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央地关系的改革不可能一次定终身，最重要的是要建立起一个良好的协调机制，不断去协调磨合，不断地向前发展
所谓地方自治就是一级政府、一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权，然后有一套自我约束机制，自我约束债务。不然的话，所有的风险最后都会推给中央政府
十八届三中全会提出的“全面深化改革”的总目标，要点有二：一是建设有中国特色社会主义；二是要推进国家治理体系和治理能力的现代化。按照我个人的理解，未来的奋斗目标就是建设中国特色社会主义的现代国家。现代国家包括两个层面：一是治理体系的现代化，二是治理能力的现代化。作为一个现代国家，我认为必须处理好三大关系：一是政府、市场和企业的关系，就是政府跟企业的关系中间有个市场；再就是政府和国民的关系，中间有个社会，也就是民主法治的关系；还有就是政府和政府的关系，也就是中央和地方的关系。
在这三大关系中，目前中央与地方的关系已经到了非深入研究不可的时候。
首先，以财税改革为例，目前有两种思路，一个是上收事权的思路；一个是下放财权的思路。可能是决策层认为这两种思路都有一定的道理，所以十八届三中全会提出要“发挥中央和地方两个积极性”。为什么会出现这样的情况，原因就在于，财税改革与金融改革存在着很大的差异，经过多年的研究讨论，应当说金融改革的大方向是明确的，就是市场化，这已经在学术界和管理层达成了基本共识。但是，财税改革问题可以说是方向不明，到底是应当收权还是应当分权并不清楚。如果连改革的大方向都讨论不清楚，那么财税改革就很有可能走歪。
其次，改革究竟如何来推动？我最近到南方调研，感觉到地方上改革的积极性非常强烈，金融、财税、教育等各个方面，改革的积极性都很高，但是地方上讲，很多事情都卡在了中央政府，这也不能做，那也不能试。改革成了抽象肯定、具体否定；地方政府想做，中央部门严格控制。
今年夏季在山东济南的改革研讨会上，我画过一个图，按四个区间，横坐标是试错和设计，纵坐标是基层和顶层。我的观点是，顶层试错风险可能比较大，而基层设计则有可能什么都做不了；因此一个比较好的组合应当是顶层设计加上基层试错。就是说，中央的顶层设计要和地方的改革试错实现良性互动，否则改革就会寸步难行。
再次，地方政府债务将使现在的单一制体制面临巨大风险。打个比方，联邦制就好比一个大船，下面的一层一层的船舱之间是打着隔断的，即使下面一个两个甚至十几个船舱进水了，也不一定会导致大船沉没，因为船舱之间是互相封闭的。然而，中国实行的是单一制，就好比是大船下面的船舱都是通着的，一旦一个船舱进水，就会很快漫延到各个船舱，从而导致大船沉没。
关于中国的地方政府债务问题，在2003年的研讨会上，我们列举一些数字后，媒体就惊呼，地方政府债务已经超过1万亿元了。2006年，财科所做了一个测算，地方政府债务大约到了4万亿元。到2010年是10万亿元，现在已经将近20万亿元了，增长速度之快，由此可见一斑！其实道理十分简单，在地方调研时，下面就讲：“我这个市平均1.7年换一个市长，你上级政府管着我的人财物，管着帽子，那我的政府债务上级政府不管谁管？中央政府不管谁管？”所以，中央地方关系走到今天，过去的传统体制将很难持续下去。
专家们又提出“分级所有”，确实，现在让地方政府发债就面临一个非常现实的问题——要编制政府资产负债表。中央和地方如何划分资产？企业以前叫分级管理，将来不得不分级所有。
我一直主张通过实行地方自治来加强地方自我约束。所谓地方自治就是一级政府、一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权，然后有一套自我约束机制，自我约束债务。不然的话，所有的风险最后都会推给中央政府。这是非常危险的，需要高度警惕。
最后，关于治理和管理的区别，我同意张文魁关于“重建中国的央地关系”的观点，稍微不同的是，我觉得，民主选举还是要从基层做起，从地方自治做起。关于地方自治，教科书中有一个说法就是“地方自治是民主化的学校”，即民主选举一定要从基层做起。中国这么大一个国家，十几亿人，一定要从培养基层民主文化做起，然后逐步地往上走。否则的话，风险会很大。
此外，如今很多专家都指出，现在地方最主要的问题是地方政府的公司化倾向。我承认地方政府公司化现象的确存在，但是治理的办法有两种：一种思路是回到计划经济，回到封建社会，靠自上而下一级一级地派巡视员去层层控制；还有一种是自下而上地进行民主治理。我认为，市场经济、民主法治和地方自治三位一体，共同构建现代国家的基本框架。为什么我不赞成一味地收权？因为我们现在搞的是市场经济。众所周知，计划经济是集中决策，所以要收到中央政府；而市场经济是分散决策，与它相匹配的应当是一个分权的体制。
为什么地方自治很重要？从国际经验讲，虽然实行联邦制的国家并不多，但有一个特点——都是大国。但凡大国，大都实行联邦制。比如，国土面积前十位的大国中有八个是联邦制，只有两个是单一制，其中之一是中国；人口规模前十位的大国中有六个是联邦制，四个是单一制，其中一个是中国。并且，即使是大国里面实行单一制的国家，比如日本，也都明确规定实行地方自治。从管理学角度讲不难理解，大国实行相对分权的体制可以拥有更大的弹性，中央与地方的关系拥有弹性才能够和谐。
从发展趋势看，现在是互联网时代，其特征之一就是去中心化、去权威化、分散决策、分步式决策，还有一个特点全球化，所以说，中国的央地关系已经到了需要全面深刻反思的時候了。
最后，如何来协调央地关系？最重要的还不是一步到位的全方位改革，而是要建立起一种良性的协调机制。为什么到了今天地方政府债务规模这么大，中央政府才开始重视？其实，早在2003年开始我们就对此提醒过，但由于中央与地方之间没有一个及时的协调机制，以至于问题到了十分严重的地步才着手解决。
在这一点上，日本的体制就很值得我们思考：日本的财务省只管中央财政，而地方财政是由自治省管，现在叫总务省。这个体制有什么好处？就是在内阁讨论任何政策时，都总有一个部门（总务省）要替地方政府说话，在研究各项达标指标时，财务省就会出来说哪一级政府、哪个地方政府有这个财力，哪级政府或哪个地方政府没有这个财力，地方没有财力的话是中央掏钱还是省级政府掏钱等等，总会有人来进行交涉，而这个部门反过来又可以监督地方的财政、地方的债务。
另外，日本还有一个“中央与地方纠纷处置委员会”，挂在总务省下面。当然，也有专家讲它没有发挥实质性作用，但至少这个机制设计可以给人以启发。就是当地方政府和中央某个部委发生纠葛的时候，它可以先在这里进行调停，协调不了还可以到法院去打官司。这就是说，一个现代国家至少可以通过这些机制来随时协调央地关系，保证不出大的问题。
总之，央地关系的改革不可能一次定终身，最重要的是要建立起一个良好的协调机制，不断去协调磨合，不断地向前发展。
作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员，本文为作者在洪范法律与经济研究所举办的学术研讨会上的点评，已经作者审阅
所谓地方自治就是一级政府、一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权，然后有一套自我约束机制，自我约束债务。不然的话，所有的风险最后都会推给中央政府
十八届三中全会提出的“全面深化改革”的总目标，要点有二：一是建设有中国特色社会主义；二是要推进国家治理体系和治理能力的现代化。按照我个人的理解，未来的奋斗目标就是建设中国特色社会主义的现代国家。现代国家包括两个层面：一是治理体系的现代化，二是治理能力的现代化。作为一个现代国家，我认为必须处理好三大关系：一是政府、市场和企业的关系，就是政府跟企业的关系中间有个市场；再就是政府和国民的关系，中间有个社会，也就是民主法治的关系；还有就是政府和政府的关系，也就是中央和地方的关系。
在这三大关系中，目前中央与地方的关系已经到了非深入研究不可的时候。
首先，以财税改革为例，目前有两种思路，一个是上收事权的思路；一个是下放财权的思路。可能是决策层认为这两种思路都有一定的道理，所以十八届三中全会提出要“发挥中央和地方两个积极性”。为什么会出现这样的情况，原因就在于，财税改革与金融改革存在着很大的差异，经过多年的研究讨论，应当说金融改革的大方向是明确的，就是市场化，这已经在学术界和管理层达成了基本共识。但是，财税改革问题可以说是方向不明，到底是应当收权还是应当分权并不清楚。如果连改革的大方向都讨论不清楚，那么财税改革就很有可能走歪。
其次，改革究竟如何来推动？我最近到南方调研，感觉到地方上改革的积极性非常强烈，金融、财税、教育等各个方面，改革的积极性都很高，但是地方上讲，很多事情都卡在了中央政府，这也不能做，那也不能试。改革成了抽象肯定、具体否定；地方政府想做，中央部门严格控制。
今年夏季在山东济南的改革研讨会上，我画过一个图，按四个区间，横坐标是试错和设计，纵坐标是基层和顶层。我的观点是，顶层试错风险可能比较大，而基层设计则有可能什么都做不了；因此一个比较好的组合应当是顶层设计加上基层试错。就是说，中央的顶层设计要和地方的改革试错实现良性互动，否则改革就会寸步难行。
再次，地方政府债务将使现在的单一制体制面临巨大风险。打个比方，联邦制就好比一个大船，下面的一层一层的船舱之间是打着隔断的，即使下面一个两个甚至十几个船舱进水了，也不一定会导致大船沉没，因为船舱之间是互相封闭的。然而，中国实行的是单一制，就好比是大船下面的船舱都是通着的，一旦一个船舱进水，就会很快漫延到各个船舱，从而导致大船沉没。
关于中国的地方政府债务问题，在2003年的研讨会上，我们列举一些数字后，媒体就惊呼，地方政府债务已经超过1万亿元了。2006年，财科所做了一个测算，地方政府债务大约到了4万亿元。到2010年是10万亿元，现在已经将近20万亿元了，增长速度之快，由此可见一斑！其实道理十分简单，在地方调研时，下面就讲：“我这个市平均1.7年换一个市长，你上级政府管着我的人财物，管着帽子，那我的政府债务上级政府不管谁管？中央政府不管谁管？”所以，中央地方关系走到今天，过去的传统体制将很难持续下去。
专家们又提出“分级所有”，确实，现在让地方政府发债就面临一个非常现实的问题——要编制政府资产负债表。中央和地方如何划分资产？企业以前叫分级管理，将来不得不分级所有。
我一直主张通过实行地方自治来加强地方自我约束。所谓地方自治就是一级政府、一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权，然后有一套自我约束机制，自我约束债务。不然的话，所有的风险最后都会推给中央政府。这是非常危险的，需要高度警惕。
最后，关于治理和管理的区别，我同意张文魁关于“重建中国的央地关系”的观点，稍微不同的是，我觉得，民主选举还是要从基层做起，从地方自治做起。关于地方自治，教科书中有一个说法就是“地方自治是民主化的学校”，即民主选举一定要从基层做起。中国这么大一个国家，十几亿人，一定要从培养基层民主文化做起，然后逐步地往上走。否则的话，风险会很大。
此外，如今很多专家都指出，现在地方最主要的问题是地方政府的公司化倾向。我承认地方政府公司化现象的确存在，但是治理的办法有两种：一种思路是回到计划经济，回到封建社会，靠自上而下一级一级地派巡视员去层层控制；还有一种是自下而上地进行民主治理。我认为，市场经济、民主法治和地方自治三位一体，共同构建现代国家的基本框架。为什么我不赞成一味地收权？因为我们现在搞的是市场经济。众所周知，计划经济是集中决策，所以要收到中央政府；而市场经济是分散决策，与它相匹配的应当是一个分权的体制。
为什么地方自治很重要？从国际经验讲，虽然实行联邦制的国家并不多，但有一个特点——都是大国。但凡大国，大都实行联邦制。比如，国土面积前十位的大国中有八个是联邦制，只有两个是单一制，其中之一是中国；人口规模前十位的大国中有六个是联邦制，四个是单一制，其中一个是中国。并且，即使是大国里面实行单一制的国家，比如日本，也都明确规定实行地方自治。从管理学角度讲不难理解，大国实行相对分权的体制可以拥有更大的弹性，中央与地方的关系拥有弹性才能够和谐。
从发展趋势看，现在是互联网时代，其特征之一就是去中心化、去权威化、分散决策、分步式决策，还有一个特点全球化，所以说，中国的央地关系已经到了需要全面深刻反思的時候了。
最后，如何来协调央地关系？最重要的还不是一步到位的全方位改革，而是要建立起一种良性的协调机制。为什么到了今天地方政府债务规模这么大，中央政府才开始重视？其实，早在2003年开始我们就对此提醒过，但由于中央与地方之间没有一个及时的协调机制，以至于问题到了十分严重的地步才着手解决。
在这一点上，日本的体制就很值得我们思考：日本的财务省只管中央财政，而地方财政是由自治省管，现在叫总务省。这个体制有什么好处？就是在内阁讨论任何政策时，都总有一个部门（总务省）要替地方政府说话，在研究各项达标指标时，财务省就会出来说哪一级政府、哪个地方政府有这个财力，哪级政府或哪个地方政府没有这个财力，地方没有财力的话是中央掏钱还是省级政府掏钱等等，总会有人来进行交涉，而这个部门反过来又可以监督地方的财政、地方的债务。
另外，日本还有一个“中央与地方纠纷处置委员会”，挂在总务省下面。当然，也有专家讲它没有发挥实质性作用，但至少这个机制设计可以给人以启发。就是当地方政府和中央某个部委发生纠葛的时候，它可以先在这里进行调停，协调不了还可以到法院去打官司。这就是说，一个现代国家至少可以通过这些机制来随时协调央地关系，保证不出大的问题。
总之，央地关系的改革不可能一次定终身，最重要的是要建立起一个良好的协调机制，不断去协调磨合，不断地向前发展。
作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员，本文为作者在洪范法律与经济研究所举办的学术研讨会上的点评，已经作者审阅