论文部分内容阅读
摘要：《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见（国办发[2016]27号）》标志着学校体育的改革将进入新的阶段，但“发布”仅仅是第一步，能不能发挥作用，关键还要看《意见》的各项规定和要求是否能够真正实施。本文从“硬规定”“软规定”角度深入分析，找出阻碍因素，提出学校体育出台“硬规定”要有创新思维。
关键词：意见；学校体育；硬规定
中图分类号：G633.96 文献标识码：A 文章编号：1005-2410（2016）06-0007-03
学校体育的改革再一次迎来重大“利好”。日前，《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见（国办发[2016]27号）》（以下简称《意见》）发布。由于该《意见》的起草是站在时代发展的前沿，针对当下以及“十三五”期问的教育改革和学校体育发展的未来，同时又密切结合了学校体育的老问题和新挑战，因此，《意见》的发布标志着学校体育的改革将进入新的阶段。细读《意见》内容，我们感到，该《意见》的发布和实施，对于有效解除学校体育发展面临的困境，对于加快扭转学生体质健康持续下降的趋势，无疑都是一场“及时雨”。对于广大学校体育工作者而言，《意见》的发布，进一步强化了其职业的重要性，必将进一步激励其工作的积极性。
文件是不是管用，关键看文件要求能不能落地。《意见》的发布对学校体育改革固然是一个重大“利好”，但“发布”仅仅是第一步，能不能发挥作用，关键还要看《意见》的各项规定和要求是否能够真正实施。之所以这样说，不仅仅是居于对国人凡事均有“差不多”“过得去”“马马虎虎”等习惯思维的忧虑，更基于对自20世纪90年代以来关于学校体育的各项法规、政策、标准、方案、意见等近300个文件颁布后的实际落实成效的简单调研与分析。
自20世纪90年代以来，国家对学校体育工作不可谓不重视。之所以选择20世纪90年代作为考察调研的时间节点，是因为在1990年2月，国务院颁布了《学校体育工作条例》，这是我国制定的学校体育工作的“法律性”文件。在这个文件中，划出了学校体育工作几条重要的“底线”，比如，明确了各级各类学校必须开设体育课、每天一小时体育锻炼、中小学学校每年一次运动会等规定和要求。尽管时问过去了26年，但是，这些“规定”依然是今天学校体育工作恪守的基本要求。1990年至2015年的25年问，相关管理部门又陆续出台了一系列有关学校体育的文件，如体育课程方案（标准）、体育锻炼（合格）标准、初中毕业生升学体育考试方案，等等。尤其是进入新世纪后，学校体育得到党和国家的高度重视，以“最高级别”和“最高规格”的“中央7号文件”和党的“十八届三中全会决定”中“强化体育课和课外锻炼，促进青少年体魄强健、身心健康”为代表，相关的政策性文件一个接一个持续发布，充分体现了国家对学校体育、学生体质健康的高度重视和推进学校体育改革的强烈决心。
众多文件发布之后，真正能落实的往往都是“硬规定”。据不完全统计，自1990年以来，有关学校体育的各类文件、条例、规定等，涉及全局、重要政策的近50项。如此众多的文件，内容涉及学校体育工作的各个方面，共同构成了学校体育工作的系列管理体系，不可谓不完备矣。但是，从文件实施的实际效果看，有一个特点非常明显：文件内容中凡是“硬规定”，基本都起到很好的效果，凡是“软规定”，效果都不好，甚至根本没有效果；凡是教育部门能做主的“硬规定”，“落地”的可能性就比较大，反之，很多要求“说了也白说”。
如大家所知，所谓“硬规定”，原则上是指“必须”做到的规定和要求。“硬规定”语言表述清晰、指代确定，管理主体及相关责任明确。在学校体育领域，体育课时、课外体育锻炼时间、体育达标项目和标准、中考体育项目和评分、运动会次数、体育技能基本要求等，尽管在层次、细节上存在差异，但都属于“硬规定”。这些“硬规定”还有一个显著的共同特点，即大部分能用数量（字）来“支撑”和“规范”。如，小学1～2年级每周4节体育课、3～9年级每周3节体育课，学校每天1小时体育锻炼，中考体育以20～30分计入总分，学校每年至少要组织1次以田径项目为主的学校运动会，义务教育阶段学生至少要掌握1～2项运动技能，还有体育“达标”测试五项及其标准等。通过时间和区域的整体考察，我们发现，文件中这些“硬规定”，在各时期、各地区基本都能够得到落实，同时，这些“硬规定”也成为评估学校体育发展状况的客观依据和标准。也正是这些“硬规定”，构成了当下实实在在的我国的“学校体育”。
所谓“软规定”，是与“硬规定”相对的规定。这类规定，语言表述模糊、指代不确定，管理主体及相关责任不明确，还有许多倡导性的语言，其最大的特点是没有数量（字）的支撑和规范，最常见的表述是“要如何如何……”举例来说，关于体育教师的规定：“要切实加强体育教师队伍建设，按照开设体育课和开展课外体育活动的需要，配齐配强体育教师”“各地要利用现有政策和渠道，按标准配齐体育教师和体育教研人员”“科学合理地确定体育教师的工作量，把组织开展课外活动、学生体质健康测试、课余训练、比赛等纳入教学工作量。保障体育教师在职称（职务）评聘、福利待遇、评优表彰、晋级晋升等方面与其他学科教师同等待遇”；关于学校体育经费的规定：“各级政府要切实加大学校体育经费投入力度，地方各级人民政府在安排财政转移支付资金和本级财力时要对学校体育给予倾斜。各级教育部门要根据需求将学校体育工作经费纳入年度预算，学校要保障体育工作的经费需求”；关于体育场地的规定：“各地要按照学校建设标准、设计规范，充分利用多种资金渠道，加大对学校体育设施建设的支持力度”“进一步完善制度，积极推动公共体育场馆设施为学校体育提供服务，向学生免费或优惠开放”；等等。这些原则性“软规定”，都没有数量（字）支撑和规范，在实践中也就变成“可有可无”的条文。是否落实，要靠各地、各校、各部门自觉。
学校体育需要更多的“硬规定”。关于“硬规定”和“软规定”，学校体育界和相关部门还普遍存在一个认识上的误区，即常常将“要如何”“应当如何”“必须如何”等不同语义表述的含义混为一谈。在法律体系中，作为法言法语，“应当”是义务性规定，是法定的必须如此，“应当”是“用来表述一个法律规范的确定性、命令性的指引要求，要求人们为一定行为，如果不为就是违法，因而具有‘强制性’语义特征”。在法律用语中，“‘应当’和‘必须’是一个意思，都是义务性规定，两者没有本质上的不同”，“应当这样做”就是“必须这样做”。在《学校体育工作条例》中，关于体育教师、体育经费、体育场地的表述，使用的词语都是“应当”，如“学校应当在各级教育行政部门核定的教师总编制不确定数内，按照教学计划中体育课授课时数所占的比例和开展课余体育活动的需要配备体育教师”“对体育教师的职务聘任、工资待遇应当与其他任课教师同等对待”。虽然，上述种种似乎只是语言表述问题，但是，为了适应现实人们的认知水准，建议将来在表述“应当”的语义时，是否可考虑更多使用“必须”“不得”“有责任”“有义务”等“强制性”词语。更重要的是，建议凡是可以用“数量（字）”支撑和规范的地方，一定配以数量（字），以最大限度预防“一纸空文”现象。 是什么在“阻碍”学校体育“硬规定”的出台。提出这个问题，并非对过往责任的追讨，而是对现行机制的研究与拷问。25年来，每个有关学校体育文件的出台，背后都有学校体育直接管理负责者以及参与文件起草的专家、学者的辛勤付出与不懈努力。但是，每次或多或少，都会留下不能全面落实的遗憾。深究可知，不是文件起草者不务实、不尽力，而是现行的体制机制存在重重障碍。作为全国性学校体育的管理文件，内容必然涉及学校体育的方方面面，比如人事、经费、规划等，因此，这样的管理文件所言之事就必然绝不仅仅是学校体育一个领域之事，也不仅仅是教育部门一家之事。在我国的现行体制下，总体上，教师的编制和劳动保护、教育的经费安排、学校的规划建设，都不归教育部门管理，因此，在制定学校体育文件时，凡是涉及这些问题的，都必须征求这些相关主管部门的意见，这就需要所谓的“文件会签”。这样的体制在实践中，往往会导致这样一个现象：教育部门认为，凡是涉及编制、经费、建设等问题，都须征得相关主管部门同意，而相关主管部门则认为，我们只管教育部门的总编制、总经费、总规划，具体问题，如体育教师如何配置、体育经费占多少比例，都是你们教育部门的内部问题，应当在教育部门内部协调。这样一来，在一个无解的“死循环”的现行体制机制下，学校体育很多必要的“硬规定”是很难出台的。我们应该看到，我国学校体育改革发展到目前阶段，确实已取得长足的进步，同时，更应该看到，目前阻碍学校体育改革向纵深发展的瓶颈，正是现行的一些体制机制问题，尤其是内部机制问题。我国的教育方针是德智体美全面发展，体育理应在整体教育中占相当的地位、相当的分量，但是，如果教育部门自身在顶层设计上就不能深刻认识并严格贯彻落实德智体美全面发展的根本方针，又如何号召和引领学校、家庭乃至全社会都来真正重视体育，重视我们民族的未来呢！难怪，针对目前学校体育这种“都不管”“死循环”的痛心现实，有专家尖锐地指出，在顶层设计上，或许存在着“教育部门‘带头’不执行教育方针”的现实，而相关权力部门，则存在不配合主管部门建立学校体育发展“底线”的一种不作为现实。
学校体育出台“硬规定”要有创新思维。诚如《意见》中指出：“总体上看，学校体育仍是整个教育事业相对薄弱的环节，对学校体育重要性认识不足、体育课和课外活动时间不能保证、体育教师短缺、场地设施缺乏等问题依然突出，学校体育评价机制亟待建立，社会力量支持学校体育不够，学生体质健康水平仍是学生素质的明显短板。”学校体育的改革，关系到我国人力资源强国和健康中国建设，因此，推进学校体育改革，需要在相关的文件中出台更多“硬规定”。
首先，教育部门内部的协调机制亟须建立。教育部领导曾经在全国学校体育座谈会上提出每周5节体育课的方案，但是，最后没有落实，失败的主要原因是教育部门内部管“控制中小学学生在校时间”的部门不妥协。其理由是：在校总时间不能突破，增加体育课就必须减少其他课。
其次，“他山之石可以攻玉”。多年以前，广州市为稳定劳动力市场出台了《广东省高温天气劳动保护办法》和《关于高温津贴发放的管理办法》，“办法”规定：“6月至10月期间，劳动者从事露天岗位工作以及用人单位不能采取有效措施将作业场所温度降低到33℃以下的（不含33℃），用人单位应当按月向劳动者发放高温津贴，并在工资清单中列明具体项目及数额。”依据此“办法”的规定，经过多方争取，广州市体育教师，每年6～10月可以获得900元的高温补助。
再次，以法律为依据，推进相关法律的“前行”。1990年颁发的《学校体育工作条例》规定：“有关部门应当妥善解决体育教师的工作服装和粮食定量”，26年过去了，体育教师的粮食定量问题已不成问题，但是，体育教师的服装问题却仍是个“大问题”。针对这个问题，笔者认为，即使一段时间不能做到全国统一规定，退而求其次，在相关文件中写上“服装经费可根据当地经济发展水平、平均工资、消费物价指数等因素确定”也算是一个进步，文件中如果能写上“体育教师每年的服装费最低标准不低于当地月最低工资额度”也算有一种明确的数量（字）支撑和底线规范。
最后，最根本的解决方案是制定《学校体育法》。要全面出台学校体育“硬规定”，解决学校体育的困境，推进学校体育改革的深化，立法才是最根本的解决方案。当下，最困扰学校校长、体育教师的学校体育安全问题，其最后的出路也在于制定法律性规定。与法律法规相比，政策性文件的缺点是没有或者没有明确地对违反禁止性规定和义务性规定的罚则。一般而言，没有罚则，往往就会增加政策性文件落空的可能性。所以，变被动为主动，加快制定《学校体育法》才是长远之计。退一万步说，只为眼前计，启动对实施已近30年的《学校体育工作条例》的修订工作，也算是当务之急，起码是与时俱进“依法治教”的一个实实在在的作为。
关键词：意见；学校体育；硬规定
中图分类号：G633.96 文献标识码：A 文章编号：1005-2410（2016）06-0007-03
学校体育的改革再一次迎来重大“利好”。日前，《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见（国办发[2016]27号）》（以下简称《意见》）发布。由于该《意见》的起草是站在时代发展的前沿，针对当下以及“十三五”期问的教育改革和学校体育发展的未来，同时又密切结合了学校体育的老问题和新挑战，因此，《意见》的发布标志着学校体育的改革将进入新的阶段。细读《意见》内容，我们感到，该《意见》的发布和实施，对于有效解除学校体育发展面临的困境，对于加快扭转学生体质健康持续下降的趋势，无疑都是一场“及时雨”。对于广大学校体育工作者而言，《意见》的发布，进一步强化了其职业的重要性，必将进一步激励其工作的积极性。
文件是不是管用，关键看文件要求能不能落地。《意见》的发布对学校体育改革固然是一个重大“利好”，但“发布”仅仅是第一步，能不能发挥作用，关键还要看《意见》的各项规定和要求是否能够真正实施。之所以这样说，不仅仅是居于对国人凡事均有“差不多”“过得去”“马马虎虎”等习惯思维的忧虑，更基于对自20世纪90年代以来关于学校体育的各项法规、政策、标准、方案、意见等近300个文件颁布后的实际落实成效的简单调研与分析。
自20世纪90年代以来，国家对学校体育工作不可谓不重视。之所以选择20世纪90年代作为考察调研的时间节点，是因为在1990年2月，国务院颁布了《学校体育工作条例》，这是我国制定的学校体育工作的“法律性”文件。在这个文件中，划出了学校体育工作几条重要的“底线”，比如，明确了各级各类学校必须开设体育课、每天一小时体育锻炼、中小学学校每年一次运动会等规定和要求。尽管时问过去了26年，但是，这些“规定”依然是今天学校体育工作恪守的基本要求。1990年至2015年的25年问，相关管理部门又陆续出台了一系列有关学校体育的文件，如体育课程方案（标准）、体育锻炼（合格）标准、初中毕业生升学体育考试方案，等等。尤其是进入新世纪后，学校体育得到党和国家的高度重视，以“最高级别”和“最高规格”的“中央7号文件”和党的“十八届三中全会决定”中“强化体育课和课外锻炼，促进青少年体魄强健、身心健康”为代表，相关的政策性文件一个接一个持续发布，充分体现了国家对学校体育、学生体质健康的高度重视和推进学校体育改革的强烈决心。
众多文件发布之后，真正能落实的往往都是“硬规定”。据不完全统计，自1990年以来，有关学校体育的各类文件、条例、规定等，涉及全局、重要政策的近50项。如此众多的文件，内容涉及学校体育工作的各个方面，共同构成了学校体育工作的系列管理体系，不可谓不完备矣。但是，从文件实施的实际效果看，有一个特点非常明显：文件内容中凡是“硬规定”，基本都起到很好的效果，凡是“软规定”，效果都不好，甚至根本没有效果；凡是教育部门能做主的“硬规定”，“落地”的可能性就比较大，反之，很多要求“说了也白说”。
如大家所知，所谓“硬规定”，原则上是指“必须”做到的规定和要求。“硬规定”语言表述清晰、指代确定，管理主体及相关责任明确。在学校体育领域，体育课时、课外体育锻炼时间、体育达标项目和标准、中考体育项目和评分、运动会次数、体育技能基本要求等，尽管在层次、细节上存在差异，但都属于“硬规定”。这些“硬规定”还有一个显著的共同特点，即大部分能用数量（字）来“支撑”和“规范”。如，小学1～2年级每周4节体育课、3～9年级每周3节体育课，学校每天1小时体育锻炼，中考体育以20～30分计入总分，学校每年至少要组织1次以田径项目为主的学校运动会，义务教育阶段学生至少要掌握1～2项运动技能，还有体育“达标”测试五项及其标准等。通过时间和区域的整体考察，我们发现，文件中这些“硬规定”，在各时期、各地区基本都能够得到落实，同时，这些“硬规定”也成为评估学校体育发展状况的客观依据和标准。也正是这些“硬规定”，构成了当下实实在在的我国的“学校体育”。
所谓“软规定”，是与“硬规定”相对的规定。这类规定，语言表述模糊、指代不确定，管理主体及相关责任不明确，还有许多倡导性的语言，其最大的特点是没有数量（字）的支撑和规范，最常见的表述是“要如何如何……”举例来说，关于体育教师的规定：“要切实加强体育教师队伍建设，按照开设体育课和开展课外体育活动的需要，配齐配强体育教师”“各地要利用现有政策和渠道，按标准配齐体育教师和体育教研人员”“科学合理地确定体育教师的工作量，把组织开展课外活动、学生体质健康测试、课余训练、比赛等纳入教学工作量。保障体育教师在职称（职务）评聘、福利待遇、评优表彰、晋级晋升等方面与其他学科教师同等待遇”；关于学校体育经费的规定：“各级政府要切实加大学校体育经费投入力度，地方各级人民政府在安排财政转移支付资金和本级财力时要对学校体育给予倾斜。各级教育部门要根据需求将学校体育工作经费纳入年度预算，学校要保障体育工作的经费需求”；关于体育场地的规定：“各地要按照学校建设标准、设计规范，充分利用多种资金渠道，加大对学校体育设施建设的支持力度”“进一步完善制度，积极推动公共体育场馆设施为学校体育提供服务，向学生免费或优惠开放”；等等。这些原则性“软规定”，都没有数量（字）支撑和规范，在实践中也就变成“可有可无”的条文。是否落实，要靠各地、各校、各部门自觉。
学校体育需要更多的“硬规定”。关于“硬规定”和“软规定”，学校体育界和相关部门还普遍存在一个认识上的误区，即常常将“要如何”“应当如何”“必须如何”等不同语义表述的含义混为一谈。在法律体系中，作为法言法语，“应当”是义务性规定，是法定的必须如此，“应当”是“用来表述一个法律规范的确定性、命令性的指引要求，要求人们为一定行为，如果不为就是违法，因而具有‘强制性’语义特征”。在法律用语中，“‘应当’和‘必须’是一个意思，都是义务性规定，两者没有本质上的不同”，“应当这样做”就是“必须这样做”。在《学校体育工作条例》中，关于体育教师、体育经费、体育场地的表述，使用的词语都是“应当”，如“学校应当在各级教育行政部门核定的教师总编制不确定数内，按照教学计划中体育课授课时数所占的比例和开展课余体育活动的需要配备体育教师”“对体育教师的职务聘任、工资待遇应当与其他任课教师同等对待”。虽然，上述种种似乎只是语言表述问题，但是，为了适应现实人们的认知水准，建议将来在表述“应当”的语义时，是否可考虑更多使用“必须”“不得”“有责任”“有义务”等“强制性”词语。更重要的是，建议凡是可以用“数量（字）”支撑和规范的地方，一定配以数量（字），以最大限度预防“一纸空文”现象。 是什么在“阻碍”学校体育“硬规定”的出台。提出这个问题，并非对过往责任的追讨，而是对现行机制的研究与拷问。25年来，每个有关学校体育文件的出台，背后都有学校体育直接管理负责者以及参与文件起草的专家、学者的辛勤付出与不懈努力。但是，每次或多或少，都会留下不能全面落实的遗憾。深究可知，不是文件起草者不务实、不尽力，而是现行的体制机制存在重重障碍。作为全国性学校体育的管理文件，内容必然涉及学校体育的方方面面，比如人事、经费、规划等，因此，这样的管理文件所言之事就必然绝不仅仅是学校体育一个领域之事，也不仅仅是教育部门一家之事。在我国的现行体制下，总体上，教师的编制和劳动保护、教育的经费安排、学校的规划建设，都不归教育部门管理，因此，在制定学校体育文件时，凡是涉及这些问题的，都必须征求这些相关主管部门的意见，这就需要所谓的“文件会签”。这样的体制在实践中，往往会导致这样一个现象：教育部门认为，凡是涉及编制、经费、建设等问题，都须征得相关主管部门同意，而相关主管部门则认为，我们只管教育部门的总编制、总经费、总规划，具体问题，如体育教师如何配置、体育经费占多少比例，都是你们教育部门的内部问题，应当在教育部门内部协调。这样一来，在一个无解的“死循环”的现行体制机制下，学校体育很多必要的“硬规定”是很难出台的。我们应该看到，我国学校体育改革发展到目前阶段，确实已取得长足的进步，同时，更应该看到，目前阻碍学校体育改革向纵深发展的瓶颈，正是现行的一些体制机制问题，尤其是内部机制问题。我国的教育方针是德智体美全面发展，体育理应在整体教育中占相当的地位、相当的分量，但是，如果教育部门自身在顶层设计上就不能深刻认识并严格贯彻落实德智体美全面发展的根本方针，又如何号召和引领学校、家庭乃至全社会都来真正重视体育，重视我们民族的未来呢！难怪，针对目前学校体育这种“都不管”“死循环”的痛心现实，有专家尖锐地指出，在顶层设计上，或许存在着“教育部门‘带头’不执行教育方针”的现实，而相关权力部门，则存在不配合主管部门建立学校体育发展“底线”的一种不作为现实。
学校体育出台“硬规定”要有创新思维。诚如《意见》中指出：“总体上看，学校体育仍是整个教育事业相对薄弱的环节，对学校体育重要性认识不足、体育课和课外活动时间不能保证、体育教师短缺、场地设施缺乏等问题依然突出，学校体育评价机制亟待建立，社会力量支持学校体育不够，学生体质健康水平仍是学生素质的明显短板。”学校体育的改革，关系到我国人力资源强国和健康中国建设，因此，推进学校体育改革，需要在相关的文件中出台更多“硬规定”。
首先，教育部门内部的协调机制亟须建立。教育部领导曾经在全国学校体育座谈会上提出每周5节体育课的方案，但是，最后没有落实，失败的主要原因是教育部门内部管“控制中小学学生在校时间”的部门不妥协。其理由是：在校总时间不能突破，增加体育课就必须减少其他课。
其次，“他山之石可以攻玉”。多年以前，广州市为稳定劳动力市场出台了《广东省高温天气劳动保护办法》和《关于高温津贴发放的管理办法》，“办法”规定：“6月至10月期间，劳动者从事露天岗位工作以及用人单位不能采取有效措施将作业场所温度降低到33℃以下的（不含33℃），用人单位应当按月向劳动者发放高温津贴，并在工资清单中列明具体项目及数额。”依据此“办法”的规定，经过多方争取，广州市体育教师，每年6～10月可以获得900元的高温补助。
再次，以法律为依据，推进相关法律的“前行”。1990年颁发的《学校体育工作条例》规定：“有关部门应当妥善解决体育教师的工作服装和粮食定量”，26年过去了，体育教师的粮食定量问题已不成问题，但是，体育教师的服装问题却仍是个“大问题”。针对这个问题，笔者认为，即使一段时间不能做到全国统一规定，退而求其次，在相关文件中写上“服装经费可根据当地经济发展水平、平均工资、消费物价指数等因素确定”也算是一个进步，文件中如果能写上“体育教师每年的服装费最低标准不低于当地月最低工资额度”也算有一种明确的数量（字）支撑和底线规范。
最后，最根本的解决方案是制定《学校体育法》。要全面出台学校体育“硬规定”，解决学校体育的困境，推进学校体育改革的深化，立法才是最根本的解决方案。当下，最困扰学校校长、体育教师的学校体育安全问题，其最后的出路也在于制定法律性规定。与法律法规相比，政策性文件的缺点是没有或者没有明确地对违反禁止性规定和义务性规定的罚则。一般而言，没有罚则，往往就会增加政策性文件落空的可能性。所以，变被动为主动，加快制定《学校体育法》才是长远之计。退一万步说，只为眼前计，启动对实施已近30年的《学校体育工作条例》的修订工作，也算是当务之急，起码是与时俱进“依法治教”的一个实实在在的作为。