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我国“基础教育，包括学前教育、小学教育、中学教育”。农村基础教育政策就是指党中央针对农村颁布的关于学前教育、小学教育和中学教育方面的政策。
作为一个农业大国，农村教育问题始终是我国教育的重要问题，尤其是农村基础教育问题，它的发展状况与农村经济的发展和“三农问题”的解决息息相关。然而，农村基础教育发展水平的高低在很大程度上取决于党和国家的农村基础教育政策水平的高低，因此，考察原有农村基础教育政策的发展状况非常重要。所以，本文试图从对农村基础教育政策的考察入手，总结改革开放以来农村基础教育政策的演进特点，并分析其演进过程中的不足，从而提出一些针对性的建议，旨在为当前农村基础教育事业的发展提供有益的参考。
一、改革开放三十年农村基础教育政策的演进特点
考察政策内容的目的并不在于纯粹地对其进行描述性归纳，而是期望通过系统地分析其内容的演进，以求从宏观上寻求政策变迁的实质所在，从而更深层地透过政策文本把握政策要义。鉴于改革开放以来农村基础教育政策复杂化、宽泛化的特点，仅对其进行定量分析，可行性不高且现实性不强，因此，笔者选择从定性分析的层面讨论其演进的具体特点。改革开放三十年来，农村基础教育政策的演进呈现以下几个方面的特点。
（一）在权责主体上，逐渐上移化
改革开放后，教育领域改革的重点是重建高等教育和提高教育质量。农村地区的中小学被大量撤销和合并，教学人才和资金迅速向城镇回流，造成农村学龄儿童的入学率和小学毕业生升学率持续下降。当时中央注意到了这一现象，连续发布文件要求加强农村小学教育。1984年底国务院发布《关于筹措农村学校办学经费的通知》，首次提出了“乡人民政府可以征收教育事业附加费”，并“鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学”，实行“人民教育人民办”的政策。由此可见，改革之初的农村基础教育完全由农民自己掏腰包。
1985年，中央出台了《关于教育体制改革的决定》，提出“把发展基础教育的责任交给地方，实行基础教育由地方负责，分级管理的原则”，首次将“分级办学”在制度化层面上确立起来；1986年出台《中华人民共和国义务教育法》，将“分级办学”进一步提升到法制化地位上来，并基本上将“分级办学，以乡为主”的教育管理体制在实践中转化成为“县办高中，乡办初中，村办小学”的办学模式。很明显，这一时期的农村基础教育基本“托付”给了乡、村财政。农村基础教育事业的主体由“老百姓”变成了“乡村”，权责主体有所上移。
2001年5月，国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》指出，“要进一步完善农村义务教育体制”，要求“以县为主来统筹管理全县的义务教育”。该文件的颁布标志着实行了16年之久的“以乡为主”的农村基础教育管理体制彻底终结。至此，农村基础教育事业的主体由“乡”变成了“县”，权责主体再度上移。
2006年，新修订的《义务教育法》第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”这从实践上有力地促进了“农村教育农民办”向“农村教育国家办”的伟大历史转变。
综上所述，改革开放三十年来，农村基础教育的权责主体在逐渐上移。
（二）在内容上，逐渐务实化
改革开放初期，我国农村地区学校教育经费十分紧缺，为了解决这一问题，中央开始在我国农村地区征收“教育附加费”等费用，用以缓解农村地区教育经费紧张的问题。但是，这种政策的本质其实还是让农民自己掏腰包办教育，并未从根本上解决农村教育经费问题，反而在一定程度上加重了农民负担，影响了农村各项事业的发展。
进入新世纪后，中央从解决“三农”问题的现实需要出发，开始对农村基础教育管理体制进行重新调整。2003年9月20日，国务院颁布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，明确指出：“农村教育在全面建设小康社会中有重要作用，要把农村教育作为教育工作的重中之重。”同时强调“落实农村义务教育‘以县为主’管理体制的要求，加大投入，完善经费保障机制”，要求要“建立健全资助家庭经济困难学生就业制度，保证农村适龄儿童接受义务教育的权利”等。此次大会的召开表明了党中央完善农村基础教育体制的坚定决心，是新世纪中央高度重视农村教育发展的重要体现，同时也表明了党和国家开始关注农村基础教育最本质的教育经费问题，在政策的制定上逐渐务实。2005年12月，国务院发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求国家在未来五年至少投资2182亿元支持农村义务教育，两年内全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，于2010年之前在全国所有农村义务教育阶段的公办学校实现免费教育。随后，2006年9月1日，又颁布了新的《义务教育法》，保证义务教育制度的实施。并采取“两免一补”的措施，保证农村地区、民族地区实施义务教育，农村教育得到进一步发展。
改革开放三十年来，党在农村的基础教育政策逐步涉及到了农村基础教育最本质的经济问题，并开始从农村的实际情况出发来制定教育政策，这充分体现了党和国家在制定农村基础教育政策上的务实化发展趋势。
（三）在政策的制定上，逐渐科学化
改革开放三十年来，党和国家对农村基础教育政策的认识是循序渐进、逐步深化的科学化过程。这主要表现在两个方面：首先，农村基础教育政策的决策科学化。改革开放后，党中央在制定农村基础教育政策时，都是在总结先前经验教训的基础上，经过无数次会议讨论后，在认为充分可行的条件下才施行，这个过程就体现了制定政策的科学化。其次，农村基础教育政策的定位科学化。中共十三届四中全会以来的历次全国代表大会多次提到：“教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性和全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。”十四大以来的会议中更加强调了基础教育的重要性，指出“基础教育是提高劳动者素质的关键环节”， “基础教育是推动社会文明的基本条件”，“基础教育是覆盖全社会的重要工作”。 通过对教育和基础教育的科学定位，党和国家逐渐认识到了在中国这样一个农业大国，农村基础教育的重要性，并加大了对农村基础教育的投入力度，这充分体现了党和国家农村基础教育政策的科学化发展趋势。
二、改革开放三十年农村基础教育政策存在的问题与分析
从农村基础教育政策的演进特点可以看出，改革开放以来，党和国家已经在逐步反思过去三十年农村基础教育的不足，并加大了对农村基础教育的投入，这在一定程度上触及了农村基础教育问题的本质，为推动我国由人口大国迈向人才强国奠定了坚实的基础。但是，从总体上来说我国农村基础教育仍处于相对滞后的状态，在现实中，政策缺位甚至管理“真空”现象依然存在。在此，笔者仅从宏观上对以下几个方面的问题进行探讨。
（一）农村基础教育政策系统与社会政策系统之间的联动问题与分析
改革开放以来，党和国家的教育战略重点在高等教育和城市基础教育上，较少关注农村基础教育，并长期将其发展推给承受能力最弱的乡镇县级政府。国家一方面高喊要科教兴国，另一方面却将农村基础教育置于边缘，可见，整个国家教育发展战略与农村基础教育政策之间有脱节之嫌，缺乏及时的、同步的、实质性的联动。不仅如此，农村基础教育政策的创新相对其他农村政策也存在一定程度上的滞后。分税制改革开始后，乡级财政由于税源减少而陷入了农村教育资源投入不足的困境。随后国家出台的一系列诸如教育附加费、教育补偿之类的政策，虽然在一定程度上掩盖了乡级财政入不敷出的矛盾。但是，随着矛盾的积累和加深，当农村税费改革开始实行时，被掩盖的问题一下子浮出水面。这才督促我们不得不转换政策思路，对农村基础教育经费投入体制做全面的思考。由此可见，农村基础教育的发展不仅是教育内部各项政策协调作用的结果，更是国家各项经济、政治和文化政策共同支持的结果。因此，必须将农村基础教育政策置于社会发展战略的宏观视域中考虑，使之和各项社会政策发展相辅相成。
（二）农村基础教育政策系统内部各子政策之间协调性问题与分析
马克思主义唯物辩证法告诉我们，整体功能的最大化不是局部功能的简单总和，而是系统内各要素协调作用的结果，农村基础教育政策系统也是如此。它作为社会政策系统的一个子系统，其内部包括很多子政策，比如说教育目标政策、课程政策、教师政策、转移支付政策等等，它们之间相互影响、相互补充，形成一个彼此相关和互动的整体。长期以来，我国农村基础教育政策中存在的一个突出问题就是头痛医头，脚痛医脚，割裂各项子政策之间的联系。上个世纪90年代就曾出现了个别地区为了追求教育政绩，将教师工资拿来维修改造农村中小学校舍的现象，导致了农村教师工资拖欠严重，造成了极坏的社会影响。这种做法无疑是拆东墙、补西墙，是教育经费政策与教师工资政策之间不协调而产生矛盾的结果，是得不偿失的，并严重阻碍了农村基础教育事业的发展。因此，无论是制定还是执行政策，我们都要在充分考虑单项政策科学性和可行性的同时，注意它与系统内部各子政策之间的协调与互动，使政策系统的效应最大化，只有这样，才能使农村基础教育处于良性发展状态。
（三）农村基础教育政策的法制化水平问题与分析
改革开放后，我国农村基础教育政策水平有了很大提高，对当前农村基础教育的发展起到了良好的指导作用。但这些政策绝大多数都是行政性的文件和规章，多采取“决定”、“通知”、“意见”等形式发布，真正从法律层面上规定和定义的屈指可数，使得整个农村基础教育政策的实施缺乏法律支持和保障。不仅如此，由于行政政策的指导性和非强制性特征的存在，部分地方的政策执行者对不符合其眼前利益的教育政策“有令不行”。在他们看来，“不执行政策”和“违反法律”有着根本的区别，这就在很大程度上限制了农村基础教育政策的效力和约束力。由此可见，在“依法治国”和“依法行政”的时代背景下，提高现有农村基础教育政策法制化水平至关重要。主要要求我们做到以下两点：首先，对于那些适用范围广，但时效性不明显的农村基础教育政策，如经费投入政策、专项补助政策、教师编制政策等，应出台相应的法律法规，最大限度地保证他们的实施“有法可依”；其次，规范执行者行为，提高其法律意识，使其做到“有法必依”。只有这样，才能不断推进农村基础教育政策水平向一个更高层次迈进。
参考文献：
[1]中央文献研究室.中共十三届四中全会以来历次全国代表大会中央全会重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2002.
[2]中央文献研究室.十六大以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2005.
[3]廖其发等著.中国农村教育问题研究[M].成都：四川教育出版社, 2006.
[4]袁桂林.农村义务教育“以县为主”管理体制现状及多元化发展模式初探[J].东北师大学报(哲学社会科学版)，2004(1).
[5]张德元.中国农村义务教育发展历史评述.中国三农问题:历史·现状·未来.社会科学文献出版社，2005.
[6]江文涛.改革开放以来我国农村义务教育相关投入政策回顾与评价[J].农业经济问题，2006(6).
（作者简介：张莉（1984.10—）女，汉族，贵州省雷山县人，中国人民大学马克思主义学院硕士，主要从事思想政治教育研究。）
作为一个农业大国，农村教育问题始终是我国教育的重要问题，尤其是农村基础教育问题，它的发展状况与农村经济的发展和“三农问题”的解决息息相关。然而，农村基础教育发展水平的高低在很大程度上取决于党和国家的农村基础教育政策水平的高低，因此，考察原有农村基础教育政策的发展状况非常重要。所以，本文试图从对农村基础教育政策的考察入手，总结改革开放以来农村基础教育政策的演进特点，并分析其演进过程中的不足，从而提出一些针对性的建议，旨在为当前农村基础教育事业的发展提供有益的参考。
一、改革开放三十年农村基础教育政策的演进特点
考察政策内容的目的并不在于纯粹地对其进行描述性归纳，而是期望通过系统地分析其内容的演进，以求从宏观上寻求政策变迁的实质所在，从而更深层地透过政策文本把握政策要义。鉴于改革开放以来农村基础教育政策复杂化、宽泛化的特点，仅对其进行定量分析，可行性不高且现实性不强，因此，笔者选择从定性分析的层面讨论其演进的具体特点。改革开放三十年来，农村基础教育政策的演进呈现以下几个方面的特点。
（一）在权责主体上，逐渐上移化
改革开放后，教育领域改革的重点是重建高等教育和提高教育质量。农村地区的中小学被大量撤销和合并，教学人才和资金迅速向城镇回流，造成农村学龄儿童的入学率和小学毕业生升学率持续下降。当时中央注意到了这一现象，连续发布文件要求加强农村小学教育。1984年底国务院发布《关于筹措农村学校办学经费的通知》，首次提出了“乡人民政府可以征收教育事业附加费”，并“鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学”，实行“人民教育人民办”的政策。由此可见，改革之初的农村基础教育完全由农民自己掏腰包。
1985年，中央出台了《关于教育体制改革的决定》，提出“把发展基础教育的责任交给地方，实行基础教育由地方负责，分级管理的原则”，首次将“分级办学”在制度化层面上确立起来；1986年出台《中华人民共和国义务教育法》，将“分级办学”进一步提升到法制化地位上来，并基本上将“分级办学，以乡为主”的教育管理体制在实践中转化成为“县办高中，乡办初中，村办小学”的办学模式。很明显，这一时期的农村基础教育基本“托付”给了乡、村财政。农村基础教育事业的主体由“老百姓”变成了“乡村”，权责主体有所上移。
2001年5月，国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》指出，“要进一步完善农村义务教育体制”，要求“以县为主来统筹管理全县的义务教育”。该文件的颁布标志着实行了16年之久的“以乡为主”的农村基础教育管理体制彻底终结。至此，农村基础教育事业的主体由“乡”变成了“县”，权责主体再度上移。
2006年，新修订的《义务教育法》第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”这从实践上有力地促进了“农村教育农民办”向“农村教育国家办”的伟大历史转变。
综上所述，改革开放三十年来，农村基础教育的权责主体在逐渐上移。
（二）在内容上，逐渐务实化
改革开放初期，我国农村地区学校教育经费十分紧缺，为了解决这一问题，中央开始在我国农村地区征收“教育附加费”等费用，用以缓解农村地区教育经费紧张的问题。但是，这种政策的本质其实还是让农民自己掏腰包办教育，并未从根本上解决农村教育经费问题，反而在一定程度上加重了农民负担，影响了农村各项事业的发展。
进入新世纪后，中央从解决“三农”问题的现实需要出发，开始对农村基础教育管理体制进行重新调整。2003年9月20日，国务院颁布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，明确指出：“农村教育在全面建设小康社会中有重要作用，要把农村教育作为教育工作的重中之重。”同时强调“落实农村义务教育‘以县为主’管理体制的要求，加大投入，完善经费保障机制”，要求要“建立健全资助家庭经济困难学生就业制度，保证农村适龄儿童接受义务教育的权利”等。此次大会的召开表明了党中央完善农村基础教育体制的坚定决心，是新世纪中央高度重视农村教育发展的重要体现，同时也表明了党和国家开始关注农村基础教育最本质的教育经费问题，在政策的制定上逐渐务实。2005年12月，国务院发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求国家在未来五年至少投资2182亿元支持农村义务教育，两年内全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，于2010年之前在全国所有农村义务教育阶段的公办学校实现免费教育。随后，2006年9月1日，又颁布了新的《义务教育法》，保证义务教育制度的实施。并采取“两免一补”的措施，保证农村地区、民族地区实施义务教育，农村教育得到进一步发展。
改革开放三十年来，党在农村的基础教育政策逐步涉及到了农村基础教育最本质的经济问题，并开始从农村的实际情况出发来制定教育政策，这充分体现了党和国家在制定农村基础教育政策上的务实化发展趋势。
（三）在政策的制定上，逐渐科学化
改革开放三十年来，党和国家对农村基础教育政策的认识是循序渐进、逐步深化的科学化过程。这主要表现在两个方面：首先，农村基础教育政策的决策科学化。改革开放后，党中央在制定农村基础教育政策时，都是在总结先前经验教训的基础上，经过无数次会议讨论后，在认为充分可行的条件下才施行，这个过程就体现了制定政策的科学化。其次，农村基础教育政策的定位科学化。中共十三届四中全会以来的历次全国代表大会多次提到：“教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性和全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。”十四大以来的会议中更加强调了基础教育的重要性，指出“基础教育是提高劳动者素质的关键环节”， “基础教育是推动社会文明的基本条件”，“基础教育是覆盖全社会的重要工作”。 通过对教育和基础教育的科学定位，党和国家逐渐认识到了在中国这样一个农业大国，农村基础教育的重要性，并加大了对农村基础教育的投入力度，这充分体现了党和国家农村基础教育政策的科学化发展趋势。
二、改革开放三十年农村基础教育政策存在的问题与分析
从农村基础教育政策的演进特点可以看出，改革开放以来，党和国家已经在逐步反思过去三十年农村基础教育的不足，并加大了对农村基础教育的投入，这在一定程度上触及了农村基础教育问题的本质，为推动我国由人口大国迈向人才强国奠定了坚实的基础。但是，从总体上来说我国农村基础教育仍处于相对滞后的状态，在现实中，政策缺位甚至管理“真空”现象依然存在。在此，笔者仅从宏观上对以下几个方面的问题进行探讨。
（一）农村基础教育政策系统与社会政策系统之间的联动问题与分析
改革开放以来，党和国家的教育战略重点在高等教育和城市基础教育上，较少关注农村基础教育，并长期将其发展推给承受能力最弱的乡镇县级政府。国家一方面高喊要科教兴国，另一方面却将农村基础教育置于边缘，可见，整个国家教育发展战略与农村基础教育政策之间有脱节之嫌，缺乏及时的、同步的、实质性的联动。不仅如此，农村基础教育政策的创新相对其他农村政策也存在一定程度上的滞后。分税制改革开始后，乡级财政由于税源减少而陷入了农村教育资源投入不足的困境。随后国家出台的一系列诸如教育附加费、教育补偿之类的政策，虽然在一定程度上掩盖了乡级财政入不敷出的矛盾。但是，随着矛盾的积累和加深，当农村税费改革开始实行时，被掩盖的问题一下子浮出水面。这才督促我们不得不转换政策思路，对农村基础教育经费投入体制做全面的思考。由此可见，农村基础教育的发展不仅是教育内部各项政策协调作用的结果，更是国家各项经济、政治和文化政策共同支持的结果。因此，必须将农村基础教育政策置于社会发展战略的宏观视域中考虑，使之和各项社会政策发展相辅相成。
（二）农村基础教育政策系统内部各子政策之间协调性问题与分析
马克思主义唯物辩证法告诉我们，整体功能的最大化不是局部功能的简单总和，而是系统内各要素协调作用的结果，农村基础教育政策系统也是如此。它作为社会政策系统的一个子系统，其内部包括很多子政策，比如说教育目标政策、课程政策、教师政策、转移支付政策等等，它们之间相互影响、相互补充，形成一个彼此相关和互动的整体。长期以来，我国农村基础教育政策中存在的一个突出问题就是头痛医头，脚痛医脚，割裂各项子政策之间的联系。上个世纪90年代就曾出现了个别地区为了追求教育政绩，将教师工资拿来维修改造农村中小学校舍的现象，导致了农村教师工资拖欠严重，造成了极坏的社会影响。这种做法无疑是拆东墙、补西墙，是教育经费政策与教师工资政策之间不协调而产生矛盾的结果，是得不偿失的，并严重阻碍了农村基础教育事业的发展。因此，无论是制定还是执行政策，我们都要在充分考虑单项政策科学性和可行性的同时，注意它与系统内部各子政策之间的协调与互动，使政策系统的效应最大化，只有这样，才能使农村基础教育处于良性发展状态。
（三）农村基础教育政策的法制化水平问题与分析
改革开放后，我国农村基础教育政策水平有了很大提高，对当前农村基础教育的发展起到了良好的指导作用。但这些政策绝大多数都是行政性的文件和规章，多采取“决定”、“通知”、“意见”等形式发布，真正从法律层面上规定和定义的屈指可数，使得整个农村基础教育政策的实施缺乏法律支持和保障。不仅如此，由于行政政策的指导性和非强制性特征的存在，部分地方的政策执行者对不符合其眼前利益的教育政策“有令不行”。在他们看来，“不执行政策”和“违反法律”有着根本的区别，这就在很大程度上限制了农村基础教育政策的效力和约束力。由此可见，在“依法治国”和“依法行政”的时代背景下，提高现有农村基础教育政策法制化水平至关重要。主要要求我们做到以下两点：首先，对于那些适用范围广，但时效性不明显的农村基础教育政策，如经费投入政策、专项补助政策、教师编制政策等，应出台相应的法律法规，最大限度地保证他们的实施“有法可依”；其次，规范执行者行为，提高其法律意识，使其做到“有法必依”。只有这样，才能不断推进农村基础教育政策水平向一个更高层次迈进。
参考文献：
[1]中央文献研究室.中共十三届四中全会以来历次全国代表大会中央全会重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2002.
[2]中央文献研究室.十六大以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2005.
[3]廖其发等著.中国农村教育问题研究[M].成都：四川教育出版社, 2006.
[4]袁桂林.农村义务教育“以县为主”管理体制现状及多元化发展模式初探[J].东北师大学报(哲学社会科学版)，2004(1).
[5]张德元.中国农村义务教育发展历史评述.中国三农问题:历史·现状·未来.社会科学文献出版社，2005.
[6]江文涛.改革开放以来我国农村义务教育相关投入政策回顾与评价[J].农业经济问题，2006(6).
（作者简介：张莉（1984.10—）女，汉族，贵州省雷山县人，中国人民大学马克思主义学院硕士，主要从事思想政治教育研究。）