有体制特征的国家治理工具〔6〕，也成为了学术研究的热点议题。然而，社会环境的复杂性和行政层级传递的不确定性，也使项目制在实际执行过程中，衍生出许多问题，出现了背离原有政策意图的项目实施表现形式，也称“基层项目异化现象”。为优化项目制的运行机制，充分发挥項目制的治理效能，学者们对一系列项目异化现象进行了研究，现有文献虽然提供了一定的项目异化研究理论基础，但对地方政府在项目制过程的“项目套用”这一异化现象并未给予充分关注。项目套用在基层项目制运行过程中的现实表现为：“基层政府借助信息偏差优势，反复将同一项目应对上级政府多项审批检查”。同时，现有文献提出的项目异化现象理论框架也并不能充分解释“项目套用”的诱发原因。
为更好地分析这一新型的项目制异化形态，笔者结合我国西部某省土地整治项目的实地考察情况，对“项目套用”进行深度剖析。一方面，辨析“项目套用”的概念，并基于两个维度对其加以理解。一是“项目”，即基层政府在一定时期内，充分调动各方资源以期完成某一具体目标的非连贯性任务;二是“套用”，即将某一物品应用在不同地方，实现“一物对多需”的目标。因此，“项目套用”行为可以定义为：基层政府通过充分利用多个落地项目的共有资源，表面上叠合任务要求对项目进行“改名异形”等操作，本质上使一份材料（项目申报书、建设资源和项目成果等），应用于多个相近项目，最终达到“一项多用”目的的行为。另一方面，对项目套用现象进行学理分析，重点结合调研结果梳理其实践表征与结构要素，并分析项目套用异化形态的诱发原因。
二、文献综述：对话项目异化形态研究的新思考
在以往对项目制的研究中，研究内容主要集中在项目制本体的历史演进、结构要件组成、动态运行逻辑和内在制度精神等方面。由于项目制系统庞大且运作链条较为复杂，近年来随着项目制的飞速发展，不少地方出现执行偏差的情况，如基层政府在具体执行过程中会出于非官方因素的考量，采取非标准化的行动，衍生了系列项目制异化问题，逐渐引起学术界的广泛关注，研究的主要内容包括项目制异化的类型、异化诱因及其外部效应。
在项目制异化类型上，已有文献主要探讨了三种异化类型。一是项目制运作过程中的合作共谋问题。在政府组织结构中，基层拥有一定自主裁量权与变通执行权，联手应对来自上级政府的政策要求已经成为了基层的普遍共识〔7〕，导致项目实施效果的折损，这也是项目制最典型的异化形态。二是项目制的执行偏差问题。在政策目标转化为现实成果的路径中，受到传统政策执行模式的不足及基层政府执行能力较弱的阻碍，容易导致项目执行偏差的产生，具体包括项目落地的碎片化〔8〕、内卷化〔9〕等问题，从而引起社会对政府划区分散管理、脱离实际等管理模式的质疑。不仅切实影响项目落地成效，还削弱了政策的权威性，这是较为常见的项目制异化行为。三是项目制的嵌入整合问题。在项目落地过程中，项目入驻地区需要保证项目与当地发展结构的契合性和地区组织动员的充分性，然而部分学者在项目下乡〔10〕、项目进村〔11〕、项目嵌入〔12〕等田野调查中发现，部分地区可能出现嵌入机制失灵状况，削弱或消除了项目实施效果，表现为项目从预设的以“增进公共利益”为主要目的，扭曲为以“谋利”为主要目的，或是项目仅用于“巩固本地资源、化解矛盾”等非生产性用途，难以发挥项目制原本解决公共物品供给不足等问题的效用。 在项目制异化诱因的讨论中，现有文献主要归纳出三类影响因素。一是项目执行标准的适配性与基层政府执行能力不足。项目以自上而下的运作方向对属地输入资源，由于涉及的层级、部门等利益相关者众多，当政策、标准与实际环境不相符时，极易引发各类基层治理问题〔13〕。同时，基层政府还可能因“责重权轻”、治理能力弱化等，采取“上有政策，下有对策”的处理态度，即以完成最紧急的政治任务为主，而非全力完成项目任务。进而引发基层政府采用灵活多变的方式去执行政策的“基层共谋”行为。二是基层政府资源稀缺但项目名额有限产生矛盾。由于在项目执行过程中有时会存在辖区资源稀缺的情况，在实际编写材料难以成为有效竞争力时，为争夺少数项目名额，基层政府会采用内容包装的方式，将申报材料美化为资金拨付主体希望看到的“故事”，同时，在“维护良好的上下级关系会快速提升项目的申报数量与成功率”〔14〕的理念引导下，更容易激发基层政府实施项目异化行为的需求。三是地方制度环境的差异导致部分项目嵌入失灵。有学者认为不同项目的特点会形成不同的制度环境，影响当地的社会服务网络嵌入结构，继而对基层资源动员及执行效能产生影响。因为各项目点存在着经济、社会差异，一定程度上体现了不同制度环境的分支变化，所以项目融合只有做到与当地制度环境结合，构建合作型关系，才能得到较好的执行效果。〔15〕例如，部分国内学者以政府和社会资本合作PPP项目为例，发现PPP项目异化的结构性诱因分别为：利益根源——治理权责失配、动机差异——目标函数错位、行动动因——融资渠道约束。〔16〕相比较于国内项目，国外项目目的性强，主要集中在企业、科研工作领域，注重科学算法〔17〕，用于监测和解决实际问题〔18〕。例如，部分学者通过研究坦桑尼亚的强制村庄化、巴西的城市规划等项目失败的原因，发现这些项目之所以未能取得成功是因为项目设计者并未考虑到项目在实施过程中有发展变化的可能性，没有认真考虑项目实施环境的不确定性〔19〕。
在项目异化的外部效应判定方面，大多数学者给予了负面的评价。一是认为项目异化的存在导致项目建设初衷的背离。虽然多项打包操作等异化行为可以快速解决同期同质项目的相应问题，但过于依赖项目制可能遭遇制度失灵的反噬，最终难免会造成实施结果与建设初衷相背离的局面。二是项目异化可能助推基层官员的“逐利”动机。由于基层政府在项目执行过程中拉关系和争夺资金，从而引发项目经费虚报、教育资源分配不均等现象，不仅不利于资金支配的规范透明化，还未能直击解决项目预设的痛点问题〔20〕。三是项目异化会引发项目分配的公平性问题。例如，某些基层政府通过过度包装等做法，使上级无法真正了解其真实信息，并非项目匹配的最优地区。
综上所述，“项目套用”与“项目异化”既存在一定联系，又互相区别。一是从类型的划分上看，项目套用是项目异化类型中的一种新型异化形态。二是从异化诱因上看，虽然对项目套用的部分诱因有所涉及，但项目套用不仅仅出现在项目执行过程中，还包括项目申报和验收环节，换言之，“项目套用”是最普遍存在的流程式行为而非关键节点式的单次行为，现有的文献研究结果并不能囊括所有的行为诱因。三是从现象结果上看，相较于以往探讨的项目异化行为，其实现有的基层项目套用现象大多未产生强烈的负面效应。由此可见，虽然现有项目制异化的研究涵盖面较广且涉及要素众多，但对于“项目套用”这一新现象的深入研究还处在探索阶段，很大程度上反映了学界对“项目套用”的关注力度较为欠缺，这也意味着对“项目套用”这一新型异化形态进行探讨，并结合实地调研成果提炼其实践表征并分析其产生诱因，不仅能在理论层面上扩充項目制基层运作异化形态的研究分支，还能在实践层面为项目制在基层运转中的顺利开展提供优化方向，推动基层治理方式的升级。
三、项目套用：基层项目运作的实践表征
通过对实地调研材料进行梳理，不难发现项目套用不仅出现在项目运行端，还可能出现在项目申报端与验收端。首先，从项目申报端口来看，其套用的主要形式是“一式申报”，即一份内核相同的项目书用于申报多个项目，以期达到用最小的成本，申请到更多项目资金的目的。其次，从运行端口来看，通过熟知每个项目的验收要求，实现在执行层面采取通用框架开展项目的目的，从而满足多个项目要求、最大限度地节省建设资源。最后，在验收端口，由于在项目执行过程中，基层政府官员已经对项目验收要求有较为全面的了解，使一项成果能够满足多个项目验收要求的情况成为可能。由此可见，项目套用不论是在申报端口的低成本投入、运行端口的低投入建设，还是验收端口的高比例呈现，均达到了“以少代多”的节约效果，各端口的现实表征见图1。
（一）申报端：包装申报以博取更多资金
申报端项目套用的主要表现为：下级政府以更高层级政府项目的申报标准为核心，套用同一内容的项目申报材料，采取“由一生多”的申报方式，持续争取更高平台及其项目资金支持，以套取多份财政资金。
申报端项目套用的具体表现形式有两种：一种是套用在建项目，即用正在建设的项目去申请其他财政资金。由于项目申请不具有精准的指向性，只是依据现有建设情况套用多项资金，因此极大可能出现未批先建、重复申报的现象。二是套用完工项目成果，即根据已有成果另行申请项目，如：针对辖区内已经落成的设施形成完备的申请材料，提高其项目申报的竞争力。由于下级政府与上级政府的项目要求多具有共通之处，因此，基层政府可依靠改变包装、“换汤不换药”的操作方式。例如，改换已有成果名称，转变成果呈现形式等操作，尽可能地提高项目申报的成功率。笔者在某地区调研中了解到，一个七年前动工的大型信息科技项目由于存在上千万的资金缺口，不得已在建设中途搁置，七年后基层政府发现该成果符合发改委某国家项目系统的要求，于是以现有建设成果作为申请素材，重新到发改委申请立项并获批，在有了新资金的注入后，该项目最终在两年的时间内得以落成。由此可见，该项目有着“进行两次申报并利用在建成果作为申报素材，以提升申报竞争力”的属性，即先在省级层面立项动工，再套用在建成果重新向上申请立项以争取更多资金支持。虽然申报端口的“项目套用”行为不仅能在一定程度上解决项目在落地过程中可能面临的资金短缺等现实困难，但是，还能提高项目成果的利用率，使一个社会服务型项目成果能够回应并满足社会多元的公众需求，实现更高的社会效益。然而，在建或者已有成果所带来的申请材料优势，势必会造成项目申报公平性的缺失，破坏原有项目申请系统的生态平衡，打压有潜力承办项目的地区积极性。就其核心要素而言，申报端的项目套用主要由项目名额的高竞争压力和申报标准的模糊性驱动。一方面，项目名额的供给与需求之间的差额设定激发基层政府的竞争积极性。由于项目申请过程具有行政配置和自由竞争的双重属性〔21〕，从而产生了一定的张力空间，基层政府除了获得“条条”权益的资源分配外，还需要应对横向竞争以争取更多的资源。因此，基层为了争取本就量少的数额项目落入本地，倾向于采取多申请的方式，尽可能地提高项目申请的成功率。尤其在前期已有建设成果基础的地区，“项目套用”现象出现的频率更高，因为成果作为基层政府在申请项目时的重要砝码，发挥着显著提升申报竞争力的作用，所以利用已有成果反复申报项目，套用获取额外的建设资金，可以作为基层其他领域发展的强大后备资源。 “我们也没办法，这次好几个县都在竞争那个项目，‘僧多粥少’，我们配套资金还缺很多，后面发展可怎么办，干脆直接拿做得好的旧成果申报试试。旧成果之前能够通过验收，证明有它的实用价值，放到新项目里作为预期可行成果必然是个亮点，而且反正往上申请，审批的人换了一批也不知道这是旧项目里的。”（访谈A县政府工作人员，20190812A）
另一方面，项目申报标准的模糊性提供了项目申请端套用行为实现的条件。出于不同地区历史文化、空间环境存在差异，以及让基层政府在项目建设时能更好地发挥主观能动性的考虑，上级政府在拟定项目申请要求和验收标准时往往采用较为宏观而非具体化的定义表达方式，同时，迫于繁重的行政事务压力，上级政府往往缺少对基层政府所提交的项目申报书的细致核定，从而使得基层政府在项目申请中的性质拟定、预期成果等书写方面，都具有更大的自主性和操作空间。
“上级给的申报标准多以‘科学性’‘可行性’‘社会效益’为重，大部分没有具体指标规定，写申报书时我们就着重在这几方面靠就行，突出项目有很大的经济价值、社会价值之类。最好还要请一些专家写可行性意见，专家说通过，审核人员通常都会比较愿意相信，因为他们也不是专业领域的人士，有专家意见就很靠谱，后面通过基本也没啥问题。”（访谈C县政府工作人员，20190817B）
（二）运行端：套用建设以争取资源剩余
运行端的项目套用是指如何践行已有项目间的相互套用，整合项目资源以较少投入完成多个任务指标的系列行为。地方政府利用属性相近或目标相同项目的特点，使用一份财政资金完成相应任务便可交付多个项目，从而套用所余资源供本地发展他用，既可以完成项目指标，又能够减轻本地多重发展任务的财政压力。
运行端项目套用有两种表现形式。其一，相同主题项目的系列承接，也是对属性相近、主题相似的项目套用共建。具体而言，针对目标任务相似、治理对象相同、项目分期建设等三种情况，基层政府在多项目共建时互用建设资源。在各项社会治理的主题项目中，项目属性任务的相似度较高，资源整合的可能性较大，难免出现项目资源成果互用的情况，此类表现多以“同级项目相互替代”的形式出现。其二，项目属性不相近但产出功能可兼容的直接兼并套用。虽然不同项目所对应的核心建设要求有所区别，但由于项目功能的可兼容性，基层政府依靠整合建设，可以达到提升单个项目产出功能的目的，以主要项目的产出完成两个以上项目的产出目标，此类表现多以“大项目包含小项目”的形式出现。在实地调研中，笔者曾走访了一个“功能兼容”的大型科技园项目，该项目是原定的大型博物馆项目和厅属业务用房项目兼并共建的产物。地方政府在对两个项目的原项目名称、建筑面积和产出功能等内容做出调整后，以博物馆项目兼并办公用房项目的“以大包小”兼并方式，将其改造为一个集参观、科教与办公功能于一体的大型科技园项目。换言之，是用项目套用的方式，以一个大型科技园区项目的运行代替原有两个项目的建设。虽然在两个项目成功兼并建设后，不仅项目资源的筹措单位从1家增加至4家，保证了项目资金的充足供给，还使使用单位数量扩大化，发挥了有效节约项目所需空间资源和财政资源的作用，从而提升了场馆的综合利用价值。然而，兼并建设后的项目一般仅能满足原有两个项目之间相似度较大的功能，即“共性满足”，却不能与原有的所有建设目的相匹配，即存在“个性满足有所欠缺”的问题。
就其核心要素而言，运行端的项目套用主要由资源节约动机和上级政府考察力度薄弱所驱动。一方面，项目主题或功能的相似性催生了基层官员建设资源节约的动机。随着社会主义现代化进程的推进，在项目覆盖面日渐完善的同时，项目间的互斥性却无法保证。因为在一定时期内，国家发展和建设的重心不会发生较大改变，所以上级政府所发放的对外招标项目或多或少均存在一定的相似性，基层官员出于作为地方辖区的理性经济人考量，极有可能利用这一特点节省项目在建设过程中所需投入的成本。
“我们这个地区最重要的是建设好那几大块耕地，提高肥度，好几年都卯着劲申请那几个土地整治项目的支持，像高标田项目、村村通项目，能申请下来的项目也基本是那一类的。具体修路的时候也说不准是为哪一个项目服务，各项目的资源还能攒起来一起用，不愁进度，最后也能对两三个项目交差。但其实也不会说剩很多资源，资金资源缺口仍然很大，这里剩下来的可能还要补贴其他领域、其他项目。”（访谈B镇政府工作人员，20190805C）
另一方面，上级政府对项目运行期间的考察力度较为薄弱，使项目套用建设行为在实施过程中难以被发现。目前，上级政府对项目的监督核心主要集中在项目验收环节，而对项目运行过程考察精细化程度不足，为项目重复建设甚至冲突建设情况提供了发生的可能。因此，基层官员在监督较为薄弱的运行环节找到了更大的可自主操作空间。地方政府在找到同类项目或者适配性高的项目后，倾向于对本地项目进行合理“打包”建设，从而节省项目建设资源，剩余资源有服务本地其他领域的发展之用。
“通常來说，项目开工前有监理方过来作总体考察，我们都是签好合同才开工的，最后验收监理方也会来一趟，或者是请第三方机构来验收。大多是验收环节查得严，中途可能还有领导小组检查，像大型一点的样板工地还是其他项目组参观学习的地方，我们这些小一点的项目在建时基本没人管的。”（访谈A县政府工作人员，20190812A）
（三）验收端：成果互用以应付上级检查
验收端项目套用，是指基层政府针对不同上级项目及其派出的绩效考评小组，在项目之间进行成果产出的互为套用，以确保顺利通过验收检查的行为。从短期来看，验收端采用套用方式的主要目标是通过结项检查;从长期来看，验收端项目套用还为本地后续申报增加经验筹码，从而加快从验收端到下一轮项目的申报端的套用循环。
验收端的项目套用主要有多头反馈和项目打包两种表现形式。在多头反馈方面主要体现为将建设数据向多个上级部门进行反馈的行为。基层政府对于同一项任务指标，会采用有选择性地向不同上级部门呈现数据的方式，使同一指标在不同项目中呈现的具体数据有所差别，以达到满足多个上级部门所需要的理想化数据的目的。在项目打包方面主要体现为已有建设成果的多次上报行为，多出现在临近检查期的建设阶段。基层政府迫于时间和任务指标的压力，不得不采取挪用其他项目建设成果的方式，以应付上级部门的检查，甚至出现项目成果与项目目标间差距较大的“以有代优、有胜于无”的包装完工现象。笔者在调研过程中发现，虽然基层所汇报的项目数据与实际调研抽查数据不符的现象屡见不鲜，但基层通过自身努力，采用数据调整及形式美化等方式选择性呈现数据。如，向上汇报尽可能接近项目目标的项目数据、多展现已经满足要求的部分数据，以及根据项目要求调整成果汇报形式等，依然能顺利通过中期检查或者验收环节。以笔者所观察的承接了多个土地整治项目的小镇为例，虽然其中的高标田项目和土地调查项目对耕田数量、农田防护林面积等占比要求均不相同，两个项目在同期完成时还存在对土地资源的争夺关系。但项目都顺利通过了上级的检查。笔者进一步调研发现，地方政府在汇报时，一是将普通土地“升级”为特殊用途土地的成果互用汇报。例如，针对两个项目组所关注的土地建设进度，一边在汇报时称其为土地调查项目里的普通林地，另一边却称其为高标田项目里的耕地旁防护林。二是将同一土地进行数据“美化”的数据调整汇报，即贴上不同的土地使用目的标签。由此可见，基层政府在项目临近检查或者验收期时，存在为了符合项目要求杂糅或篡改部分数据的情况，不仅使得项目指标未必能真正落到实处，还减损了项目的预期建设效益。 就其核心因素而言，验收端的项目套用主要由下级政府对项目数据的高掌控权和项目验收标准严谨性的不足所驱动。一方面，基层政府有选择性报送项目验收数据信息的可能。当出现部分项目指标未能完全满足上级部门的要求时，基层往往会采取有选择性地报送项目数据的方式，重点汇报已完成的主要项目指标信息，以应付并顺利通过项目的验收考察环节。因为基层与上级政府之间就项目产出成果及具体指标数据存在信息不对称问题，数据提供的主动权基本掌握在基层政府手中，加之上级政府难以对所上报的数据一一核验，使得基层官员可以利用这一信息优势应付验收检查工作。
“批下来的重点项目重点建设，上级验收时主要看拨款力度大的项目，还有今年国家的脱贫攻坚项目，我们就重点介绍相关成果，显示我们认真完成的决心。当然也有力不从心的部分，可能后续资源没跟上，穷的时候可能都没法给工人发钱，整个进度会被拖慢，上级也能理解，其他一些问题就抓紧解决，很多项目能基本完成就可以通过验收了。”（访谈D县政府工作人员，20190828D）
另一方面，项目验收标准严谨性的不足所产生的信息漏洞亦是“项目套用”得以成功的重要因素。虽然每个项目验收小组均对基层所提供的项目材料进行了审查，但各项目小组间相互独立，并不了解其他小组所收集的验收成果材料，各项目组之间缺乏关于成果互通的交流。面临检查压力的基层政府自然倾向于采用项目套用的方式，使得数据宣称、成果打包成为既能满足上级部门建设要求，又能紧急交付项目的“绝佳应付方式”。
“一直以来我们古生物资源领域主要靠工作经验开展工作，还没有管理标准，国家好像已经在讨论编写调查指南了。但总的来说国家标准其实年年在提高，经常是边建边调整，我们就要让项目去符合最新的政策规定，这个过程工作量就会多了，我们也挺难做的。那边派人检查，也不懂我们测量的标准尺度，我们只能解释国家有这个新标准和我们做成的数据。”（访谈F县政府工作人员，20190830G）
四、结论与讨论
项目制是我国在公共财政体制领域变革阶段的特殊产物，既是适应时代发展变化的产物，也是我国科层制治理中重要的辅助工具〔22〕。项目套用作为基层项目制运作过程中的一种新型异化形态，需要密切关注其内部根源和外部效用。鉴于此，本文在结合实地调研所收集资料的基础上，重点对基层项目套用的表现形态及其驱动要素进行探讨，并尝试性地对其产生原因进行分析。从项目套用的表现形式上看，项目套用在项目申报到验收流程中主要有三类关键表现，体现出“项目建设低比例投入，项目成果高比例呈现”的特点。一是在申报项目时，基层政府包装“表面不同，内里相同”的多份申报书，以达到争取多项项目建设资金的目的。二是在项目运行时，基层政府采用兼并主题相似或者类属具有包含关系的项目的方式，用一个项目代替系列项目的投入建设，以减少政府在项目建设方面的财政支出、节约资源。三是在项目验收时，基层政府采取调整建设成果呈现侧重点的方式，用一个项目的建设成果应付多个项目督查小组的检查并完成最终完成不同项目的验收考核任务。笔者进一步结合我国西部某省的实地考察情况认为，每个端口“项目套用”行为的出现均是官员主观性动机的激发与客观性条件的满足共同作用的结果。具体而言，申报端、运行端及验收端“项目套用”行为分别由项目名额的高竞争压力激发的动机和申报标准的模糊性，资源节约的动机和上级政府考察力度的薄弱，以及基层政府对项目数据高掌控权所激发的动机和项目验收标准严谨性的不足所驱动。
然而，就项目套用的外部效用而言，虽然从操作流程上看属于欺骗上级、蒙混过关的投机做法，但经过与基层官员的访谈，笔者发现该行为的存在其实有着一定的现实性与合理性。一方面，多数项目因性质、目标、对象的高相似度而整合建设，有助于节约资源成本，提升产出综合效能。另一方面，基层政府采用项目套用方式不仅是为了在短期内通过上级的验收考核，并将其作为升迁的重要政绩筹码，从长远看该行为还能增加辖区获得下一轮项目申请资格的可能性，为地区发展储备资源。因此，我們有必要对当前项目套用现象的存在做出客观分析，不提倡以片面的眼光看待其存在。
在现实生活中，需要运用更加宏观的视角，系统治理此种项目套用的异化现象，具体而言，一是通过判断其所依赖的现实情境，综合评定项目套用现象带来的不良影响，根据是否实现项目的初定目标、是否存在资金滥用等指标，有效甄别不同类型的项目套用，针对性地采取具体措施。二是重视项目套用产生的影响因素，重点解决项目套用的信息不对称问题，强化政府体系中不同职能部门的信息沟通，在项目审批、中期检查以及结项验收等环节，做好项目跟踪工作，搭建项目管理的全流程信息反馈通道，实现跨层级、跨部门的信息共享与协同治理，真实全面反馈项目运行的全貌。三是严格落实项目制实施过程中的预算管理，给予项目运行的资源保障，优化财政资金的地区、领域配比，贯彻落实资金款项“专款专用”的理念，规范项目资金的使用流程及其去向管理工作，防止项目资金挪用、滥用现象的出现。四是强化项目的全流程管理，利用信息化手段，做好项目的全流程管理和跟进工作，定期和不定期地开展项目检查工作，公开项目实施信息，引导公众参与项目监督的进程之中，通过监督制度、反馈制度的建立推动项目制的良性发展。五是强化项目监管的刚性制度，严格打击挪用项目资金的情况，引入项目的诚信管理制度，分级分等地实施项目监管，营造诚信氛围和积极的激励制度，确保项目有效运行。
本文对项目套用现象的探讨，不仅是对项目制在基层运作过程中的一类新异化形态的总结，还是对已有文献中提及的执行偏差、合作共谋、地区嵌入失灵等异化形态的补充，扩充了项目制异化形态的研究分支。同时，文章尝试提出的套用行为的产生原因及相关建议也为项目制能够在基层更好地运转提供了优化方向。然而，由于项目套用具有行为驱动复杂性和效果评判多元性，本文虽然对项目套用的实践表征做出了阐释，却未结合相关理论，深入探讨其发生逻辑和外部效用，未来研究可以就项目套用发生逻辑建构和项目套用行为内含的效用矛盾悖论等方面继续深挖，助推基层政府合理使用并发挥项目套用在优化资源配置的作用。 〔参考文献〕
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