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【摘要】实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，是脱贫攻坚与乡村振兴战略交会期的一项重大任务。做好二者的有效衔接，是巩固脱贫攻坚成果的必要手段，也是加快农业农村现代化建设、推进乡村全面振兴的必然要求。巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接离不开财政的政策、资金的支持。菏泽市既是农业大市，也是财政穷市，财政保障能力弱，经济社会发展水平低，推进二者有效衔接面临一些现实困难。文章立足菏泽市工作实际，在调研分析的基础上，对财政支持二者有效衔接的战略路径进行探究，以期为完善财政支农政策体系，破解巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接面临的突出问题提供决策参考。
【关键词】脱贫攻坚；乡村振兴；有效衔接；财政支持
【中图分类号】F810.7
一、财政支持乡村振兴的现状
（一）财政投入保障有力
菏泽市坚持把农业农村作为财政的优先保障领域，全力做好资金保障，不断增大资金投入规模，促使财政投入同乡村振兴目标任务相适应。加大资金统筹整合力度，将中央和省、市安排的各项涉农资金全面归并整合，纳入市级乡村振兴重大专项资金池，为乡村振兴战略实施提供了强力支持。
（二）财政金融协同成效显著
菏泽市坚持把农业生产经营领域的痛点难点作为发力点，发挥财政金融协同优势，打好“财政+金融”组合拳，着力补齐农村金融供给不足的“短板”，有效化解农业生产经营领域“融资难、融资贵、融资烦”难题。一方面，大力开展农业信贷担保，开通“信贷直通车”。打通新型农业经营主体、农担公司、合作银行三方的沟通对接渠道，进一步简化优化业务审批流程，开通“经营主体直报需求、农担公司提供担保、银行信贷支持”的信贷直通车。另一方面，巧引金融“活水”，加大对乡村振兴领域项目支持。2020年8月11日，菏泽市政府与国家开发银行山东省分行签订开发性金融支持菏泽经济社会高质量发展战略合作协议，涉及项目共42个，涵盖乡村振兴、保障性住房、重大基础设施、制造业、水利等六大领域，有力支持了全市乡村振兴等领域重点项目建设。
（三）产业振兴重点突破
乡村振兴重点在產业振兴，希望在产业振兴。菏泽市立足自身实际，统筹资金，支持重点，努力打造乡村振兴的产业基础。一是推进耕地质量提升工程。深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，担当农业大市责任，加快高标准农田建设进度。支持定陶区、曹县、成武县、东明县等县区以农作物秸秆的肥料化等为主要利用渠道，推进秸秆综合利用。二是推进农牧循环发展工程。支持单县、东明实施粪污资源化整县推进项目，加强粪污综合利用和种养结合，推进畜禽粪污资源化利用，发展生态循环农业。支持成武县创建省级农业绿色发展先行区活动。三是推进乡村产业主体培育。市级财政安排专项资金，大力推进农产品“三品一标”认证，农产品质量安全水平不断提升。支持定陶区、郓城县、单县、巨野县等现代农业产业园和东明县农业产业强镇创建。深入推进“一乡一业”“一村一品”，加快推进国家、省、市级示范村镇建设，提升农村产业发展发展能力和水平。
二、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接面临的困难
（一）乡村产业发展可持续性不高
产业是脱贫的根本，产业兴旺是乡村振兴的核心。然而，在脱贫攻坚期间，部分乡村产业扶贫项目过分依赖财政投入，资金投向农村基础设施、农业生产等传统领域较多，农业与多业态融合发展投入较少，扶贫产业存在同质化和低端化倾向。此外，社会资本投资农业农村领域积极性不高，财政引导、带动作用未能充分彰显。产业扶贫及产业发展的“利益联结机制”不完善、不健全，未能起到长效性、可持续性作用。
（二）财政金融协同支农存在梗阻
一方面，政银担合作机制不健全，“信息壁垒”阻碍农业信贷担保业务开展。在政策性融资担保体系中，人行、财政、税务、农业、金融等部门，有各自独立的信息资源管理系统。由于目前缺乏有效的信息资源共享平台，导致各部门之间的信息壁垒还未打通，农担公司不能及时、全面掌握农业经营主体的信息，对小微企业的生产经营状况、财务信息、资金流向难以进行有效监控，阻碍了农业信贷担保业务的开展。另一方面，农业保险法规制度不健全，保险覆盖面小、赔付标准低。《农业保险条例》是我国目前唯一一部专门针对农业保险的行政法规，但该《条例》对农业保险的风险种类、保险标的、保费补贴范围等未做明确规定，在农业再保险以及分散巨灾风险方面不够细化，导致农业保险在实施中问题凸显。此外，当前农业保险险种较少，不能覆盖主要农业作物；政策性农业保险承保的是物化成本，不对人力成本和生产资料成本进行承保，保险承包能力有限。
（三）财政支持二者衔接的配套措施不足
实现巩固拓展脱贫攻坚成果同全面推进乡村振兴的有效衔接是复杂的系统工程，要求财政、税收、金融等政策协同发力，及时跟进。虽然，目前各相关部门出台了一些支持二者衔接的政策，但政策融合性、协同性有待进一步增强。此外，财政支持二者衔接的配套措施不足，虽然出台了《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》，但地方相关配套政策还略显滞后，对过渡期涉农资金的管理使用等制度办法需进一步完善。
三、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的财政主攻方向
（一）财政支持从“被动买单”向“主动引导”转变
变“被动买单”为“主动引导”，是发挥新时代财政职能作用，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的必然选择。要坚持“跳出财政看财政”，注重从全面推进乡村振兴的战略高度来认识和把握财政问题，主动作为、创新方式、加强引导。一是建立健全财政支持乡村振兴的政策体系和工作机制，进一步完善涉农资金投入相关制度办法，着力解决财政资金投入碎片化、制度办法零散化等问题。二是创新财政支持方式，加强财政金融协同，充分运用农业信贷担保、乡村振兴基金、特色农产品保险等多种方式，引导“金融活水”精准流向乡村振兴重点领域。三是加强社会资本引导，鼓励社会资本参与美丽乡村建设、高效现代农业、农业生产服务业等领域投资，支持各类市场主体通过公开竞争方式参与农业PPP项目合作，发挥财政“四两拨千斤”的作用，引导各类市场主体为乡村振兴提供多层次、广覆盖、可持续的资本投入支持。 （二）财政支持从“短期帮扶”向“长效投资”转变
脱贫攻坚主要解决了绝对贫困问题，而乡村振兴需着重解决农业农村现代化问题。要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，就必须明确两者之间的区别与联系，把战略重心由为消灭绝对贫困的短期帮扶转变为支持乡村全面振兴的长效投资，使财政支持政策更具针对性、延续性、有效性。一是做好人才智力投资，继续执行脱贫攻坚时期的人才支持政策，建立健全乡村振兴人才工作体制机制，引导更多的优秀人才在乡村建功立业。建设高素质农民创业培训基地，加强就业技能培训，大力培养新型职业农民、农村致富带头人。吸引优秀人才返乡就业创业，为在乡村工作大学生提供创业信贷贴息、科研奖补等政策支持，激发回乡发展人才的干事创业活力。二是做好基础设施和公共服务投资，进一步扩大地方政府债券用于农业农村规模，加快高标准农田、现代农业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理等农业农村重大工程项目建设。三是做好乡村产业带动投资，综合运用PPP、产业引导基金等多种方式，拉动特色乡村产业投资，进一步优化产业扶贫形成的利益联结机制，持续推进农业产业化、特色化、品牌化发展。
（三）财政支持从“重视投入”向“讲求绩效”转变
为支持乡村振兴战略，各级财政投入了大量真金白银，但因部分部门绩效管理意识薄弱，重投入轻管理、重支出轻绩效，导致部分涉农资金使用效率不高，影响了乡村振兴政策目标的实现。在新的历史方位上，各级各部门应更加重视涉农资金的使用绩效，树立“花钱必问效，无效必问责”理念，切实把有限的财政资金用在刀刃上。一是加强对各类涉农资金的绩效管理。按照乡村振兴战略目标任务，持续加强对各类涉农资金的绩效管理，稳步实现对乡村振兴各类政策、资金绩效管理的全覆盖。[ 1 ]二是强化绩效目标管理。结合乡村振兴战略实施，全面设置政策、项目的绩效目标、指标，并将绩效目标管理实质性嵌入预算编制，实现绩效管理与预算管理无缝对接。[ 2 ]三是开展政策项目绩效评价。针对乡村振兴资金支出经济性、效率性等方面，对全市涉农资金项目安排、项目实施、资金使用、使用绩效等进行综合评价，建立健全指标体系、绩效目标编审、运行监控及绩效评价在内的闭环管理体系，将全过程预算绩效管理机制落到实处。
四、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策建议
（一）抓好过渡期财政政策体系衔接
建立健全过渡期财政支持政策体系，研究制定财政支持全面乡村振兴的总体方案，明确政策延续和调整优化的具体措施。进一步完善统筹协调机制、项目推进机制、绩效考核評估机制等，将财政在脱贫攻坚工作中的一整套有效机制办法与乡村振兴有机衔接。做好相关扶贫政策衔接，强化就业扶贫、产业扶贫和易地扶贫、搬迁后续扶持，将农村低保兜底、医疗扶贫等政策纳入统一的城乡社会保障体系中，筑牢兜底保障网，避免出现返贫和“断崖效应”。
（二）调整优化扶贫资金用途
贯彻落实《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》精神，调整优化原财政专项扶贫资金用途。建议“十四五”时期财政专项扶贫资金在保持原有支出方向的同时，结合乡村振兴地方规划明确的重点发展方向进行适当调整。例如：结合乡村产业发展需求，逐年提高欠发达地区特色优势产业资金占比，支持农业品质提升、品牌打造；结合美丽宜居乡村建设需求，增加农村人居环境整治支出，支持水、电、路、网等农业生产配套设施，以及垃圾清运等小型公益性生活设施建设。
（三）拓宽乡村振兴资金筹集渠道
根据乡村振兴的实际需要，统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设等。探索建立涉农资金整合长效机制，实行“大专项+任务清单”管理模式，允许地方在完成约束性任务的前提下，根据当地发展需要，在统一大专项内调剂使用资金。加大对脱贫地区特色产业信贷担保支持，加强农业信贷担保与产业基金、农业保险等支农工具的政策衔接，放大财政金融协同支农效应。
（四）进一步完善乡村产业发展支持政策
将乡村产业发展作为财政推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的着力点[ 3 ]。推进农村一二三产业深度融合发展，统筹支持地方优势特色产业集群、现代农业产业园、农业产业强镇等创建工作，着力打造菏泽农业特色品牌，切实稳步推进乡村产业振兴。支持多元化新型农业经营主体培植培育，拓宽新型农业经营主体多元化融资渠道。支持产业配套基础设施建设，为乡村产业振兴提供充足保障。
主要参考文献：
[1]安晓宁.乡村振兴需要财政“保驾护航”[J].中国财政，2019（23）：41-42.
[2]安晓宁.乡村振兴要加大真金白银的投入：预算绩效管理助力乡村振兴战略实施[J].农村工作通讯，2019（15）： 36-38.
[3]张琦.巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接：基于贫困治理绩效评估的视角[J].贵州社会科学，2021（1）：144-151.
【关键词】脱贫攻坚；乡村振兴；有效衔接；财政支持
【中图分类号】F810.7
一、财政支持乡村振兴的现状
（一）财政投入保障有力
菏泽市坚持把农业农村作为财政的优先保障领域，全力做好资金保障，不断增大资金投入规模，促使财政投入同乡村振兴目标任务相适应。加大资金统筹整合力度，将中央和省、市安排的各项涉农资金全面归并整合，纳入市级乡村振兴重大专项资金池，为乡村振兴战略实施提供了强力支持。
（二）财政金融协同成效显著
菏泽市坚持把农业生产经营领域的痛点难点作为发力点，发挥财政金融协同优势，打好“财政+金融”组合拳，着力补齐农村金融供给不足的“短板”，有效化解农业生产经营领域“融资难、融资贵、融资烦”难题。一方面，大力开展农业信贷担保，开通“信贷直通车”。打通新型农业经营主体、农担公司、合作银行三方的沟通对接渠道，进一步简化优化业务审批流程，开通“经营主体直报需求、农担公司提供担保、银行信贷支持”的信贷直通车。另一方面，巧引金融“活水”，加大对乡村振兴领域项目支持。2020年8月11日，菏泽市政府与国家开发银行山东省分行签订开发性金融支持菏泽经济社会高质量发展战略合作协议，涉及项目共42个，涵盖乡村振兴、保障性住房、重大基础设施、制造业、水利等六大领域，有力支持了全市乡村振兴等领域重点项目建设。
（三）产业振兴重点突破
乡村振兴重点在產业振兴，希望在产业振兴。菏泽市立足自身实际，统筹资金，支持重点，努力打造乡村振兴的产业基础。一是推进耕地质量提升工程。深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，担当农业大市责任，加快高标准农田建设进度。支持定陶区、曹县、成武县、东明县等县区以农作物秸秆的肥料化等为主要利用渠道，推进秸秆综合利用。二是推进农牧循环发展工程。支持单县、东明实施粪污资源化整县推进项目，加强粪污综合利用和种养结合，推进畜禽粪污资源化利用，发展生态循环农业。支持成武县创建省级农业绿色发展先行区活动。三是推进乡村产业主体培育。市级财政安排专项资金，大力推进农产品“三品一标”认证，农产品质量安全水平不断提升。支持定陶区、郓城县、单县、巨野县等现代农业产业园和东明县农业产业强镇创建。深入推进“一乡一业”“一村一品”，加快推进国家、省、市级示范村镇建设，提升农村产业发展发展能力和水平。
二、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接面临的困难
（一）乡村产业发展可持续性不高
产业是脱贫的根本，产业兴旺是乡村振兴的核心。然而，在脱贫攻坚期间，部分乡村产业扶贫项目过分依赖财政投入，资金投向农村基础设施、农业生产等传统领域较多，农业与多业态融合发展投入较少，扶贫产业存在同质化和低端化倾向。此外，社会资本投资农业农村领域积极性不高，财政引导、带动作用未能充分彰显。产业扶贫及产业发展的“利益联结机制”不完善、不健全，未能起到长效性、可持续性作用。
（二）财政金融协同支农存在梗阻
一方面，政银担合作机制不健全，“信息壁垒”阻碍农业信贷担保业务开展。在政策性融资担保体系中，人行、财政、税务、农业、金融等部门，有各自独立的信息资源管理系统。由于目前缺乏有效的信息资源共享平台，导致各部门之间的信息壁垒还未打通，农担公司不能及时、全面掌握农业经营主体的信息，对小微企业的生产经营状况、财务信息、资金流向难以进行有效监控，阻碍了农业信贷担保业务的开展。另一方面，农业保险法规制度不健全，保险覆盖面小、赔付标准低。《农业保险条例》是我国目前唯一一部专门针对农业保险的行政法规，但该《条例》对农业保险的风险种类、保险标的、保费补贴范围等未做明确规定，在农业再保险以及分散巨灾风险方面不够细化，导致农业保险在实施中问题凸显。此外，当前农业保险险种较少，不能覆盖主要农业作物；政策性农业保险承保的是物化成本，不对人力成本和生产资料成本进行承保，保险承包能力有限。
（三）财政支持二者衔接的配套措施不足
实现巩固拓展脱贫攻坚成果同全面推进乡村振兴的有效衔接是复杂的系统工程，要求财政、税收、金融等政策协同发力，及时跟进。虽然，目前各相关部门出台了一些支持二者衔接的政策，但政策融合性、协同性有待进一步增强。此外，财政支持二者衔接的配套措施不足，虽然出台了《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》，但地方相关配套政策还略显滞后，对过渡期涉农资金的管理使用等制度办法需进一步完善。
三、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的财政主攻方向
（一）财政支持从“被动买单”向“主动引导”转变
变“被动买单”为“主动引导”，是发挥新时代财政职能作用，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的必然选择。要坚持“跳出财政看财政”，注重从全面推进乡村振兴的战略高度来认识和把握财政问题，主动作为、创新方式、加强引导。一是建立健全财政支持乡村振兴的政策体系和工作机制，进一步完善涉农资金投入相关制度办法，着力解决财政资金投入碎片化、制度办法零散化等问题。二是创新财政支持方式，加强财政金融协同，充分运用农业信贷担保、乡村振兴基金、特色农产品保险等多种方式，引导“金融活水”精准流向乡村振兴重点领域。三是加强社会资本引导，鼓励社会资本参与美丽乡村建设、高效现代农业、农业生产服务业等领域投资，支持各类市场主体通过公开竞争方式参与农业PPP项目合作，发挥财政“四两拨千斤”的作用，引导各类市场主体为乡村振兴提供多层次、广覆盖、可持续的资本投入支持。 （二）财政支持从“短期帮扶”向“长效投资”转变
脱贫攻坚主要解决了绝对贫困问题，而乡村振兴需着重解决农业农村现代化问题。要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，就必须明确两者之间的区别与联系，把战略重心由为消灭绝对贫困的短期帮扶转变为支持乡村全面振兴的长效投资，使财政支持政策更具针对性、延续性、有效性。一是做好人才智力投资，继续执行脱贫攻坚时期的人才支持政策，建立健全乡村振兴人才工作体制机制，引导更多的优秀人才在乡村建功立业。建设高素质农民创业培训基地，加强就业技能培训，大力培养新型职业农民、农村致富带头人。吸引优秀人才返乡就业创业，为在乡村工作大学生提供创业信贷贴息、科研奖补等政策支持，激发回乡发展人才的干事创业活力。二是做好基础设施和公共服务投资，进一步扩大地方政府债券用于农业农村规模，加快高标准农田、现代农业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理等农业农村重大工程项目建设。三是做好乡村产业带动投资，综合运用PPP、产业引导基金等多种方式，拉动特色乡村产业投资，进一步优化产业扶贫形成的利益联结机制，持续推进农业产业化、特色化、品牌化发展。
（三）财政支持从“重视投入”向“讲求绩效”转变
为支持乡村振兴战略，各级财政投入了大量真金白银，但因部分部门绩效管理意识薄弱，重投入轻管理、重支出轻绩效，导致部分涉农资金使用效率不高，影响了乡村振兴政策目标的实现。在新的历史方位上，各级各部门应更加重视涉农资金的使用绩效，树立“花钱必问效，无效必问责”理念，切实把有限的财政资金用在刀刃上。一是加强对各类涉农资金的绩效管理。按照乡村振兴战略目标任务，持续加强对各类涉农资金的绩效管理，稳步实现对乡村振兴各类政策、资金绩效管理的全覆盖。[ 1 ]二是强化绩效目标管理。结合乡村振兴战略实施，全面设置政策、项目的绩效目标、指标，并将绩效目标管理实质性嵌入预算编制，实现绩效管理与预算管理无缝对接。[ 2 ]三是开展政策项目绩效评价。针对乡村振兴资金支出经济性、效率性等方面，对全市涉农资金项目安排、项目实施、资金使用、使用绩效等进行综合评价，建立健全指标体系、绩效目标编审、运行监控及绩效评价在内的闭环管理体系，将全过程预算绩效管理机制落到实处。
四、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策建议
（一）抓好过渡期财政政策体系衔接
建立健全过渡期财政支持政策体系，研究制定财政支持全面乡村振兴的总体方案，明确政策延续和调整优化的具体措施。进一步完善统筹协调机制、项目推进机制、绩效考核評估机制等，将财政在脱贫攻坚工作中的一整套有效机制办法与乡村振兴有机衔接。做好相关扶贫政策衔接，强化就业扶贫、产业扶贫和易地扶贫、搬迁后续扶持，将农村低保兜底、医疗扶贫等政策纳入统一的城乡社会保障体系中，筑牢兜底保障网，避免出现返贫和“断崖效应”。
（二）调整优化扶贫资金用途
贯彻落实《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》精神，调整优化原财政专项扶贫资金用途。建议“十四五”时期财政专项扶贫资金在保持原有支出方向的同时，结合乡村振兴地方规划明确的重点发展方向进行适当调整。例如：结合乡村产业发展需求，逐年提高欠发达地区特色优势产业资金占比，支持农业品质提升、品牌打造；结合美丽宜居乡村建设需求，增加农村人居环境整治支出，支持水、电、路、网等农业生产配套设施，以及垃圾清运等小型公益性生活设施建设。
（三）拓宽乡村振兴资金筹集渠道
根据乡村振兴的实际需要，统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设等。探索建立涉农资金整合长效机制，实行“大专项+任务清单”管理模式，允许地方在完成约束性任务的前提下，根据当地发展需要，在统一大专项内调剂使用资金。加大对脱贫地区特色产业信贷担保支持，加强农业信贷担保与产业基金、农业保险等支农工具的政策衔接，放大财政金融协同支农效应。
（四）进一步完善乡村产业发展支持政策
将乡村产业发展作为财政推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的着力点[ 3 ]。推进农村一二三产业深度融合发展，统筹支持地方优势特色产业集群、现代农业产业园、农业产业强镇等创建工作，着力打造菏泽农业特色品牌，切实稳步推进乡村产业振兴。支持多元化新型农业经营主体培植培育，拓宽新型农业经营主体多元化融资渠道。支持产业配套基础设施建设，为乡村产业振兴提供充足保障。
主要参考文献：
[1]安晓宁.乡村振兴需要财政“保驾护航”[J].中国财政，2019（23）：41-42.
[2]安晓宁.乡村振兴要加大真金白银的投入：预算绩效管理助力乡村振兴战略实施[J].农村工作通讯，2019（15）： 36-38.
[3]张琦.巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接：基于贫困治理绩效评估的视角[J].贵州社会科学，2021（1）：144-151.