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摘要：本文旨在通过对行政组织立法与行政行为立法的特点与功能进行概括，进而比较分析两者之间的区别与联系。最后以期为行政立法今后的走向提出个人的建议。
关键词：行政；组织立法；行为立法
一、行政组织立法概述
行政法是以行政权的运作逻辑为线索展开的，从行政法所调整的对象上对行政法进行分类，可以将行政法分为行政行为立法与行政组织立法。行政组织法主要是行政主体法，明确行政组织立法首先要明确什么是“行政组织”。组织属于行政主体的一种，就像民法中的人。①对于行政组织，可以从动态和静态两个方面加以认识。在静态方面，行政组织是一种组织形态；而从动态来看，行政组织不仅仅是一种组织形态，还包括管理和对外的运作与关联。因此，行政组织立法也相应的要考量规范和控制两个方面。行政组织立法主要包括《公务员法》、《国家机构编制管理法》等，在很大程度上，行政组织立法的功能是由基本内容和法律固有的规范性、强制性等特点所决定的。总结看来，其具有以下几方面的功能：
（一）权力配置的功能
第一，设定权力，即行政组织法可以对行政组织的权限作出统一明确的规定。从法治的角度说，行政机关的权力来自于人民的授予，并通过法律规定，法律没有授予的权力，行政机关不得擅自行使。
第二，分配权力，即行政组织法可以通过其第二级立法，如制定《中央与地方关系法》、《国务院组织法》、中央各行政机构设置法等对行政组织的权限合理进行分配。这里的权力分配既包括纵向的中央与地方权力分配，也包括横向的中央各行政机构之间的合理分配。
第三，调整权力，即行政组织法可以根据社会经济发展的需要、政府职能的转变，赋予行政组织新的权力，或取消原有的一些权力，还可以对行政权重新进行分配。调整权力与设定权力、分配权力有相通的一面，但又有独特的意义，尤其表现在取消力方面，因为行政机关一旦享有某种权力很难自动放弃，所以对行政权的调整必须借助于法律手段。
（二）规范管理功能
第一，有利于有关行政组织方面的术语的统一和明确。例如，何谓行政组织、行政机关、行政机构、公务员、行政编制等，都需组织法统一加以规定。从实际情况来看，行政机关及行政机构缺乏明确界定。因此，从性质上来界定行政机关及行政机构实属必要。
第二，规范行政机关的外部管理主体形式。如行政授权、行政委托、行政协助等。哪些组织可以被授权，哪些可以被委托，都是需要行政组织法加以规定的。
第三，有利于规范行政编制管理及公务员管理。行政编制管理与公务员管理，如果没有法律的保障，很难取得实质性进展。在行政组织的内部及对外管理中规范性尤具有重要意义，只有加强行政组织法建设，才能变无序为有序，使行政组织的管理步入法治化的轨道。
（三）保障功能
第一，保障公民行政参与权的实现。例如通过公开竞争考试参加到公务员序列进行管理；在行政机构的设置过程中以及在确定行政权力的过程中参与自己的意见。
第二，保障对行政组织的管理符合客观规律。行政组织法可以将行政学研究的成果、实践中好的经验肯定下来，如公务员制度，管理层次、管理幅度与行政效率的关系等。
第三，保障行政机构的设置、权限适应市场经济发展的需要。行政组织立法要从客观上对市场经济中所涉及的行政事项进行分解、汇总，并合理分工，以真正为市场经济的发展创造条件。
（四）控制功能
第一，行政组织法可以控制行政组织权力的自我膨胀，使行政主体的行政权受到一定限制。
第二，有利于控制行政机构的总数以及内部机构、公务员的规模，使行政资源达到优化配置。
二、行政行为立法概述
根据行政权说，行政行为是指行政主体运用行政权，实现行政目的的一切活动。故而行政行为立法是指为规范行政权的行使而进行的立法活动。行政行为法主要研究具体和抽象两种行政行为，行政行为立法包括行政复议法、行政强制法、行政诉讼法等，是规范行政主体与行政相对人具体行政行为的法律规范。行政行为立法的功能是多元的，具体包括以下几点：
（一）保障公民、法人和其他组织的合法权益
以《行政诉讼法》为例，其主要从以下几方面保障公民、法人和其他组织的合法权益：
第一，明确规定了人民法院的受案范围。《行政诉讼法》第11条具体规定了人民法院的受案范围，亦即公民、法人和其他受到司法保护的范围。这一规定与该法制定以前的状况相比较，大大扩大了司法保护的范围。
第二，《行政诉讼法》用专章规定了行政机关的行政侵权赔偿责任。对申请赔偿的程序、赔偿责任以及赔偿费用的来源等，都作了明确规定。
第三，《行政诉讼法》规定了公民、法人和其他组织在诉讼中的权利。如原告对人民法院作出的第一审判决不服，可在法定期限内向上一级人民法院提出上诉；人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，等等。
（二）监督行政机关依法行使行政职权
第一，维护行政机关依法行使行政职权。人民法院经过审理或者上级行政机关经过复议，认为行政机关的具体行政行为是合法的和公正的，应判决维持、驳回原告的起诉。这就维护了行政机关的威信，保证了行政效率，稳定了行政秩序。
第二，监督行政机关依法行使行政职权。行政机关及其工作人员由于种种原因，其具体行政行为侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，由人民法除经过审理，根据不同情况，判决撤销、变更行政处理决定或者强制行政机关履行义务，起到司法权监督行政权的作用。
（三）维持社会之秩序
我国处于经济体制深刻变革、利益格局深刻调整之际，各种矛盾和问题呈现多发态势，行政行为立法为人民提供诉说冤屈、发泄不满之机会，②是个很好的“减压阀”和“稳压器”，可以有效化解人民之矛盾，减轻社会之震荡，如行政复议法通过纠正行政机关违法或不当之行为。
综上所述，行政行为法具有调整对象范围广、形式多样化的特点。功能在于平衡行政主体与行政相对人之间的关系，维护社会秩序的稳定。
三、两者之间的联系
行政行为法和行政组织法同属于行政立法，都是依法行政下面的建设法治国家，在行政法方面要先实现行政法制而行政行为立法和组织立法都是行政法制的第一步。它们两者之间必然存在一定的联系。
（一）逻辑上的顺承性
主体法和行为法在逻辑上有顺承关系，就像研究民事主体再研究民事行为一样统一构成民法的研究对象，所以行政组织立法与行政行为立法之间必然存在一定的内在关联。如民法中具有民事权利能力的主体未必具有民事行为能力。反观行政法，并不是所有的行政组织都是适格的行政主体，行政主体包括行政机关、法律法规授权的组织和其他公权力组织。而在行为法中哪些主体可以为一定的行为则需要具体地规定。如在行政诉讼法中，哪些机关是适格的被告，哪些是适格的原告需要在组织法的基础上，进一步明确。又如受委托的组织、行政授权组织在不同的行政行为中能否成为被告的问题等，需要在具体的行为法中有不同的规定。
（二）立法模式的相关性
因为现代行政法由高权行政向平权行政转移，行政方式由单方强制向服务双方协商转移，所以引发了行政主体范围在学理意义上的扩大。随之而来，新的行政行为也增加，因此组织立法和行为立法在样式和数量可能是一种正相关关系。
（三）调整对象的重合性与互补性
如上文所述，行政组织法中对行政主体的界定、划分等在行政行为法中也有体现，二者的调整对象在一定程度上是重合的。行政行为立法主要调整行政相对人的行为和行政主体的行为，而行政组织立法调整的是行政主体即行政机关的行为。所以在二者调整对象上均包括行政主体的行为。如在《行政复议法》中，第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。此条规定即是对行政复议主体范围的规定。是对组织法的补充
（四）规范性
规范性是所有法律具有的共同功能，行政行为立法与行政组织立法均具有规范行政主体依法行使行政权的功能。并且二者都具有保障行政相对人依法行使行政诉讼、行政复议等权利的功能。
四、行政行为立法与行政组织立法的区别
虽然行政行为立法与组织立法之间存在一定的联系，但是二者之间还是存在很大的差异的。从上述特征我们就可以看出行政行为立法与行政组织立法的区别体现在以下诸多方面：
（一）规范对象不同
从调整对象的范围看：行政行为立法的涵盖面较小。以《警察法》和《治安管理处罚法》为例，《警察法》中对警察权利义务的规定较为详细，包括了警察的权利义务及纪律等。但是《治安管理处罚法》中的规定则更加倾向于调整行政相对人的行为，对于行政主体的规范条文较少，对警察行为的规范仅仅体现在了第五章执法监督中。
（二）调整范围不同
行政行为立法虽然分内部行政行为和外部行政行为，但主要还是外部行政行为居多，因此行政行为立法主要是对外的在立法时，要进行利益的博弈，考虑因素较多。需要将行政主体和行政相对人的利益进行平衡，行政组织法则是对内的，考虑因素少，并且主要考虑的是效率问题。即如何在行政主体内部进行权力的分配，以有效的保障行政机关行使职权。《治安管理处罚法》中规范的是警察的职权行为，而《警察法》中的规定既包括职权行为也包括非职权行为。
再者，行政行为立法由于涉及相对人，调整的社会关系复杂，所以既有羁束行政行为又有裁量行政行为。而行政组织立法主要调整内部关系，为了管理的规范性基本都采用羁束行政行为，最大限度地减少自由裁量权。
（三）功能之不同
行政组织法的权力配置功能是其他法律所不具备的，虽然与行政管理有关的单行的法律法规中也可规定行政机关及行政机构的权力，但只能就事论事、个别地、分散地规定，缺乏统一性和完整性。此外，在中央和地方权力的分配上以及中央行政机构权力的分工上，任何法律也无法取代行政组织法的作用。这些功能也是行政行为法所不具备的。
（四）法运用的后果不同
行政行为法如果涉及外部具体行政行为，可能引起诉讼和复议。行政组织法运用中主要涉及内部行政行为，一般不能采用诉讼和复议的方式解决争端。一般只能采用向上级行政机关申诉的方式解决争议。
五、问题与展望
相比于行政行为法，行政组织法一直以来不被学界所重视，实践中予以采用的也很少，但是我们从上文中可以看到，其作用是行政行为法所不能替代的，所以目前我国急需完善行政组织立法，促进政府职能的转变，使行政组织法更加体系化。使其发挥出其应有的作用。
另外，行政行为立法与行政组织立法是相互协调、相互补充的，但是关于具体某个行为的规定，二者之间的规定有时会存在冲突与不一致的情况，这就使行政法在司法实践中的适用发生困难，所以希望立法者能够统一两者条文中的规定，使行政法的可操作性更强，使行政法的功能得到更好的发挥。
注释：
①包括法人和自然人。
②英国行政法中有“抱怨链”一说：所有的不平和抱怨，均可按照这个链的指引去申诉。
参考文献：
[1]樊华辉.《行政复议制度新论》[M].北京：法律出版社，2012.67.
[2]刘正球.《论<治安管理处罚法>对警察权的约束》[J].2009.6
[3]莫晓宇，蒋潇锋.《<治安管理处罚法>对警察治安管理职能的整合》[J].2005.12
作者简介：
关欣，（1992～），辽宁省抚顺市，法律硕士（法学），研究方向：行政法。
关键词：行政；组织立法；行为立法
一、行政组织立法概述
行政法是以行政权的运作逻辑为线索展开的，从行政法所调整的对象上对行政法进行分类，可以将行政法分为行政行为立法与行政组织立法。行政组织法主要是行政主体法，明确行政组织立法首先要明确什么是“行政组织”。组织属于行政主体的一种，就像民法中的人。①对于行政组织，可以从动态和静态两个方面加以认识。在静态方面，行政组织是一种组织形态；而从动态来看，行政组织不仅仅是一种组织形态，还包括管理和对外的运作与关联。因此，行政组织立法也相应的要考量规范和控制两个方面。行政组织立法主要包括《公务员法》、《国家机构编制管理法》等，在很大程度上，行政组织立法的功能是由基本内容和法律固有的规范性、强制性等特点所决定的。总结看来，其具有以下几方面的功能：
（一）权力配置的功能
第一，设定权力，即行政组织法可以对行政组织的权限作出统一明确的规定。从法治的角度说，行政机关的权力来自于人民的授予，并通过法律规定，法律没有授予的权力，行政机关不得擅自行使。
第二，分配权力，即行政组织法可以通过其第二级立法，如制定《中央与地方关系法》、《国务院组织法》、中央各行政机构设置法等对行政组织的权限合理进行分配。这里的权力分配既包括纵向的中央与地方权力分配，也包括横向的中央各行政机构之间的合理分配。
第三，调整权力，即行政组织法可以根据社会经济发展的需要、政府职能的转变，赋予行政组织新的权力，或取消原有的一些权力，还可以对行政权重新进行分配。调整权力与设定权力、分配权力有相通的一面，但又有独特的意义，尤其表现在取消力方面，因为行政机关一旦享有某种权力很难自动放弃，所以对行政权的调整必须借助于法律手段。
（二）规范管理功能
第一，有利于有关行政组织方面的术语的统一和明确。例如，何谓行政组织、行政机关、行政机构、公务员、行政编制等，都需组织法统一加以规定。从实际情况来看，行政机关及行政机构缺乏明确界定。因此，从性质上来界定行政机关及行政机构实属必要。
第二，规范行政机关的外部管理主体形式。如行政授权、行政委托、行政协助等。哪些组织可以被授权，哪些可以被委托，都是需要行政组织法加以规定的。
第三，有利于规范行政编制管理及公务员管理。行政编制管理与公务员管理，如果没有法律的保障，很难取得实质性进展。在行政组织的内部及对外管理中规范性尤具有重要意义，只有加强行政组织法建设，才能变无序为有序，使行政组织的管理步入法治化的轨道。
（三）保障功能
第一，保障公民行政参与权的实现。例如通过公开竞争考试参加到公务员序列进行管理；在行政机构的设置过程中以及在确定行政权力的过程中参与自己的意见。
第二，保障对行政组织的管理符合客观规律。行政组织法可以将行政学研究的成果、实践中好的经验肯定下来，如公务员制度，管理层次、管理幅度与行政效率的关系等。
第三，保障行政机构的设置、权限适应市场经济发展的需要。行政组织立法要从客观上对市场经济中所涉及的行政事项进行分解、汇总，并合理分工，以真正为市场经济的发展创造条件。
（四）控制功能
第一，行政组织法可以控制行政组织权力的自我膨胀，使行政主体的行政权受到一定限制。
第二，有利于控制行政机构的总数以及内部机构、公务员的规模，使行政资源达到优化配置。
二、行政行为立法概述
根据行政权说，行政行为是指行政主体运用行政权，实现行政目的的一切活动。故而行政行为立法是指为规范行政权的行使而进行的立法活动。行政行为法主要研究具体和抽象两种行政行为，行政行为立法包括行政复议法、行政强制法、行政诉讼法等，是规范行政主体与行政相对人具体行政行为的法律规范。行政行为立法的功能是多元的，具体包括以下几点：
（一）保障公民、法人和其他组织的合法权益
以《行政诉讼法》为例，其主要从以下几方面保障公民、法人和其他组织的合法权益：
第一，明确规定了人民法院的受案范围。《行政诉讼法》第11条具体规定了人民法院的受案范围，亦即公民、法人和其他受到司法保护的范围。这一规定与该法制定以前的状况相比较，大大扩大了司法保护的范围。
第二，《行政诉讼法》用专章规定了行政机关的行政侵权赔偿责任。对申请赔偿的程序、赔偿责任以及赔偿费用的来源等，都作了明确规定。
第三，《行政诉讼法》规定了公民、法人和其他组织在诉讼中的权利。如原告对人民法院作出的第一审判决不服，可在法定期限内向上一级人民法院提出上诉；人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，等等。
（二）监督行政机关依法行使行政职权
第一，维护行政机关依法行使行政职权。人民法院经过审理或者上级行政机关经过复议，认为行政机关的具体行政行为是合法的和公正的，应判决维持、驳回原告的起诉。这就维护了行政机关的威信，保证了行政效率，稳定了行政秩序。
第二，监督行政机关依法行使行政职权。行政机关及其工作人员由于种种原因，其具体行政行为侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，由人民法除经过审理，根据不同情况，判决撤销、变更行政处理决定或者强制行政机关履行义务，起到司法权监督行政权的作用。
（三）维持社会之秩序
我国处于经济体制深刻变革、利益格局深刻调整之际，各种矛盾和问题呈现多发态势，行政行为立法为人民提供诉说冤屈、发泄不满之机会，②是个很好的“减压阀”和“稳压器”，可以有效化解人民之矛盾，减轻社会之震荡，如行政复议法通过纠正行政机关违法或不当之行为。
综上所述，行政行为法具有调整对象范围广、形式多样化的特点。功能在于平衡行政主体与行政相对人之间的关系，维护社会秩序的稳定。
三、两者之间的联系
行政行为法和行政组织法同属于行政立法，都是依法行政下面的建设法治国家，在行政法方面要先实现行政法制而行政行为立法和组织立法都是行政法制的第一步。它们两者之间必然存在一定的联系。
（一）逻辑上的顺承性
主体法和行为法在逻辑上有顺承关系，就像研究民事主体再研究民事行为一样统一构成民法的研究对象，所以行政组织立法与行政行为立法之间必然存在一定的内在关联。如民法中具有民事权利能力的主体未必具有民事行为能力。反观行政法，并不是所有的行政组织都是适格的行政主体，行政主体包括行政机关、法律法规授权的组织和其他公权力组织。而在行为法中哪些主体可以为一定的行为则需要具体地规定。如在行政诉讼法中，哪些机关是适格的被告，哪些是适格的原告需要在组织法的基础上，进一步明确。又如受委托的组织、行政授权组织在不同的行政行为中能否成为被告的问题等，需要在具体的行为法中有不同的规定。
（二）立法模式的相关性
因为现代行政法由高权行政向平权行政转移，行政方式由单方强制向服务双方协商转移，所以引发了行政主体范围在学理意义上的扩大。随之而来，新的行政行为也增加，因此组织立法和行为立法在样式和数量可能是一种正相关关系。
（三）调整对象的重合性与互补性
如上文所述，行政组织法中对行政主体的界定、划分等在行政行为法中也有体现，二者的调整对象在一定程度上是重合的。行政行为立法主要调整行政相对人的行为和行政主体的行为，而行政组织立法调整的是行政主体即行政机关的行为。所以在二者调整对象上均包括行政主体的行为。如在《行政复议法》中，第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。此条规定即是对行政复议主体范围的规定。是对组织法的补充
（四）规范性
规范性是所有法律具有的共同功能，行政行为立法与行政组织立法均具有规范行政主体依法行使行政权的功能。并且二者都具有保障行政相对人依法行使行政诉讼、行政复议等权利的功能。
四、行政行为立法与行政组织立法的区别
虽然行政行为立法与组织立法之间存在一定的联系，但是二者之间还是存在很大的差异的。从上述特征我们就可以看出行政行为立法与行政组织立法的区别体现在以下诸多方面：
（一）规范对象不同
从调整对象的范围看：行政行为立法的涵盖面较小。以《警察法》和《治安管理处罚法》为例，《警察法》中对警察权利义务的规定较为详细，包括了警察的权利义务及纪律等。但是《治安管理处罚法》中的规定则更加倾向于调整行政相对人的行为，对于行政主体的规范条文较少，对警察行为的规范仅仅体现在了第五章执法监督中。
（二）调整范围不同
行政行为立法虽然分内部行政行为和外部行政行为，但主要还是外部行政行为居多，因此行政行为立法主要是对外的在立法时，要进行利益的博弈，考虑因素较多。需要将行政主体和行政相对人的利益进行平衡，行政组织法则是对内的，考虑因素少，并且主要考虑的是效率问题。即如何在行政主体内部进行权力的分配，以有效的保障行政机关行使职权。《治安管理处罚法》中规范的是警察的职权行为，而《警察法》中的规定既包括职权行为也包括非职权行为。
再者，行政行为立法由于涉及相对人，调整的社会关系复杂，所以既有羁束行政行为又有裁量行政行为。而行政组织立法主要调整内部关系，为了管理的规范性基本都采用羁束行政行为，最大限度地减少自由裁量权。
（三）功能之不同
行政组织法的权力配置功能是其他法律所不具备的，虽然与行政管理有关的单行的法律法规中也可规定行政机关及行政机构的权力，但只能就事论事、个别地、分散地规定，缺乏统一性和完整性。此外，在中央和地方权力的分配上以及中央行政机构权力的分工上，任何法律也无法取代行政组织法的作用。这些功能也是行政行为法所不具备的。
（四）法运用的后果不同
行政行为法如果涉及外部具体行政行为，可能引起诉讼和复议。行政组织法运用中主要涉及内部行政行为，一般不能采用诉讼和复议的方式解决争端。一般只能采用向上级行政机关申诉的方式解决争议。
五、问题与展望
相比于行政行为法，行政组织法一直以来不被学界所重视，实践中予以采用的也很少，但是我们从上文中可以看到，其作用是行政行为法所不能替代的，所以目前我国急需完善行政组织立法，促进政府职能的转变，使行政组织法更加体系化。使其发挥出其应有的作用。
另外，行政行为立法与行政组织立法是相互协调、相互补充的，但是关于具体某个行为的规定，二者之间的规定有时会存在冲突与不一致的情况，这就使行政法在司法实践中的适用发生困难，所以希望立法者能够统一两者条文中的规定，使行政法的可操作性更强，使行政法的功能得到更好的发挥。
注释：
①包括法人和自然人。
②英国行政法中有“抱怨链”一说：所有的不平和抱怨，均可按照这个链的指引去申诉。
参考文献：
[1]樊华辉.《行政复议制度新论》[M].北京：法律出版社，2012.67.
[2]刘正球.《论<治安管理处罚法>对警察权的约束》[J].2009.6
[3]莫晓宇，蒋潇锋.《<治安管理处罚法>对警察治安管理职能的整合》[J].2005.12
作者简介：
关欣，（1992～），辽宁省抚顺市，法律硕士（法学），研究方向：行政法。