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【提要】 新中国建立之初,由于政权更替,经济调整,在人员安置、劳动就业方面形成了十分严峻复杂的局面。中国共产党非常重视对城市失业的治理,制定了一系列解决失业问题的方针、政策和措施,采取了灵活的、多渠道的失业治理模式,包括缓冲型的失业救济、积极型的失业安置和被动型的失业疏散,较为成功地解决了当时存在的严重失业问题。使失业者得到救助和安置,缓和了社会矛盾, 增强了人民群众对新政权的认同感。
【关键词】 建国初期;中国共产党;城市失业治理;北京市
1949～1953年,中国共产党和人民政府在全国范围内普遍展开了失业救助,对近代以来遗留的和建国后新产生的失业问题进行大规模的整治。北京市的失业问题,由来已久,情况复杂,且事关首都社会秩序的稳定。北京市委和市政府从实际情况出发,制定了一系列行之有效的方针、政策,成功解决了北京市内存在的失业问题,有效地稳定了社会秩序,巩固了新生的人民政权。
一、失业问题的严重状况及其原因
(一)失业问题的严重状况
新中国成立初期,全国各大城市都面临着严重的失业问题。旧中国遗留下来的失业人口,再加上新中国成立后所增加的失业人口,截止至1950年底,全国城镇失业人口已达472.2万人,失业率高达23.6%。根据1950年各地对失业的登记的不完整统计,全国失业工人共有1220231人,失业知识分子188261人,共计148492人。此外,尚有半失业者255769人,将失业者120472人。
北京市的失业情况也非常严重。1949年12月,北京市财经委员会组织300多名干部,协同派出所就全市失业工人、知识分子和赤贫户作了一次普遍调查。1950年2月份北京市统计失业工人的数字显示:手工业行业已经失业人数为5620人,除已经回家或转业者为1012人外,净为4608人;此外,还有很多店员也纷纷失业,有工会组织的十二个行业的人数为30190人,已有失业人数为4696人。中国人民救济总会据此统计:北京全市商业共有99行业,在业人数76730人,现有组织的30190人,约占总数的30.10%。失业人数4696人当属一部分,按照30.10%的比例推算,已经失业的工人人数应为11989人,其已返籍或转业按50%比例减去净为5994人,估计将要失业人数,以在业76730人的50%应为38365人。1950年8月份的北京市失业统计(如表1所示)总失业人数超过万人,其中多数是男性,职员和文教工作者占30%以上。
表11950年北京市失业工人和失业知识分子统计表
资料来源:北京市档案馆:《国民经济恢复时期的北京》,北京出版社1995年版,第675页。
至1950年10月,全市有失业的职工8645人,其中新中国建立以前失业的有2421人,以后失业的有6224人;其中男性7002人,女性1643人。到1951年3月,全市办理了失业登记的有12396人。到1952年年底,共登记失业人员48524人(见表2)。
表21952年末北京市失业登记人数统计表单位:人
资料来源:《北京志·综合经济管理卷·劳动志》,北京出版社1999年版,第21页。
虽然在北京的失业人员统计中,很大一部分失业人员并没有登记在册,即失业人员的登记数字要远远小于真正的失业人数,从已有的资料来看,无论是失业人数还是失业比例,都可以看出北京市的失业情况非常严重。
(二)失业问题严重的原因
1.国民党政权的遗患及社会经济结构的剧烈调整。由于帝国主义的长期侵略与国内反动势力的长期统治,使中国经济遭受了重大的破坏,农村日益贫困破产,民族工业不仅不能发展,日益衰落,造成了城市中的广大失业群。1948年底,据不完全的统计:北京市共有失业人员14948人,其中店员5994人,手工业者4608人,搬运工人1510人,私营企业1400人,文化教育人员1185人,国营及公营产业251人。解放后,国民党政府时期产生的这些失业人口保留下来,成为新政府的重大负担。旧中国的经济是半殖民地半封建性质的经济,有许多行业是专供封建迷信活动或地主、官僚、资产阶级荒淫奢侈服务的。这类工商服务业,消费水平虽然很高但消费群体狭窄。解放初期,由于取消了外国特权,没收了官僚资本,又打击了投机资本,豪门富户的消费减少了,军政人员基本上还过着消费水平很低的供给制生活,整个社会分清趋向简朴。在新旧社会制度更替、社会组织结构和社会风气急剧变革的过程中,由于市场需求和服务对象的迅速减少,再在加上其本身生产经营的可替代性小,遂造成了这些行业的衰落。如解放后北京市的香火店、蜡烛店、大旅馆、酒楼、大舞厅、大时装店、古董店、银楼金铺、绸缎行、珠宝店、精品店等纷纷缩减和倒闭。相应地,在这类商业和服务业就业的人员也就纷纷失业了。
2.在制定和执行新政策中某些过激行为的负面作用。建国初期,中央开展统一财经、稳定物价的工作,由于银根抽得过紧,国营贸易前进的步子过快,社会需求压缩过急,部分私营工商业负担过重,使不少私营工商也陷入困境。许多资本家经营消极,解雇职工,停产歇业,或关厂歇店。全国14个较大城市在1950年1月到4月倒闭的工厂合计2945家。16个较大城市半停业的商店合计9347家。全国失业的工人超过100万。其中在稳定物价过程中新增加的失业人口合计约为38～40万人。就北京的情况来看,据1950年北京市商业局统计,3月份,开业262户,歇业372户,且从业职工人数和资金额都是歇业比开业者多。4月份变化更大,申请歇业的有738户,而申请开业的仅236户,歇业的约为开业的3倍多。……此外准备歇业的商户还很多,如粮栈业去年年底实有399户,现在到工商业联合会报请撤销会员者154户;布业实有311户,报请撤销会员者81户。这些商户的歇业自然造成了大量的失业人员。
1952年的“五反”运动中,失业半失业的人数又有增加。在这场“反对资产阶级猖狂进攻”并力求把资产阶级“整得灰溜溜、臭哄哄”的激烈斗争中,不少资本家对自己的前途丧失信心,消极观望,以至躺倒不干。根据1952年8月5日北京市委的一份报告,“‘五反’以后(从4月初到6月底),本市歇业和缩小营业的私营工商业工2628户,解雇职工共6224人;其中歇业1493户,解雇3831人;缩小营业1135户,解雇2127人(另有266人因不详其所属行业及解雇原因,未计在内)”。
3.农村剩余劳动力不断流入城市及居民劳动参与率迅速提高。由于周围地区土地改革和互助合作运动的发展,农村的劳动生产率提高,农村剩余劳动力也有所增加。1952年,全国共有农业剩余劳动力(全劳力和半劳力)4039万人,占农村劳动力总数的16.8%。据建国初期的一些典型调查统计,城市工人平均收入约为农民平均收入的3倍,1952年非农业居民的平均消费水平为农民的2.4倍。城乡收入的巨大差距和城市现代生活的诱惑,使不少青年农民在土改后陆续涌入城市谋求新的职业。很多农民听说首都建设任务大、用人多、工作好找,纷纷进京,滞留在京的农民,据不完全调查材料估计,约在1万人以上。其中,除少数来自江苏、浙江、安徽、山东等省者外,绝大部分来自华北各省,尤以河北各县为最多。
由于社会秩序的剧烈变动和新思想的宣传,社会风气发生了巨大变化。许多人(特别是城市中的家庭知识妇女)不愿再过不劳而食的寄生生活,纷纷走出家门参加工作,大大提高了劳动参与率,增加了劳动力的供给人数。以北京市1952年登记的未工作过的青年和技术人员、知识分子等求职人员的人数为例,本市18847人的求职人员中,女性求职人员为13176人,占求职人员总数的67%左右。此外,国民经济恢复时期社会秩序的调整,使一部分知识分子、旧公职人员、旧官吏军官也成为无业人员。市内工、矿、交通、企业经过生产改革和管理改革,劳动生产率提高,导致人员过剩,如由于公交电、汽车的增加导致三轮车工人失业。
严重的失业问题造成经济资源的巨大浪费,不仅降低了失业者个人及家庭的收入和生活水平,还制约着经济结构改组与调整工作的开展,严重阻碍了国民经济恢复的过程。在失业高峰中,失望和不满的情绪在一部分工人和城市贫民中迅速蔓延,因生活无出路而自杀、骚乱等事件给社会造成巨大社会震动,激化了社会矛盾。1950年4月14日,中共中央在《关于举行全国救济失业工人运和筹措救济失业工人基金办法的指示》中强调:“如果我们不能稳定工人群众的情绪,争取工人群众对我们的坚决无保留的拥护,将会造成我们在城市工作中的重大困难,甚至可以动摇到城市中人民政权的基础。”能否解决失业问题直接关系到城市社会秩序的维护和城市政权的巩固。
二、治理失业的政策与实践
新中国成立后,中国共产党和人民政府一直非常重视对城市失业的治理。毛泽东在《争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的报告中就明确指示:“必须认真地进行对于失业工人和失业知识分子的救济工作,有步骤地帮助失业者就业”。
(一)政策制定与机构设立
1950年4月,中共中央发出《关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》,提出在“五一”前后开展一场社会救济失业工人的运动。经过征求各地意见,中共中央于6月17日正式发出《关于救济失业工人的指示》提出:救济失业工人和知识分子,有步骤地帮助失业者就业,是当前的主要任务之一。同日,政务院也颁布了指示,并制定了《关于救济失业教师和处理学生失业问题的指示》。1951年11月,中共中央根据5个月工作中存在的问题和经验,发出《关于救济失业工人问题的总结和指示》,政务院发出了《关于处理失业知识分子的补充指示》,进一步完善了救济和安置失业人员的具体政策和措施。
根据中央的有关指示精神,1949年11月21日,北京市第二届各界人民代表会议通过了《关于救济失业员工问题的决议》,决定在各大工厂、作坊中试办失业救济与保险制度。1950年2月15日,北京市人民政府正式公布了《北京市救济失业员工决定试行细则(草案)》。同年8月8日,市协商委员会副主席刘仁在北京市第二届第三次各界人民代表会议上作了《关于失业工人和失业知识分子救济工作的报告》。8月10日,第二届第三次各界人民代表会议通过决议,一致同意刘仁的报告,并认为报告中所提到救济方案可以全部施行。9月19日,彭真向中共中央、华北局作了题为《关于救济失业工作》的报告,进一步规划了北京市救济失业工人、失业知识分子的工作。在“五反”运动后期,大量工人失业。1952年3月20日,北京市人民政府作了《关于五反后失业情况的估计和救济办法向政务的报告》,充分地讲到了这一情况,并拟订了妥善的救济计划。由此,北京市的救济和安置失业人员的工作有条不紊地开展起来。
在机构设置方面,1950年7月22日,北京市正式成立了失业工人救济委员会,作为负责失业工人、失业知识分子和其他失业人员的登记与救济的机构。该委员会下设失业工人救济处,为直接执行救济工作的机构。救济处下设有:办公室,办理有关救济的一切日常行政事项;组教科,办理失业工人登记、审查、统计,动员已登记的失业工人参加以工代赈工作或还乡生产,协助劳动局介绍失业工人到本市或外区工作,办理失业工人的教育训练工作;工赈科,办理以工代赈、筹办各项工程;救济科,办理救济金及还乡生产路费的审核、发放、检查督导救济失业工人基金的征缴等事项;生产科,办理生产自救事项。成立会上还决定在本市各区工会办事处设立失业工人登记处,办理登记工作。
(二)缓冲型的失业救济
1.发放救济金。对失业工人中生活困难暂时没有安置工作的,自1950年7月起,按照劳动部规定的标准发放救济金。其标准是:失业工人本人每月45斤小米(折合人民币发放,下同),其家属按人口计算,每1人增加15斤,每户总共最多不超过90斤。对参加转业训练班学习的失业工人,由培训单位供给本人食宿,不再发救济金。对受其供养的直系家属按人口补助,有家属1口者,补助30斤;两口者,补助50斤;3口以上者,补助70斤。失业工人如有特殊情况,可以一次领取数月救济金后自谋生活出路。1950年6～10月,北京市共发出救济米35834斤,其中临时救济(1105人),共发出救济米24041斤,单纯救济151人,共发救济米11793斤。
1952年“五反”运动后,北京市人民政府规定对各级参加“五反”运动被解雇的工人423人,用救济金发给原工资;对生活困难的在业职工2000多人拨出9亿元发放救济金;对停伙停薪的私营企业用救济金以贷款形式帮助企业渡过暂时困难;对一些零散工人、独立劳动者和贫苦市民给予临时救济。1952年9月开展劳动就业登记后,救济对象由失业工人、失业知识分子扩大到失业无业的小商贩、工商业主、旧军官、官吏等,救济项目增加了特殊救济、紧急救济和发放医药费等。到12月12日,共救济4.5万余人,发放救济金37.7亿余元。救济金的发放比较及时,据1952年失业工人救济委员会的调处,常规救助中,登记后一个礼拜领到救济金的人占到70%。“三反”、“五反”后的临时救济大部分都能在三、五天内按规定标准完成了紧急救济的要求。
2.以工代赈。1950年6月17日,中央人民政府政务院发布的《救济失业工人指示》,提出“救济办法,应以以工代赈为主,而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为扶助办法,以求达到救济金的使用既能减轻失业工人的生活困难,又有益于市政建设的事业。”同日,经政务院批准下发的《救济失业工人暂行办法》中规定,以工代赈的工程范围,首先为国家需要举办的工程,以及有益于市政建设的事业,如浚河、修堤、植树、修理码头、下水道、修建马路、公园等。工赈工程所需经费由中央人民政府或地方人民政府拨给的失业工人救济基金项下支付。其工资部分,原则上不得少于全部工程费用80%;材料与工具部分,不得多于20%,超过20%者,由市政建设费内开支。
根据政务院指示,北京市失业工人救济处专门成立了工赈科专门负责以工代赈工程。工赈刚刚开始的时候,很多失业人员对工赈不是很了解,甚至有一部分人以为是政府“占便宜”,北京市最初参加工赈的失业人员仅789人。随着以工代赈工程的开展,以及人们对以工代赈了解的增多,自愿参加工赈的失业者、贫困者逐渐增多。特别是,后来政府一般采取计件工资制,也经常从以工代赈的工人群体中介绍就业,情况更是大为好转。在北京市1950年8月开始规划举办的21项大型工赈工程中,至11月底已结束11项。截至10月31日核定参加以工代赈人数为5634人,工地报到共3402人,占登记人数的60.38%,但到工后又先后离去的1195人,占报到人数35.12%,共累计受赈工数168344人。1952年,北京市以工代赈救助工作仍然在失业救助中发挥着主要作用,全年参加以工代赈的先后有30731人次,其中失业工人占35%,半失业工人与市民占65%。
3.生产自救。即根据自愿和民主管理的原则,组织具有一定技术专长和经营管理知识的失业者从事生产经营活动以维持生活。根据《救济失业工人暂行办法》的规定,“各地失业工人救济处应协同当地工会组织,根据工商业情况与人民生活的需要,拟具各种生产自救办法,并根据自愿原则,组织失业工人举办之。”该办法还规定,生产自救应以举办农场及手工业工厂、作坊为主,并以不损害当地现有的工商业为原则。每个举办生产自救事业的计划,经失业工人救济处审查批准后,得提请失业工人救济委员会从救济基金中酌量拨给一定数量的补助资金。
据此,北京市从1950年3月开始组织失业工人生产自救,对有一定劳动能力愿参加生产自救,由区工会或区公所介绍,经失业救济委员会批准后,把他们组织成生产小组,由手工业生产合作社领导。北京生产自救开始时报名约有1000余人,多是文化低没有技术的家庭妇女。市妇女联合会先组织军烈属从事拆洗、做鞋、纺毛、织袜、缝纫等生产加工,1950年先后成立了6个缝纫工厂,吸收了一些家庭妇女,实际参加的有100人左右。到1954年,参加生产自救的有400余人。但生产自救办得好的少,垮台的多,其中原因复杂,多数是因为生产自救的领导人员不懂得如何办理集体工厂或商业组织,如有些地方举行生产自救,不是把失业工人组织起来搞生产,而是个别的发给不同数量的救济金,结果不是搞生产而是摆摊贩,或吃光了又来要救济金。有的虽然组织起来,不加以领导和检查,在产销方面没有很好的考虑当地工商业的具体情况,盲目生产,以致垮台的多,成功的少。
(三)积极型的失业安置
1.失业登记。1950年6月17日政务院通过的《救济失业工人暂行办法》规定,失业工人的登记,由失业工人救济委员会委托市总工会所属各产业工会的基层办理之,如尚未建立工会基层组织者,由产业工会或市总工会直接办理之。失业工人申请登记时,必须填写失业工人登记表,由各工商企业中的工会组织审查合格后,造具名册连同证件送交各产业工会转市总工会复审,经总工会审查合格的失业工人,统由失业工人救济处发给登记证。当时办理失业工人登记的范围,“原则上暂以原在各国营、私营的工商企业与码头运输事业中工作的工人和职员以及从事文化、艺术、教育事业的工作人员,解放以后失业,现在尚无工作或其他收入者为限”。
北京市失业工人救济委员会于1950年7月22日成立后,同月24日便开始分区登记失业工人的工作。当时采取的这种分区登记的方法,对于失业工人的联系组织和教育都便于集中处理,是较好的完成登记任务的一条重要经验。截至9月14日止,共登记7315人,其中产业工人为总数46%;手工业工人为15%;店员为8%;搬运工人为3%;教员为10%;职员为12%;学生为3%;其他为3%。到11月底,登记总数达到9410人,其中,失业工人(包括产业工人、手工业工人、店员、搬运工人)约占7/10,失业知识分子(包括教员、职员和一部分中等以上学生)约占3/10。1951年3月,北京市总党组在给彭真市长的报告中写道:“京市救济失业工人和知识分子的工作,截至目前为止,共登记了11800人(去年8月调查为10917人),其中包括已经介绍就业者5100人,包括就业者1600人,未就业者尚有6500人”。
关于1952～1953年的就业登记情况,北京市人民政府劳动局在一份工作报告中提到,“本市劳动就业登记工作,从1952年9月16日开始,到1953年9月22日结束……一年来,失业人员共登记了69579人,其中失业职工占四分之三,计49458人,知识分子6557人,小工业主和行商摊贩7725人,旧军官旧军吏2411人,僧、尼、道士和游民、乞丐、妓女等3389人”。值得一提的是,北京市在进行失业人员登记时,也遇到一些始料不及的问题。如并非所有失业人员一开始都能主动前往各登记处登记,全市失业人员的实际人数,远远超过登记在册的人数。很多知识分子听信了反动谣言“登了记就送关外做苦工”,有的说“登记了统一分配,送到东北、西北去。有的怕写自传、怕交待历史、怕学习、怕丢脸,有些人生活还好,安于享乐,怕工作,丢失学历证件、无法前往登记者也为数不少,也有少数人看到有些私立学校、企业拒绝接受失业知识分子,心灰意冷,迟疑观望,认为登记不登记同样找不到工作,不登记反倒自由一点。”直到失业救助开始逐渐推广后,很多失业人员看到别人在失业救济处帮助下找到了工作,增强了就业的信心,于是登记的人就逐渐多起来。
2.就业介绍。这是最能直接、迅速解决城市失业问题的有效措施之一,主要有介绍固定工作与介绍临时工作两种。介绍固定工作即安置了失业人员的正式职业,介绍临时工作即暂时帮助失业人员找活做,或者做临时的工人,为的是先解决生活中的燃眉之急,安定失业人员的情绪,然后再找机会介绍正式工作。政府一方面大力促进私营工商业的恢复和发展,以扩大就业机会, 增加就业岗位;另一方面还设立专门的劳动就业介绍机构,根据生产单位的需要,统一介绍职业。有文化、专门技术和业务经验的以及年轻的很快就可以就业。
如1951年,介绍就业的多为18～25岁居于高小程度的青年男女,一般到工厂就业;年龄在25～45岁的知识分子,一般是当教员。总体来看,介绍就业在北京市失业安置中发挥了举足轻重的地位,虽然由于“许多失业者还不能适应新的生产要求”,真正成功的介绍正式职业所占份额还很有限,介绍临时工作占绝大多数。介绍就业还是很好地发挥了解决失业人员日常生活、安定失业人员情绪的作用,并为新中国的建设输送了人才。1949～1953年就业情况(见表3)。
表31950～1953年就业情况登记表 单位:人
资料来源:《民政志·综合经济管理卷·劳动志》,北京出版社1999年版,第21页。
3.转业训练。即通过对失业人员进行短期的知识和技术培训,将失业人员培养成能够适合一定生产岗位的技术工人。由于在介绍就业时面临最大的问题,就是许多失业者还不能适应新的生产要求,一方面有许多失业的人,找不到工作;另一方面又有许多工作需要人而找不到人。政府需要通过转业训练增强失业人员的就业能力。通过转业训练,不仅使失业工人学习了或提高了技术,创造了就业条件,对公私企业缺乏技术工人的困难,有了帮助,也为国家建设培养了一定的人才。
针对失业人员的具体情况和市场需求,政府举办了政治、会计、铁工、精纺工、汽车驾驶、测量、电机、建筑、翻砂、汉文、印刷等多种训练班,时间一般为三个月至一年,方式有劳动部门自办、与企业合办、委托工厂学校代办、委托技工带徒弟等。学员一般集中住宿,学习形式有集体上大课或讨论等,学习期间政府帮助解决生活费和学习费用,如1950年转业训练费支出14828斤小米,1951年1～6月,转业训练费支出204263485元。失业工人和失业知识分子参加过转业训练,特别是政治学习,一般地觉悟提高了,分别介绍职业时,也比较容易被录用,就业后一般均能胜任工作。1952年“五反”运动后,失业人口大幅增多,对这些新近失业的人员,市劳动局和市、区失业委员会组织了各种类型的转业训练,以便提高他们的文化、技术素质,尽快安排就业。1952年5月～12月,北京市各区参与转业训练的人数共为4688人,其中2481人实现再就业(见表4)。
表4北京市各区转业训练现有人数及累计人数统计表
资料来源:《北京市各区转业训练现有人数及累计人数统计表》,北京市海淀区档案馆2-105-124.
(四)被动型的失业疏散
1.通过还乡生产疏散城市失业人口。经1949年调查统计:北京全市人口1961457人,失业人口约40万,应疏散人口167784(未含丰台、西郊两区),其中确定疏散对象主要为逃亡地主、富农,国民党流散党政军人员,被解放的国民党军官兵,失业的工人、店员和苦力,失业的公教人员、知识分子,无业游民和难民等六大类。为此,北京市委组织部长刘仁召集市政府秘书厅、市公安局、市民政局、市总工会等单位成立了市疏散人口委员会。1949年8月,北平市首届各界代表会议通过了《北平市疏散人口办法》。规定“凡在北平市谋生困难,而回籍后又有自力更生、或安置之可能,且有发展前途,因而自愿回籍者,始得疏散回籍”,确定了还乡生产作为疏散人口的一种重要方式。
此后,北京市还确定了动员失业人员还乡生产,大都本着自愿的原则,对于因为惯居城市的人有一部分是很留恋城市的,不愿回乡生产的情况,北京市政府强调,必须经过很好的宣传说服,尤其要打通家属的思想,才能在自愿的原则下,动员他们还乡。
1950年,北京市共动员回乡生产者6865人。由于一些还乡工人缺乏劳动力、或因种种原因没有得到土地或生产资料等问题无法生活而复返。1951年后,政府对还乡生产持慎重态度。还乡后能维持生活者,才准还乡,否则就地救济,以免花了路费解决不了问题。1951年还乡生产者大为减少,共218人,花费救济米29656斤。有一些从外地还乡回北京的人员,实际上北京已无家,生活没有着落,对这些人要给予生活救济并帮助解决住房。为此,市政府向政务院写报告,要求通知外省、市对这些人就地安置,不要遣回北京。政务院随即通知各省市按此办理。
2.通过移民生产疏散城市失业人口。1949年通过的《北平市疏散人口办法》规定:“凡在北平市谋生困难而原籍无家可归或不能安置的,可以自愿地赴察北等地,从事农垦,长期安家立业者,可以组织移民”,确定了把移民生产作为疏散城市失业人口的另一种重要方式。1949年报名到外地就业的北京市居民共有7831人,截至12月9日止,经审查批准疏散到外地就业生产的5894人。其中有329人(含眷属13人)被介绍到河北、察哈尔、绥远等省充任小学教师,5人到内蒙古任中学教师;864人到旅顺作矿工,46人到(含眷属8人)到东北煤矿;有155人到内蒙古参加伐木;有1168人去察哈尔、绥远地区垦荒;其余遣返回籍。1950年春,北京市移民察哈尔、绥远1826户,7150人,主要是因电车、汽车发展而导致失业的三轮车工人,也有一些贫苦市民(见表5)。
1951年,北京市先后移民三批,共移出795人,分别被安置在宁朔、永宁、灵武、贺兰4县农村,安排到机关、学校、商店等单位当干部、教员、服务员、保姆及到部队参军计145人,其余孤、老、残、弱、无劳动能力的67人,在盐池县设立生产教养院一处。该院的经费及入院人员的伙食由北京市民政局拨发,长期供养。1952年,北京市向宁夏地区移送青壮年失业人员200人。1953年先后两次移民宁夏,第一次移送150人,第二次从收容人员中移送209人。
由于城市市民留恋都市,宁在城市挨饿,不愿到农村去生产,宁自卖一点吃一点,不愿离开城市,所以移民时北京市大力地利用各种形式去进行宣传和动员。此外,北京政府还联合各个移民地区在移民安置问题上做了很多准备,如在察绥,移民到达目的地时,干部都召集本地群众举行联欢大会,沿途用汽车、牛车护送到村,当地群众给安置食宿,并介绍风俗习惯和生产的方式,一般移民每户分到二十多亩地,两间房子,按大口、小口平均每日每人垫发粮食一斤,种子、农具和耕牛问题也都给予解决。对移民来的知识分子做了适当安排,有的当了小学教员,有的当了村干部。移民一般都能在当地安顿下来。1950年察绥移民中,仅逃回来7人,退回来38人,原因是单身汉及年老无劳动力与有疾病残疾,不适合农业生产者。
表5察绥移民人数职业统计表1950年4月
资料来源:北京档案馆编:《国民经济恢复时期的北京》,北京出版社1995年版,第644～645页。
三、治理失业的绩效评析
1.使失业者得到救助和安置,缓解了失业人员的生活压力。1950年,北京市人民政府对10197名失业工人和失业知识分子、18957名失业待救济贫民(无业或赤贫)进行了救助安置,其中7197人移民到东北、西北,397人介绍到本溪煤矿工作,1800人参加生产合作社,6865人回乡生产,另外,以工代赈仅卫生局每日即安排4000余人。到1952年底,北京市共救助了38800名失业工人,登记失业的工人一半以上获得职业,其他大部分通过发放失业救济金、还乡生产等措施得到救济与安置。
2.缓和了社会矛盾,增强了人民群众对新政权的认同感。北京市对失业工人和失业知识分子实行救济和安置,使失业工人和政府, 失业工人和在业工人,以及失业工人和资方之间的矛盾得到缓和,维护了社会的稳定。对失业问题的成功治理,促使民众逐渐建立起对政府的信心,对新政权的认同感也日趋增强。事实上,党和政府的失业治理政策得到了广大人群众的衷心拥护。有的失业工人说:“只有自己的政府,才关心得这样周到,回乡有回乡的办法,不回乡有不回乡的办法,要在过去反动的国民党,只管自己贪污享受,那管咱工人死活。”一个失业的老教员说:“过去历届反动政府统治时期,失了业都没有人理会我,到了冬天,拼命去挤粥厂,只能喝到一碗粥。现在政府不但把救济金送上门来,而且干部还常来拜访我,只有人民的政府才这样关心我。”这种情况,直接反映了新中国政府在人民心中的地位。
3.在改造社会的同时,这项工作也改造了人。无论是参加当地工厂企业的劳动,还是到外地参加建设;无论是送回原籍从事生产,还是移民到垦区垦荒安置,贯穿失业救助始终的是生产劳动,以及体现在劳动中的人的价值及劳动者自尊、自强和奉献精神。经过失业救助和安置,许多失业者或转为工厂里的正式工人,或成为垦殖场里的正式职工,还有少数成为军人甚至政府职员,这样就把失业者改造成了自食其力的劳动者。
4.有效促进了国民经济的恢复和发展。政府大力救济、安置失业工人和知识分子,解决了他们的生活困难,稳定了社会秩序,调动了人们从事革命和建设的积极性和创造性,促进了劳动生产率的提高。在国民经济恢复时期,经济高速度的恢复和发展,与政府大力救济和安置失业人员、解决失业问题所创造的各种有利条件不无关系。
参考文献
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【关键词】 建国初期;中国共产党;城市失业治理;北京市
1949～1953年,中国共产党和人民政府在全国范围内普遍展开了失业救助,对近代以来遗留的和建国后新产生的失业问题进行大规模的整治。北京市的失业问题,由来已久,情况复杂,且事关首都社会秩序的稳定。北京市委和市政府从实际情况出发,制定了一系列行之有效的方针、政策,成功解决了北京市内存在的失业问题,有效地稳定了社会秩序,巩固了新生的人民政权。
一、失业问题的严重状况及其原因
(一)失业问题的严重状况
新中国成立初期,全国各大城市都面临着严重的失业问题。旧中国遗留下来的失业人口,再加上新中国成立后所增加的失业人口,截止至1950年底,全国城镇失业人口已达472.2万人,失业率高达23.6%。根据1950年各地对失业的登记的不完整统计,全国失业工人共有1220231人,失业知识分子188261人,共计148492人。此外,尚有半失业者255769人,将失业者120472人。
北京市的失业情况也非常严重。1949年12月,北京市财经委员会组织300多名干部,协同派出所就全市失业工人、知识分子和赤贫户作了一次普遍调查。1950年2月份北京市统计失业工人的数字显示:手工业行业已经失业人数为5620人,除已经回家或转业者为1012人外,净为4608人;此外,还有很多店员也纷纷失业,有工会组织的十二个行业的人数为30190人,已有失业人数为4696人。中国人民救济总会据此统计:北京全市商业共有99行业,在业人数76730人,现有组织的30190人,约占总数的30.10%。失业人数4696人当属一部分,按照30.10%的比例推算,已经失业的工人人数应为11989人,其已返籍或转业按50%比例减去净为5994人,估计将要失业人数,以在业76730人的50%应为38365人。1950年8月份的北京市失业统计(如表1所示)总失业人数超过万人,其中多数是男性,职员和文教工作者占30%以上。
表11950年北京市失业工人和失业知识分子统计表
资料来源:北京市档案馆:《国民经济恢复时期的北京》,北京出版社1995年版,第675页。
至1950年10月,全市有失业的职工8645人,其中新中国建立以前失业的有2421人,以后失业的有6224人;其中男性7002人,女性1643人。到1951年3月,全市办理了失业登记的有12396人。到1952年年底,共登记失业人员48524人(见表2)。
表21952年末北京市失业登记人数统计表单位:人
资料来源:《北京志·综合经济管理卷·劳动志》,北京出版社1999年版,第21页。
虽然在北京的失业人员统计中,很大一部分失业人员并没有登记在册,即失业人员的登记数字要远远小于真正的失业人数,从已有的资料来看,无论是失业人数还是失业比例,都可以看出北京市的失业情况非常严重。
(二)失业问题严重的原因
1.国民党政权的遗患及社会经济结构的剧烈调整。由于帝国主义的长期侵略与国内反动势力的长期统治,使中国经济遭受了重大的破坏,农村日益贫困破产,民族工业不仅不能发展,日益衰落,造成了城市中的广大失业群。1948年底,据不完全的统计:北京市共有失业人员14948人,其中店员5994人,手工业者4608人,搬运工人1510人,私营企业1400人,文化教育人员1185人,国营及公营产业251人。解放后,国民党政府时期产生的这些失业人口保留下来,成为新政府的重大负担。旧中国的经济是半殖民地半封建性质的经济,有许多行业是专供封建迷信活动或地主、官僚、资产阶级荒淫奢侈服务的。这类工商服务业,消费水平虽然很高但消费群体狭窄。解放初期,由于取消了外国特权,没收了官僚资本,又打击了投机资本,豪门富户的消费减少了,军政人员基本上还过着消费水平很低的供给制生活,整个社会分清趋向简朴。在新旧社会制度更替、社会组织结构和社会风气急剧变革的过程中,由于市场需求和服务对象的迅速减少,再在加上其本身生产经营的可替代性小,遂造成了这些行业的衰落。如解放后北京市的香火店、蜡烛店、大旅馆、酒楼、大舞厅、大时装店、古董店、银楼金铺、绸缎行、珠宝店、精品店等纷纷缩减和倒闭。相应地,在这类商业和服务业就业的人员也就纷纷失业了。
2.在制定和执行新政策中某些过激行为的负面作用。建国初期,中央开展统一财经、稳定物价的工作,由于银根抽得过紧,国营贸易前进的步子过快,社会需求压缩过急,部分私营工商业负担过重,使不少私营工商也陷入困境。许多资本家经营消极,解雇职工,停产歇业,或关厂歇店。全国14个较大城市在1950年1月到4月倒闭的工厂合计2945家。16个较大城市半停业的商店合计9347家。全国失业的工人超过100万。其中在稳定物价过程中新增加的失业人口合计约为38～40万人。就北京的情况来看,据1950年北京市商业局统计,3月份,开业262户,歇业372户,且从业职工人数和资金额都是歇业比开业者多。4月份变化更大,申请歇业的有738户,而申请开业的仅236户,歇业的约为开业的3倍多。……此外准备歇业的商户还很多,如粮栈业去年年底实有399户,现在到工商业联合会报请撤销会员者154户;布业实有311户,报请撤销会员者81户。这些商户的歇业自然造成了大量的失业人员。
1952年的“五反”运动中,失业半失业的人数又有增加。在这场“反对资产阶级猖狂进攻”并力求把资产阶级“整得灰溜溜、臭哄哄”的激烈斗争中,不少资本家对自己的前途丧失信心,消极观望,以至躺倒不干。根据1952年8月5日北京市委的一份报告,“‘五反’以后(从4月初到6月底),本市歇业和缩小营业的私营工商业工2628户,解雇职工共6224人;其中歇业1493户,解雇3831人;缩小营业1135户,解雇2127人(另有266人因不详其所属行业及解雇原因,未计在内)”。
3.农村剩余劳动力不断流入城市及居民劳动参与率迅速提高。由于周围地区土地改革和互助合作运动的发展,农村的劳动生产率提高,农村剩余劳动力也有所增加。1952年,全国共有农业剩余劳动力(全劳力和半劳力)4039万人,占农村劳动力总数的16.8%。据建国初期的一些典型调查统计,城市工人平均收入约为农民平均收入的3倍,1952年非农业居民的平均消费水平为农民的2.4倍。城乡收入的巨大差距和城市现代生活的诱惑,使不少青年农民在土改后陆续涌入城市谋求新的职业。很多农民听说首都建设任务大、用人多、工作好找,纷纷进京,滞留在京的农民,据不完全调查材料估计,约在1万人以上。其中,除少数来自江苏、浙江、安徽、山东等省者外,绝大部分来自华北各省,尤以河北各县为最多。
由于社会秩序的剧烈变动和新思想的宣传,社会风气发生了巨大变化。许多人(特别是城市中的家庭知识妇女)不愿再过不劳而食的寄生生活,纷纷走出家门参加工作,大大提高了劳动参与率,增加了劳动力的供给人数。以北京市1952年登记的未工作过的青年和技术人员、知识分子等求职人员的人数为例,本市18847人的求职人员中,女性求职人员为13176人,占求职人员总数的67%左右。此外,国民经济恢复时期社会秩序的调整,使一部分知识分子、旧公职人员、旧官吏军官也成为无业人员。市内工、矿、交通、企业经过生产改革和管理改革,劳动生产率提高,导致人员过剩,如由于公交电、汽车的增加导致三轮车工人失业。
严重的失业问题造成经济资源的巨大浪费,不仅降低了失业者个人及家庭的收入和生活水平,还制约着经济结构改组与调整工作的开展,严重阻碍了国民经济恢复的过程。在失业高峰中,失望和不满的情绪在一部分工人和城市贫民中迅速蔓延,因生活无出路而自杀、骚乱等事件给社会造成巨大社会震动,激化了社会矛盾。1950年4月14日,中共中央在《关于举行全国救济失业工人运和筹措救济失业工人基金办法的指示》中强调:“如果我们不能稳定工人群众的情绪,争取工人群众对我们的坚决无保留的拥护,将会造成我们在城市工作中的重大困难,甚至可以动摇到城市中人民政权的基础。”能否解决失业问题直接关系到城市社会秩序的维护和城市政权的巩固。
二、治理失业的政策与实践
新中国成立后,中国共产党和人民政府一直非常重视对城市失业的治理。毛泽东在《争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的报告中就明确指示:“必须认真地进行对于失业工人和失业知识分子的救济工作,有步骤地帮助失业者就业”。
(一)政策制定与机构设立
1950年4月,中共中央发出《关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》,提出在“五一”前后开展一场社会救济失业工人的运动。经过征求各地意见,中共中央于6月17日正式发出《关于救济失业工人的指示》提出:救济失业工人和知识分子,有步骤地帮助失业者就业,是当前的主要任务之一。同日,政务院也颁布了指示,并制定了《关于救济失业教师和处理学生失业问题的指示》。1951年11月,中共中央根据5个月工作中存在的问题和经验,发出《关于救济失业工人问题的总结和指示》,政务院发出了《关于处理失业知识分子的补充指示》,进一步完善了救济和安置失业人员的具体政策和措施。
根据中央的有关指示精神,1949年11月21日,北京市第二届各界人民代表会议通过了《关于救济失业员工问题的决议》,决定在各大工厂、作坊中试办失业救济与保险制度。1950年2月15日,北京市人民政府正式公布了《北京市救济失业员工决定试行细则(草案)》。同年8月8日,市协商委员会副主席刘仁在北京市第二届第三次各界人民代表会议上作了《关于失业工人和失业知识分子救济工作的报告》。8月10日,第二届第三次各界人民代表会议通过决议,一致同意刘仁的报告,并认为报告中所提到救济方案可以全部施行。9月19日,彭真向中共中央、华北局作了题为《关于救济失业工作》的报告,进一步规划了北京市救济失业工人、失业知识分子的工作。在“五反”运动后期,大量工人失业。1952年3月20日,北京市人民政府作了《关于五反后失业情况的估计和救济办法向政务的报告》,充分地讲到了这一情况,并拟订了妥善的救济计划。由此,北京市的救济和安置失业人员的工作有条不紊地开展起来。
在机构设置方面,1950年7月22日,北京市正式成立了失业工人救济委员会,作为负责失业工人、失业知识分子和其他失业人员的登记与救济的机构。该委员会下设失业工人救济处,为直接执行救济工作的机构。救济处下设有:办公室,办理有关救济的一切日常行政事项;组教科,办理失业工人登记、审查、统计,动员已登记的失业工人参加以工代赈工作或还乡生产,协助劳动局介绍失业工人到本市或外区工作,办理失业工人的教育训练工作;工赈科,办理以工代赈、筹办各项工程;救济科,办理救济金及还乡生产路费的审核、发放、检查督导救济失业工人基金的征缴等事项;生产科,办理生产自救事项。成立会上还决定在本市各区工会办事处设立失业工人登记处,办理登记工作。
(二)缓冲型的失业救济
1.发放救济金。对失业工人中生活困难暂时没有安置工作的,自1950年7月起,按照劳动部规定的标准发放救济金。其标准是:失业工人本人每月45斤小米(折合人民币发放,下同),其家属按人口计算,每1人增加15斤,每户总共最多不超过90斤。对参加转业训练班学习的失业工人,由培训单位供给本人食宿,不再发救济金。对受其供养的直系家属按人口补助,有家属1口者,补助30斤;两口者,补助50斤;3口以上者,补助70斤。失业工人如有特殊情况,可以一次领取数月救济金后自谋生活出路。1950年6～10月,北京市共发出救济米35834斤,其中临时救济(1105人),共发出救济米24041斤,单纯救济151人,共发救济米11793斤。
1952年“五反”运动后,北京市人民政府规定对各级参加“五反”运动被解雇的工人423人,用救济金发给原工资;对生活困难的在业职工2000多人拨出9亿元发放救济金;对停伙停薪的私营企业用救济金以贷款形式帮助企业渡过暂时困难;对一些零散工人、独立劳动者和贫苦市民给予临时救济。1952年9月开展劳动就业登记后,救济对象由失业工人、失业知识分子扩大到失业无业的小商贩、工商业主、旧军官、官吏等,救济项目增加了特殊救济、紧急救济和发放医药费等。到12月12日,共救济4.5万余人,发放救济金37.7亿余元。救济金的发放比较及时,据1952年失业工人救济委员会的调处,常规救助中,登记后一个礼拜领到救济金的人占到70%。“三反”、“五反”后的临时救济大部分都能在三、五天内按规定标准完成了紧急救济的要求。
2.以工代赈。1950年6月17日,中央人民政府政务院发布的《救济失业工人指示》,提出“救济办法,应以以工代赈为主,而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为扶助办法,以求达到救济金的使用既能减轻失业工人的生活困难,又有益于市政建设的事业。”同日,经政务院批准下发的《救济失业工人暂行办法》中规定,以工代赈的工程范围,首先为国家需要举办的工程,以及有益于市政建设的事业,如浚河、修堤、植树、修理码头、下水道、修建马路、公园等。工赈工程所需经费由中央人民政府或地方人民政府拨给的失业工人救济基金项下支付。其工资部分,原则上不得少于全部工程费用80%;材料与工具部分,不得多于20%,超过20%者,由市政建设费内开支。
根据政务院指示,北京市失业工人救济处专门成立了工赈科专门负责以工代赈工程。工赈刚刚开始的时候,很多失业人员对工赈不是很了解,甚至有一部分人以为是政府“占便宜”,北京市最初参加工赈的失业人员仅789人。随着以工代赈工程的开展,以及人们对以工代赈了解的增多,自愿参加工赈的失业者、贫困者逐渐增多。特别是,后来政府一般采取计件工资制,也经常从以工代赈的工人群体中介绍就业,情况更是大为好转。在北京市1950年8月开始规划举办的21项大型工赈工程中,至11月底已结束11项。截至10月31日核定参加以工代赈人数为5634人,工地报到共3402人,占登记人数的60.38%,但到工后又先后离去的1195人,占报到人数35.12%,共累计受赈工数168344人。1952年,北京市以工代赈救助工作仍然在失业救助中发挥着主要作用,全年参加以工代赈的先后有30731人次,其中失业工人占35%,半失业工人与市民占65%。
3.生产自救。即根据自愿和民主管理的原则,组织具有一定技术专长和经营管理知识的失业者从事生产经营活动以维持生活。根据《救济失业工人暂行办法》的规定,“各地失业工人救济处应协同当地工会组织,根据工商业情况与人民生活的需要,拟具各种生产自救办法,并根据自愿原则,组织失业工人举办之。”该办法还规定,生产自救应以举办农场及手工业工厂、作坊为主,并以不损害当地现有的工商业为原则。每个举办生产自救事业的计划,经失业工人救济处审查批准后,得提请失业工人救济委员会从救济基金中酌量拨给一定数量的补助资金。
据此,北京市从1950年3月开始组织失业工人生产自救,对有一定劳动能力愿参加生产自救,由区工会或区公所介绍,经失业救济委员会批准后,把他们组织成生产小组,由手工业生产合作社领导。北京生产自救开始时报名约有1000余人,多是文化低没有技术的家庭妇女。市妇女联合会先组织军烈属从事拆洗、做鞋、纺毛、织袜、缝纫等生产加工,1950年先后成立了6个缝纫工厂,吸收了一些家庭妇女,实际参加的有100人左右。到1954年,参加生产自救的有400余人。但生产自救办得好的少,垮台的多,其中原因复杂,多数是因为生产自救的领导人员不懂得如何办理集体工厂或商业组织,如有些地方举行生产自救,不是把失业工人组织起来搞生产,而是个别的发给不同数量的救济金,结果不是搞生产而是摆摊贩,或吃光了又来要救济金。有的虽然组织起来,不加以领导和检查,在产销方面没有很好的考虑当地工商业的具体情况,盲目生产,以致垮台的多,成功的少。
(三)积极型的失业安置
1.失业登记。1950年6月17日政务院通过的《救济失业工人暂行办法》规定,失业工人的登记,由失业工人救济委员会委托市总工会所属各产业工会的基层办理之,如尚未建立工会基层组织者,由产业工会或市总工会直接办理之。失业工人申请登记时,必须填写失业工人登记表,由各工商企业中的工会组织审查合格后,造具名册连同证件送交各产业工会转市总工会复审,经总工会审查合格的失业工人,统由失业工人救济处发给登记证。当时办理失业工人登记的范围,“原则上暂以原在各国营、私营的工商企业与码头运输事业中工作的工人和职员以及从事文化、艺术、教育事业的工作人员,解放以后失业,现在尚无工作或其他收入者为限”。
北京市失业工人救济委员会于1950年7月22日成立后,同月24日便开始分区登记失业工人的工作。当时采取的这种分区登记的方法,对于失业工人的联系组织和教育都便于集中处理,是较好的完成登记任务的一条重要经验。截至9月14日止,共登记7315人,其中产业工人为总数46%;手工业工人为15%;店员为8%;搬运工人为3%;教员为10%;职员为12%;学生为3%;其他为3%。到11月底,登记总数达到9410人,其中,失业工人(包括产业工人、手工业工人、店员、搬运工人)约占7/10,失业知识分子(包括教员、职员和一部分中等以上学生)约占3/10。1951年3月,北京市总党组在给彭真市长的报告中写道:“京市救济失业工人和知识分子的工作,截至目前为止,共登记了11800人(去年8月调查为10917人),其中包括已经介绍就业者5100人,包括就业者1600人,未就业者尚有6500人”。
关于1952～1953年的就业登记情况,北京市人民政府劳动局在一份工作报告中提到,“本市劳动就业登记工作,从1952年9月16日开始,到1953年9月22日结束……一年来,失业人员共登记了69579人,其中失业职工占四分之三,计49458人,知识分子6557人,小工业主和行商摊贩7725人,旧军官旧军吏2411人,僧、尼、道士和游民、乞丐、妓女等3389人”。值得一提的是,北京市在进行失业人员登记时,也遇到一些始料不及的问题。如并非所有失业人员一开始都能主动前往各登记处登记,全市失业人员的实际人数,远远超过登记在册的人数。很多知识分子听信了反动谣言“登了记就送关外做苦工”,有的说“登记了统一分配,送到东北、西北去。有的怕写自传、怕交待历史、怕学习、怕丢脸,有些人生活还好,安于享乐,怕工作,丢失学历证件、无法前往登记者也为数不少,也有少数人看到有些私立学校、企业拒绝接受失业知识分子,心灰意冷,迟疑观望,认为登记不登记同样找不到工作,不登记反倒自由一点。”直到失业救助开始逐渐推广后,很多失业人员看到别人在失业救济处帮助下找到了工作,增强了就业的信心,于是登记的人就逐渐多起来。
2.就业介绍。这是最能直接、迅速解决城市失业问题的有效措施之一,主要有介绍固定工作与介绍临时工作两种。介绍固定工作即安置了失业人员的正式职业,介绍临时工作即暂时帮助失业人员找活做,或者做临时的工人,为的是先解决生活中的燃眉之急,安定失业人员的情绪,然后再找机会介绍正式工作。政府一方面大力促进私营工商业的恢复和发展,以扩大就业机会, 增加就业岗位;另一方面还设立专门的劳动就业介绍机构,根据生产单位的需要,统一介绍职业。有文化、专门技术和业务经验的以及年轻的很快就可以就业。
如1951年,介绍就业的多为18～25岁居于高小程度的青年男女,一般到工厂就业;年龄在25～45岁的知识分子,一般是当教员。总体来看,介绍就业在北京市失业安置中发挥了举足轻重的地位,虽然由于“许多失业者还不能适应新的生产要求”,真正成功的介绍正式职业所占份额还很有限,介绍临时工作占绝大多数。介绍就业还是很好地发挥了解决失业人员日常生活、安定失业人员情绪的作用,并为新中国的建设输送了人才。1949～1953年就业情况(见表3)。
表31950～1953年就业情况登记表 单位:人
资料来源:《民政志·综合经济管理卷·劳动志》,北京出版社1999年版,第21页。
3.转业训练。即通过对失业人员进行短期的知识和技术培训,将失业人员培养成能够适合一定生产岗位的技术工人。由于在介绍就业时面临最大的问题,就是许多失业者还不能适应新的生产要求,一方面有许多失业的人,找不到工作;另一方面又有许多工作需要人而找不到人。政府需要通过转业训练增强失业人员的就业能力。通过转业训练,不仅使失业工人学习了或提高了技术,创造了就业条件,对公私企业缺乏技术工人的困难,有了帮助,也为国家建设培养了一定的人才。
针对失业人员的具体情况和市场需求,政府举办了政治、会计、铁工、精纺工、汽车驾驶、测量、电机、建筑、翻砂、汉文、印刷等多种训练班,时间一般为三个月至一年,方式有劳动部门自办、与企业合办、委托工厂学校代办、委托技工带徒弟等。学员一般集中住宿,学习形式有集体上大课或讨论等,学习期间政府帮助解决生活费和学习费用,如1950年转业训练费支出14828斤小米,1951年1～6月,转业训练费支出204263485元。失业工人和失业知识分子参加过转业训练,特别是政治学习,一般地觉悟提高了,分别介绍职业时,也比较容易被录用,就业后一般均能胜任工作。1952年“五反”运动后,失业人口大幅增多,对这些新近失业的人员,市劳动局和市、区失业委员会组织了各种类型的转业训练,以便提高他们的文化、技术素质,尽快安排就业。1952年5月～12月,北京市各区参与转业训练的人数共为4688人,其中2481人实现再就业(见表4)。
表4北京市各区转业训练现有人数及累计人数统计表
资料来源:《北京市各区转业训练现有人数及累计人数统计表》,北京市海淀区档案馆2-105-124.
(四)被动型的失业疏散
1.通过还乡生产疏散城市失业人口。经1949年调查统计:北京全市人口1961457人,失业人口约40万,应疏散人口167784(未含丰台、西郊两区),其中确定疏散对象主要为逃亡地主、富农,国民党流散党政军人员,被解放的国民党军官兵,失业的工人、店员和苦力,失业的公教人员、知识分子,无业游民和难民等六大类。为此,北京市委组织部长刘仁召集市政府秘书厅、市公安局、市民政局、市总工会等单位成立了市疏散人口委员会。1949年8月,北平市首届各界代表会议通过了《北平市疏散人口办法》。规定“凡在北平市谋生困难,而回籍后又有自力更生、或安置之可能,且有发展前途,因而自愿回籍者,始得疏散回籍”,确定了还乡生产作为疏散人口的一种重要方式。
此后,北京市还确定了动员失业人员还乡生产,大都本着自愿的原则,对于因为惯居城市的人有一部分是很留恋城市的,不愿回乡生产的情况,北京市政府强调,必须经过很好的宣传说服,尤其要打通家属的思想,才能在自愿的原则下,动员他们还乡。
1950年,北京市共动员回乡生产者6865人。由于一些还乡工人缺乏劳动力、或因种种原因没有得到土地或生产资料等问题无法生活而复返。1951年后,政府对还乡生产持慎重态度。还乡后能维持生活者,才准还乡,否则就地救济,以免花了路费解决不了问题。1951年还乡生产者大为减少,共218人,花费救济米29656斤。有一些从外地还乡回北京的人员,实际上北京已无家,生活没有着落,对这些人要给予生活救济并帮助解决住房。为此,市政府向政务院写报告,要求通知外省、市对这些人就地安置,不要遣回北京。政务院随即通知各省市按此办理。
2.通过移民生产疏散城市失业人口。1949年通过的《北平市疏散人口办法》规定:“凡在北平市谋生困难而原籍无家可归或不能安置的,可以自愿地赴察北等地,从事农垦,长期安家立业者,可以组织移民”,确定了把移民生产作为疏散城市失业人口的另一种重要方式。1949年报名到外地就业的北京市居民共有7831人,截至12月9日止,经审查批准疏散到外地就业生产的5894人。其中有329人(含眷属13人)被介绍到河北、察哈尔、绥远等省充任小学教师,5人到内蒙古任中学教师;864人到旅顺作矿工,46人到(含眷属8人)到东北煤矿;有155人到内蒙古参加伐木;有1168人去察哈尔、绥远地区垦荒;其余遣返回籍。1950年春,北京市移民察哈尔、绥远1826户,7150人,主要是因电车、汽车发展而导致失业的三轮车工人,也有一些贫苦市民(见表5)。
1951年,北京市先后移民三批,共移出795人,分别被安置在宁朔、永宁、灵武、贺兰4县农村,安排到机关、学校、商店等单位当干部、教员、服务员、保姆及到部队参军计145人,其余孤、老、残、弱、无劳动能力的67人,在盐池县设立生产教养院一处。该院的经费及入院人员的伙食由北京市民政局拨发,长期供养。1952年,北京市向宁夏地区移送青壮年失业人员200人。1953年先后两次移民宁夏,第一次移送150人,第二次从收容人员中移送209人。
由于城市市民留恋都市,宁在城市挨饿,不愿到农村去生产,宁自卖一点吃一点,不愿离开城市,所以移民时北京市大力地利用各种形式去进行宣传和动员。此外,北京政府还联合各个移民地区在移民安置问题上做了很多准备,如在察绥,移民到达目的地时,干部都召集本地群众举行联欢大会,沿途用汽车、牛车护送到村,当地群众给安置食宿,并介绍风俗习惯和生产的方式,一般移民每户分到二十多亩地,两间房子,按大口、小口平均每日每人垫发粮食一斤,种子、农具和耕牛问题也都给予解决。对移民来的知识分子做了适当安排,有的当了小学教员,有的当了村干部。移民一般都能在当地安顿下来。1950年察绥移民中,仅逃回来7人,退回来38人,原因是单身汉及年老无劳动力与有疾病残疾,不适合农业生产者。
表5察绥移民人数职业统计表1950年4月
资料来源:北京档案馆编:《国民经济恢复时期的北京》,北京出版社1995年版,第644～645页。
三、治理失业的绩效评析
1.使失业者得到救助和安置,缓解了失业人员的生活压力。1950年,北京市人民政府对10197名失业工人和失业知识分子、18957名失业待救济贫民(无业或赤贫)进行了救助安置,其中7197人移民到东北、西北,397人介绍到本溪煤矿工作,1800人参加生产合作社,6865人回乡生产,另外,以工代赈仅卫生局每日即安排4000余人。到1952年底,北京市共救助了38800名失业工人,登记失业的工人一半以上获得职业,其他大部分通过发放失业救济金、还乡生产等措施得到救济与安置。
2.缓和了社会矛盾,增强了人民群众对新政权的认同感。北京市对失业工人和失业知识分子实行救济和安置,使失业工人和政府, 失业工人和在业工人,以及失业工人和资方之间的矛盾得到缓和,维护了社会的稳定。对失业问题的成功治理,促使民众逐渐建立起对政府的信心,对新政权的认同感也日趋增强。事实上,党和政府的失业治理政策得到了广大人群众的衷心拥护。有的失业工人说:“只有自己的政府,才关心得这样周到,回乡有回乡的办法,不回乡有不回乡的办法,要在过去反动的国民党,只管自己贪污享受,那管咱工人死活。”一个失业的老教员说:“过去历届反动政府统治时期,失了业都没有人理会我,到了冬天,拼命去挤粥厂,只能喝到一碗粥。现在政府不但把救济金送上门来,而且干部还常来拜访我,只有人民的政府才这样关心我。”这种情况,直接反映了新中国政府在人民心中的地位。
3.在改造社会的同时,这项工作也改造了人。无论是参加当地工厂企业的劳动,还是到外地参加建设;无论是送回原籍从事生产,还是移民到垦区垦荒安置,贯穿失业救助始终的是生产劳动,以及体现在劳动中的人的价值及劳动者自尊、自强和奉献精神。经过失业救助和安置,许多失业者或转为工厂里的正式工人,或成为垦殖场里的正式职工,还有少数成为军人甚至政府职员,这样就把失业者改造成了自食其力的劳动者。
4.有效促进了国民经济的恢复和发展。政府大力救济、安置失业工人和知识分子,解决了他们的生活困难,稳定了社会秩序,调动了人们从事革命和建设的积极性和创造性,促进了劳动生产率的提高。在国民经济恢复时期,经济高速度的恢复和发展,与政府大力救济和安置失业人员、解决失业问题所创造的各种有利条件不无关系。
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