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摘 要：政府信息公开的范围是政府信息公开的核心内容，公开范围的大小直接决定了政府信息公开的程度和政府的透明度。本文通过对国外（主要是美国和日本）政府信息公开范围的介绍和借鉴，在分析我国《政府信息公开条例》中公开范围的基础上提出相关的完善措施。
关键词：知情权政府信息公开范围
《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施直至今日，各地有关政府信息的行政诉讼"第一案"不断涌现，引起社会各界的广泛关注。分析和反思这些"第一案"的背后，我们不难发现：信息公开的范围问题是信息公开遇到的首当其冲的难题之一，厘清信息公开的范围问题是解决这一难题的必经之路。政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开。【1】政府信息公开范围则是指在政府信息公开条例中所确立的应当向社会公布的政府所掌握的信息范围以及在实践中政府实际公开的政府信息范围，包括应当公开的信息范围和免予公开的信息范围。
一、政府信息公开的宪法基础--知情权
知情权又称为了解权，是公民在现代民主法治社会中享有一项重要的民主自由权利，是公民保护自身利益的重要手段。知情权首先是作为一项政治上的权利提出来的。美联社记者肯特·库柏率先使用了"知情权"一词。他在一次演讲中呼吁公民应当享有更加广泛的知情权，"不尊重"知情权，在一个国家至世界上便无政治自由可言。【2】早期的瑞典《出版自由法》，后来美国的《信息自由法》、《电子信息自由法》以及日本的《信息公开法》等都是知情权在具体制度和专门立法中的体现。
知情权有广义和狭义之分，广义上的知情权是指公民、法人及其它组织依法所享有的对于国家机关、公共机构或者其他公民、法人、非法人组织要求公开信息的权利，以及在法律不禁止的范围内不受妨害地获得各类信息的自由。而狭义的知情权是指公民、法人及其它组织依法对国家机关要求公开某些信息的权利和不受妨害的获得国家机关公开信息的自由。【3】本文主要是从狭义上的角度来阐述的。
我国现行宪法没有使用"知情权"的概念，但不能说没有规定知情权的内容。作为公民基本权利的知情权，在《宪法》上是有根据的。公民对国家机关及其工作人员的知情权，包含在《宪法》关于对人民主权、国家管理体制、监督体制、工作体制等规定的条文中。宪法没有采取明确集中地在条文中规定知情权的形式，而是以分散规定的形式在有关条文中包含着公民知情权的内容。从长期发展完善我国宪法的角度来看，应当在宪法上将知情权明确地规定为公民的基本权利，以适应我国公民基本权利、政治权利、民主权利的发展需要，为完善我国信息公开制度指明方向；从现实民主法制建设的角度来看，我国宪法上有关知情权的抽象规定，已经为制定统一的信息公开法提供了基本的宪法依据，只不过在接下来的法律体系的建立和完善中，应当及时考虑各具体法律法规的制定和建设。
二、域外政府信息公开范围考察
（一）美国政府信息公开范围
1766年瑞典制定了《出版自由法》，成为世界上第一个制定关于信息公开立法的国家。美国则是当今政府信息公开制度最为完善的国家，也是在信息公开方面对其它国家影响最大的国家。美国正式确立政府信息公开制度是1966年颁布的《信息自由法》，因其规定比较完备，成为世界各国各地区模仿的典范。该法以后又经多次修改，与后来制定的《阳光下的政府法》、《隐私权法》、《电子情报自由法》等一起构成了美国政府信息公开的法律体系。
美国信息公开的范围主要有《信息自由法》规定，它首先确定了"信息公开是原则，不公开是例外"的原则，除去明确规定行政机关可以不公开的信息外，其它的信息都应当公开。该法在具体确定信息公开的范围时，采取了肯定列举加概括规定应当公开的信息，否定列举排除免于公开的信息形式确定。《信息自由法》对公开的信息分为两种形式公开，一是行政机关应当主动公开的信息。包括必须登载于联邦登记的文件和必须自动公开供公众查阅和复制的文件两类。二是依申请公开的文件。这种信息范围最广，除了以上行政机关主动公开的两类信息外，并且除去不公开的信息外，公众都可以申请公开，申请人根据法律规定的权利，依程序向行政机关提出申请，行政机关按规定决定公开有关信息。《信息自由法》同时列举了九种不予公开的信息和三类不受约束的信息，作为不予公开的信息。《信息自由法》的范围规定彻底改变了美国的政府信息公开制度，它使传统上的政府信息以保密为原则转变为"以公开为原则，不公开为例外"，标志着美国政府第一次在成文法中保障了公民以个人名义获得政府信息的权利，它既是美国历史上的一次革命，也是世界行政发展史上的一个重要里程碑。
（二）日本政府信息公开范围
韩国于1996年11月制定《公共机关信息公开法》(简称《信息公开法》)，并于1998年1月1日开始实施，是亚洲地区首先制定并实施信息公开法的国家，日本则是亚洲地区政府信息公开法律制度发展较快的国家。日本在实行政府信息公开法律制度之前与我国有许多相似之处，比如：日本也有封锁政府信息的传统，总是利用各种办法隐藏政府文件；推行政府信息公开法律制度也是源于民众的强烈要求；日本也是在地方政府先行制定了政府信息公开方面的规定之后，促使中央政府制定了统一的政府信息公开法律规范等等。日本国会于1999年5月7日通过了《关于行政机关所保有之信息公开的法律》（一般简称为《信息公开法》）。对于公开的范围，日本也奉行公开为原则，不公开为例外，对于政府掌握的信息，除了6类豁免公开的内容，原则上都属于公开的范围。除此之外还规定了部分公开的信息和裁量公开的信息。
从美国和日本政府信息公开范围的规定我们不难看出以下两点共性。一是"以公开为原则、以不公开为例外"成为普遍接受的原则，对公民知情权的保障则是立法的重要目的，这使得知情权由抽象走向了具体。二是政府信息公开的范围日益扩大，对不公开信息均规定了极为严格的限制条件。公开的内容涉及几乎所有的公共事务，且仍有不断扩大的趋势，以明文列举的方式对不公开信息加以限定，一改过去由政府机关自由决定是否公开、公开什么的做法，有效的遏制了政府的暗箱操作，从而提高政府的透明化和公开化程度。
三、我国政府信息公开范围现状及其完善措施
2002年10月广州市颁布了《广州市政府信息公开规定》，对政府信息公开做出了明确规定，率先提出了政府信息要"以公开为原则，不公开为例外"，这也使它成为全国第一个对政府信息公开进行立法的城市。2004年5月1日，《上海市政府信息公开规定》开始施行，上海成为全国第一个在省、直辖市级对政府信息公开立法的直辖市。随着我国民主法治的不断发展，履行加入WTO后提高政府管理透明度的承诺，深入推进依法行政和政府管理创新，《中华人民共和国政府信息公开条例》最终于2007年4月5日公布，并于2008年5月1日起正式实施。曾有人指出,该条例将信息公开变成政府法定义务,是继行政诉讼法、行政许可法之后政府的"第三次重大革命"，与《行政诉讼法》并列为中国行政法治体系的两大基石。
《条例》第二章的公开范围部分共6条，主要规定了主动公开、依申请公开、不予公开的政府信息范围以及政府信息发布的保密审查机制。与大多数国家肯定性概括加否定性列举的立法模式不同，《条例》对主动公开的信息范围采用的是一般规定加重点列举的立法方式，第10条到第12条则重点列举和补充规定了各级行政机关需要重点公开的其他信息种类。第13条规定依申请公开的政府信息的前提必须是自身生产、生活、科研等特殊需要才可以申请。《条例》第14条第3款规定，不予公开的情形可以概括为两类，第一种是绝对不能予以公开的政府信息，即涉及国家秘密的政府信息。第二种是相对不能公开的政府信息，即涉及个人隐私、商业秘密的政府信息。对这类信息一般不得公开，但是如果经过权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，行政机关就可以予以公开。
《条列》至今实施已有两年多的时间，现状却并不尽如人意。笔者认为主要表现在以下几个方面：首先，《条例》立法位阶较低，与保密法、档案法等法律不能协调衔接。世界大多数国家的政府信息公开立法都是以法律的形式出现，法律位阶和效力层级都比较高。相比之下，我国的《条例》是国务院颁布的行政法规，法律位阶不高，效力较低。以"国家秘密"为例，我国现有保密法存在"国家秘密"标准过于模糊，保密范围列举的保密事项之间交错重叠，且规定过于笼统，加上《条例》位阶又低于保密法，从而导致现行保密法在实践中，对公众申请政府信息公开构成了巨大的障碍。其次，用词含混模糊，难以界定。以"商业秘密"一词为例，我国《反不正当竞争法》、《刑法》和《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》对商业秘密进行了统一的界定，即商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。在目前没有更加明确的规定之前，行政机关只能依据这些法律规定的标准来认定商业秘密的范围。就个人隐私认定范围而言，仅存在民法中的相关规定，行政上的法律保护仍是一片空白。再有依申请公开的前提是"自身生产、生活、科研等特殊需要"，如何界定"特殊需要"呢？除此之外还有"公共利益"这个出现频率极高词的界定，所有这些用词的模棱两可必然会造成了实践中操作上的困难。再次，一些其他问题。《条例》第二章实施过程中还面临着不少难题，比如，信息公开量与广大群众的需求量之间还存在较大差距；信息公开的内容有待丰富；主动公开范围需进一步细化，依申请公开信息的办理需要进一步规范等等。
针对《条例》在实施过程中存在的问题，笔者认为可以从以下几个方面来完善。第一、应当尽早制定《政府信息公开法》。从各国的立法经验来看，政府信息公开作为国家的一项基本行政制度，应当以法律的形式来规定，行政法规层次上的规范只能是一种过渡。【4】从我国的法律体系来看，政府信息公开属于对人民政府的权力义务的设定，应当根据《立法法》的规定制定法律而不是行政法规。第二、明确规定"以公开为原则，以不公开为例外"。世界各国政府信息公开立法通例是以信息公开为原则，以免除公开为例外，即未被法律明确规定可以免除公开的信息，政府都应当公开。而在我国这一原则并未被采用，这与我国行政管理实践中形成的不公开原则的习惯做法不无关系，公开构成了例外，甚至是特权、恩赐，由于《条例》没有明确规定该项原则，可能给政府工作人员以各种借口扩大不公开的范围进而架空政府信息公开制度留下巨大空间。【5】因此，我国也应该明确信息公开的这个基本原则，坚持公开是原则，不公开属于例外。第三、制定和完善相关配套法律制度。1、修订《保密法》。《保密法》的修改首先应当解决两个问题。一是合理界定国家秘密的范围，大幅度缩减保密范围。二是应当建立规范定密，科学解密的相关制度。2、修改《档案法》。3、加快制定我国的《隐私权法》立法，同时处理好知情权的保障和隐私权的保护之间的关系，也需处理好信息公开与个人信息保护之间的关系。《政府信息公开条例》施行至今已经满三个年头，虽然路程走的些许艰辛。但是相信随着我国相关立法的不断完善、行政体制改革的不断深入以及公民参与意识的不断提高，这条路会越走越宽，越走越平坦。
参考文献：
【1】刘恒等,《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第2页。
【2】宋小卫，《美国<情报自由法>的立法历程》，载《新闻与传播研究》1994年第2期。
【3】刘杰，《知情权与信息公开法》，清华大学出版社2005年版，第48页，第51页。
【4】李步云、郭道晖等，公开：沟通政府与人民的渠道[N]，法制日报，2001-6-3。
【5】 周汉华，《中国政府信息公开问题的深度分析》，载《中国信息界》2005年第2期。
作者简介：陶夏(1980- )，女，汉族，安徽宣城人，安徽大学法学院2009级宪法学与行政法学专业硕士研究生。
关键词：知情权政府信息公开范围
《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施直至今日，各地有关政府信息的行政诉讼"第一案"不断涌现，引起社会各界的广泛关注。分析和反思这些"第一案"的背后，我们不难发现：信息公开的范围问题是信息公开遇到的首当其冲的难题之一，厘清信息公开的范围问题是解决这一难题的必经之路。政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开。【1】政府信息公开范围则是指在政府信息公开条例中所确立的应当向社会公布的政府所掌握的信息范围以及在实践中政府实际公开的政府信息范围，包括应当公开的信息范围和免予公开的信息范围。
一、政府信息公开的宪法基础--知情权
知情权又称为了解权，是公民在现代民主法治社会中享有一项重要的民主自由权利，是公民保护自身利益的重要手段。知情权首先是作为一项政治上的权利提出来的。美联社记者肯特·库柏率先使用了"知情权"一词。他在一次演讲中呼吁公民应当享有更加广泛的知情权，"不尊重"知情权，在一个国家至世界上便无政治自由可言。【2】早期的瑞典《出版自由法》，后来美国的《信息自由法》、《电子信息自由法》以及日本的《信息公开法》等都是知情权在具体制度和专门立法中的体现。
知情权有广义和狭义之分，广义上的知情权是指公民、法人及其它组织依法所享有的对于国家机关、公共机构或者其他公民、法人、非法人组织要求公开信息的权利，以及在法律不禁止的范围内不受妨害地获得各类信息的自由。而狭义的知情权是指公民、法人及其它组织依法对国家机关要求公开某些信息的权利和不受妨害的获得国家机关公开信息的自由。【3】本文主要是从狭义上的角度来阐述的。
我国现行宪法没有使用"知情权"的概念，但不能说没有规定知情权的内容。作为公民基本权利的知情权，在《宪法》上是有根据的。公民对国家机关及其工作人员的知情权，包含在《宪法》关于对人民主权、国家管理体制、监督体制、工作体制等规定的条文中。宪法没有采取明确集中地在条文中规定知情权的形式，而是以分散规定的形式在有关条文中包含着公民知情权的内容。从长期发展完善我国宪法的角度来看，应当在宪法上将知情权明确地规定为公民的基本权利，以适应我国公民基本权利、政治权利、民主权利的发展需要，为完善我国信息公开制度指明方向；从现实民主法制建设的角度来看，我国宪法上有关知情权的抽象规定，已经为制定统一的信息公开法提供了基本的宪法依据，只不过在接下来的法律体系的建立和完善中，应当及时考虑各具体法律法规的制定和建设。
二、域外政府信息公开范围考察
（一）美国政府信息公开范围
1766年瑞典制定了《出版自由法》，成为世界上第一个制定关于信息公开立法的国家。美国则是当今政府信息公开制度最为完善的国家，也是在信息公开方面对其它国家影响最大的国家。美国正式确立政府信息公开制度是1966年颁布的《信息自由法》，因其规定比较完备，成为世界各国各地区模仿的典范。该法以后又经多次修改，与后来制定的《阳光下的政府法》、《隐私权法》、《电子情报自由法》等一起构成了美国政府信息公开的法律体系。
美国信息公开的范围主要有《信息自由法》规定，它首先确定了"信息公开是原则，不公开是例外"的原则，除去明确规定行政机关可以不公开的信息外，其它的信息都应当公开。该法在具体确定信息公开的范围时，采取了肯定列举加概括规定应当公开的信息，否定列举排除免于公开的信息形式确定。《信息自由法》对公开的信息分为两种形式公开，一是行政机关应当主动公开的信息。包括必须登载于联邦登记的文件和必须自动公开供公众查阅和复制的文件两类。二是依申请公开的文件。这种信息范围最广，除了以上行政机关主动公开的两类信息外，并且除去不公开的信息外，公众都可以申请公开，申请人根据法律规定的权利，依程序向行政机关提出申请，行政机关按规定决定公开有关信息。《信息自由法》同时列举了九种不予公开的信息和三类不受约束的信息，作为不予公开的信息。《信息自由法》的范围规定彻底改变了美国的政府信息公开制度，它使传统上的政府信息以保密为原则转变为"以公开为原则，不公开为例外"，标志着美国政府第一次在成文法中保障了公民以个人名义获得政府信息的权利，它既是美国历史上的一次革命，也是世界行政发展史上的一个重要里程碑。
（二）日本政府信息公开范围
韩国于1996年11月制定《公共机关信息公开法》(简称《信息公开法》)，并于1998年1月1日开始实施，是亚洲地区首先制定并实施信息公开法的国家，日本则是亚洲地区政府信息公开法律制度发展较快的国家。日本在实行政府信息公开法律制度之前与我国有许多相似之处，比如：日本也有封锁政府信息的传统，总是利用各种办法隐藏政府文件；推行政府信息公开法律制度也是源于民众的强烈要求；日本也是在地方政府先行制定了政府信息公开方面的规定之后，促使中央政府制定了统一的政府信息公开法律规范等等。日本国会于1999年5月7日通过了《关于行政机关所保有之信息公开的法律》（一般简称为《信息公开法》）。对于公开的范围，日本也奉行公开为原则，不公开为例外，对于政府掌握的信息，除了6类豁免公开的内容，原则上都属于公开的范围。除此之外还规定了部分公开的信息和裁量公开的信息。
从美国和日本政府信息公开范围的规定我们不难看出以下两点共性。一是"以公开为原则、以不公开为例外"成为普遍接受的原则，对公民知情权的保障则是立法的重要目的，这使得知情权由抽象走向了具体。二是政府信息公开的范围日益扩大，对不公开信息均规定了极为严格的限制条件。公开的内容涉及几乎所有的公共事务，且仍有不断扩大的趋势，以明文列举的方式对不公开信息加以限定，一改过去由政府机关自由决定是否公开、公开什么的做法，有效的遏制了政府的暗箱操作，从而提高政府的透明化和公开化程度。
三、我国政府信息公开范围现状及其完善措施
2002年10月广州市颁布了《广州市政府信息公开规定》，对政府信息公开做出了明确规定，率先提出了政府信息要"以公开为原则，不公开为例外"，这也使它成为全国第一个对政府信息公开进行立法的城市。2004年5月1日，《上海市政府信息公开规定》开始施行，上海成为全国第一个在省、直辖市级对政府信息公开立法的直辖市。随着我国民主法治的不断发展，履行加入WTO后提高政府管理透明度的承诺，深入推进依法行政和政府管理创新，《中华人民共和国政府信息公开条例》最终于2007年4月5日公布，并于2008年5月1日起正式实施。曾有人指出,该条例将信息公开变成政府法定义务,是继行政诉讼法、行政许可法之后政府的"第三次重大革命"，与《行政诉讼法》并列为中国行政法治体系的两大基石。
《条例》第二章的公开范围部分共6条，主要规定了主动公开、依申请公开、不予公开的政府信息范围以及政府信息发布的保密审查机制。与大多数国家肯定性概括加否定性列举的立法模式不同，《条例》对主动公开的信息范围采用的是一般规定加重点列举的立法方式，第10条到第12条则重点列举和补充规定了各级行政机关需要重点公开的其他信息种类。第13条规定依申请公开的政府信息的前提必须是自身生产、生活、科研等特殊需要才可以申请。《条例》第14条第3款规定，不予公开的情形可以概括为两类，第一种是绝对不能予以公开的政府信息，即涉及国家秘密的政府信息。第二种是相对不能公开的政府信息，即涉及个人隐私、商业秘密的政府信息。对这类信息一般不得公开，但是如果经过权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，行政机关就可以予以公开。
《条列》至今实施已有两年多的时间，现状却并不尽如人意。笔者认为主要表现在以下几个方面：首先，《条例》立法位阶较低，与保密法、档案法等法律不能协调衔接。世界大多数国家的政府信息公开立法都是以法律的形式出现，法律位阶和效力层级都比较高。相比之下，我国的《条例》是国务院颁布的行政法规，法律位阶不高，效力较低。以"国家秘密"为例，我国现有保密法存在"国家秘密"标准过于模糊，保密范围列举的保密事项之间交错重叠，且规定过于笼统，加上《条例》位阶又低于保密法，从而导致现行保密法在实践中，对公众申请政府信息公开构成了巨大的障碍。其次，用词含混模糊，难以界定。以"商业秘密"一词为例，我国《反不正当竞争法》、《刑法》和《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》对商业秘密进行了统一的界定，即商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。在目前没有更加明确的规定之前，行政机关只能依据这些法律规定的标准来认定商业秘密的范围。就个人隐私认定范围而言，仅存在民法中的相关规定，行政上的法律保护仍是一片空白。再有依申请公开的前提是"自身生产、生活、科研等特殊需要"，如何界定"特殊需要"呢？除此之外还有"公共利益"这个出现频率极高词的界定，所有这些用词的模棱两可必然会造成了实践中操作上的困难。再次，一些其他问题。《条例》第二章实施过程中还面临着不少难题，比如，信息公开量与广大群众的需求量之间还存在较大差距；信息公开的内容有待丰富；主动公开范围需进一步细化，依申请公开信息的办理需要进一步规范等等。
针对《条例》在实施过程中存在的问题，笔者认为可以从以下几个方面来完善。第一、应当尽早制定《政府信息公开法》。从各国的立法经验来看，政府信息公开作为国家的一项基本行政制度，应当以法律的形式来规定，行政法规层次上的规范只能是一种过渡。【4】从我国的法律体系来看，政府信息公开属于对人民政府的权力义务的设定，应当根据《立法法》的规定制定法律而不是行政法规。第二、明确规定"以公开为原则，以不公开为例外"。世界各国政府信息公开立法通例是以信息公开为原则，以免除公开为例外，即未被法律明确规定可以免除公开的信息，政府都应当公开。而在我国这一原则并未被采用，这与我国行政管理实践中形成的不公开原则的习惯做法不无关系，公开构成了例外，甚至是特权、恩赐，由于《条例》没有明确规定该项原则，可能给政府工作人员以各种借口扩大不公开的范围进而架空政府信息公开制度留下巨大空间。【5】因此，我国也应该明确信息公开的这个基本原则，坚持公开是原则，不公开属于例外。第三、制定和完善相关配套法律制度。1、修订《保密法》。《保密法》的修改首先应当解决两个问题。一是合理界定国家秘密的范围，大幅度缩减保密范围。二是应当建立规范定密，科学解密的相关制度。2、修改《档案法》。3、加快制定我国的《隐私权法》立法，同时处理好知情权的保障和隐私权的保护之间的关系，也需处理好信息公开与个人信息保护之间的关系。《政府信息公开条例》施行至今已经满三个年头，虽然路程走的些许艰辛。但是相信随着我国相关立法的不断完善、行政体制改革的不断深入以及公民参与意识的不断提高，这条路会越走越宽，越走越平坦。
参考文献：
【1】刘恒等,《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第2页。
【2】宋小卫，《美国<情报自由法>的立法历程》，载《新闻与传播研究》1994年第2期。
【3】刘杰，《知情权与信息公开法》，清华大学出版社2005年版，第48页，第51页。
【4】李步云、郭道晖等，公开：沟通政府与人民的渠道[N]，法制日报，2001-6-3。
【5】 周汉华，《中国政府信息公开问题的深度分析》，载《中国信息界》2005年第2期。
作者简介：陶夏(1980- )，女，汉族，安徽宣城人，安徽大学法学院2009级宪法学与行政法学专业硕士研究生。