论文部分内容阅读
[摘|菀猐城乡资源要素的优化配置是新型城镇化与乡村振兴战略协同推进实现城乡融合的基础和关键。当前农村宅基地自愿有偿退出处于探索阶段，为改善当前宁波市农村宅基地超标占用、长期闲置、布局散乱等低效利用现状，并通过盘活宅基地资源促进建设用地集约利用推动城乡要素交流，宁波市基于地域与主体的差异性积极探索改变土地性质的宅基地置换、改变土地用途的开发经营等宅基地退出模式，不同模式在实施动机、主导方、补偿资金来源等方面各具特色。构建宅基地自愿有偿退出激励机制以推动宅基地退出实践，可从完善退出补偿机制、强化风险防范机制、深化农村改革联动机制三个方面考虑。
[关键词]宅基地退出；自愿有偿；模式比较；激励机制
[中图分类号] F126[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）06-0110-08
一、问题的提出
城乡要素的自由流动是当前新型城镇化与乡村振兴战略协同发展以实现城乡融合的基础和关键。改革开放以来我国城镇化率显著提高，大量农村人口涌入城镇，形成了庞大的城乡劳动力市场。但农村土地市场的发展却远远滞后，受当前农村土地制度的限制，农村宅基地使用权退出的内在动力和外在通道相当匮乏，宅基地资源难以变现，其居住保障功能弱化也未带来财产收益权能的释放，由此造成“两栖”占地现象普遍，城市建设用地增加的同时，农村建设用地需求并未减少。近年来，在政府主导下尽管依托“城乡建设用地增减挂钩”等政策进行了土地综合整治，但当前农村宅基地的粗放使用与用地指标紧缺现象仍然并存，难以为城镇发展提供空间的同时，也严重影响了乡村振兴战略中相关产业项目的落地。
回顾改革开放以来我国农村宅基地制度的调整和发展，为保障农民基本生活、不断适应各时期的经济社会形势，农村宅基地退出政策主要经历了三个阶段的演变。[1]1978年至1998年期间，尽管农村宅基地管理进一步规范，对城镇居民申请农村宅基地由审批转向禁止，但这一时期在承认房屋私产前提下，宅基地退出政策一直按照房地一体可转让的思路执行，允许在转让房屋的同时退出宅基地。1999年至2008年期间，针对土地炒卖升温、宅基地流转管理的混乱，国家规定及法律层面逐步禁止城镇居民购买宅基地或占用农村集体土地建房，农村住宅及宅基地使用权的转让对象开始受限。2008年以来，为促进农村土地集约利用、盘活农村宅基地资源，国家开始鼓励闲置宅基地的自愿腾退并允许本集体经济组织成员间宅基地使用权的转让。2015年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》和《深化农村改革综合性实施方案》均明确要探索宅基地自愿有偿退出机制，但进城落户农户自愿有偿退出或转让宅基地均被限定在“本集体经济组织内部”。2018年中央一号文件再次强调“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”。当前，农村宅基地自愿有偿退出仍处于探索阶段，对地方实践进行模式比较、总结分析的基础上建立相应的激励约束机制，规范实施平台、保障农民权益，依法引导农户自愿有偿退出，将是优化城乡人地资源配置、实现农民宅基地财产价值、重构城乡产业和空间布局、实现城乡融合的突破口。
二、理论研究综述
当前有关农村宅基地退出的研究主要集中在宅基地低效使用的现状及原因分析、农户宅基地退出的动力和影响因素以及宅基地退出模式和补偿机制等方面。
（一）宅基地低效使用的原因分析
多地区调查研究发现，我国城镇化进程中出现了农村人口减少与宅基地面积增长并存的发展悖论[2]，宅基地面积增加的表象下，是宅基地低效利用的事实，包括宅基地的长期闲置、面积超标、宅基地污染等问题[3～4]。造成宅基地闲置、违规占用的原因除了管理体制的混乱外，其根本原因在于制度层面宅基地退出机制的不完善，包括使用权退出性质不清、程序不明、补偿标准不合理等[5]；产权明晰角度看，部分国外学者认为中国农村集体土地权属的不明确及使用权的不稳定是导致我国农村集体土地不能有效分配使用的主要原因[6]；法律层面看，“宅基地退出”的法律实质是指宅基地上使用权等各种土地权利的退出，而法律赋予的宅基地的福利性质与资产价值属性的冲突也导致了宅基地违规使用现象的出现。[5]综上，管理体制的混乱、退出机制的匮乏、现行法规政策等多方面原因导致了当前农村宅基地闲置、面积超标等使用效率低下的现实问题。
（二）关于宅基地退出动力及影响因素的研究
农民是否退出宅基地的行为选择取决于其对退出前后成本收益的预期比较。基于农户整体性视角，个体特征、宅基地特征、宅基地退出补偿及保障状况是影响宅基地退出行为的主要方面。[7]除上述几个方面的因素外，政府谨慎使用土地征收权利、重视土地资本积累对农村经济的积极效应的“趋于理性”的宅基地决策方式能够有效激励宅基地的自愿退出。[8]基于社会发展农户分化的角度，不同学者分别从不同职业收入、经济发展差异、代际差别等角度出发，分析不同层级农户宅基地退出意愿的相关影响因素。王静等认为宅基地退出并非纯粹的经济利益行为，不同兼业程度农户的生计方式、居住习惯及社交关系也将发生不同程度的转变，转变程度的大小影响其退地收益，因此不同兼业程度农户退地的影响因素有所差异。[9]孙艳梅等对多民族文化背景民族聚居区的研究表明，相对于沿海发达地区，政策宣传及户主的政策认知对退出意愿影响的重要程度在多民族地区得到体现。[10]许恒周等基于推拉理论对第一代农民工及新生代农民工的实证分析结果显示，推力因素方面宅基地的住房养老作用对第一代农民工有显著影响而对新生代并不显著，原因在于新生代对其保障功能的看淡，拉力因素方面，职业培训、区位、单位性质等对两者则有不同程度的影响。[11]
（三）关于宅基地退出补偿模式的实证研究
为改善我国农村宅基地使用现状，解决宅基地无序、违规使用的难题，近年来多地实践探索了一系列的农村宅基地有偿退出模式。上海、嘉兴、天津等地的宅基地置换模式为各地提供了经验借鉴。上海农民将宅基地使用权出让给农村集体经济组织，以使用权置换政府规划的相应城镇住宅面积或获得相应补偿；嘉兴、无锡探索“两分两换”模式，以农村宅基地使用权换资金、换城镇住房，以土地承包经营权换股、换社会保障；天津宅基地退出农民按一定标准无偿换取相应面积住房，集中居住在现代化新型小城镇，节约下的土地收益用于弥补小城镇建设资金缺口。[12]上海、嘉兴、天津的宅基地置换模式中，政府作为主导方进行了不同程度的公权力干预，弥补了市场机制的缺失。就宅基地退出的市场化思路而言，重庆市依托“城乡统筹”综合配套改革的政策倾斜采用“地票”的证券化形式促进宅基地使用权的流转，浙江省湖州吴兴区在宅基地整理退出过程中则采用“房票”的市场化安置方式。不同经济发展阶段地区宅基地退出机制具有明显的区域差异性。[13]陈先鹏、谭永忠对比分析浙江省嘉善县胡家埭村与江西省兴国县高寨村的宅基地运作模式，认为地理区位、经济的发达程度和城鎮化程度是农村宅基地退出路径选择的重要影响因素，政府引导、村民理事会协调的运作模式对偏远落后地区更具适应性，同时宅基地退出目的的不同导致两村分别采用了退宅进城和整治模式。[14]上官彩霞等从交易费用的视角出发，认为土地资源的稀缺性，土地流转、社保的稳定程度及非农就业机会的大小导致了江苏省“万顷良田建设工程”中不同区域分别采用了置换宅基地、置换小产权房及置换商品房三种置换模式。[15]从各地的经验做法可以看出，宅基地退出补偿主要可分为宅基地换房的实物补偿、宅基地换资金的货币补偿、对乡村基础设施进行建设规划的辅助性补偿，以及宅基地换保险、换社保、换入股等保障性安置。农村宅基地退出及补偿方式需因地制宜，注重模式的适用性。 现有研究成果为宅基地自愿有偿退出的深入研究奠定了重要基础，但可以看出当前农户宅基地退出的激励机制研究主要集中于退出补偿方面，全面性、系统性仍有所欠缺；对农户权益的补偿也主要集中在宅基地的居住保障价值方面，或多或少忽视了宅基地的生产要素价值、社会价值和财产价值，因此影响了农村宅基地的有效退出。以上两方面的不足为本文的研究提供了重要的方向。
三、宁波宅基地退出实践的现实分析
（一）宁波宅基地使用现状
农村宅基地是农民依法取得用于建造住宅及其他生活附属设施而占用的集体土地，是农村建设用地的主要类型之一。近年来，城乡建设用地供需矛盾在全国范围内普遍存在，农村居民点无序扩张与宅基地闲置浪费现象突出。作为沿海经济发达地区，宁波市国土面积9365平方公里，2017年全市常住人口800.5万人，人均国土面积仅为全国平均水平的六分之一左右，人地矛盾突出，在城乡融合过程中宅基地的使用同样存在低效利用等问题，突出表现在以下几个方面。
一是超标占用、一户多宅现象普遍。现行农村宅基地无期无偿的福利分配性质容易催生农村集体组织成员“不要白不要”的心理，并在现实中产生了超标占地、恶意分户、建新不拆旧的现象。同时，当前土地管理相对偏重新增宅基地的审批工作，而对违规违法占用行为缺乏行之有效的管控手段，既很难及时制止，对建成的住宅又不能强拆，导致超标宅基地的留置成本极低。此外，房屋的继承是一户多宅的另一主要原因。当前法律对宅基地的继承并无明确规定，但无论继承人是否为本集体经济组织成员，继承人是否已有一处宅基地，其均拥有宅基地上房屋的继承权，根据“房地一体”、“房随地走”原则，现实中继承人通过继承获得房屋所有权的同时也继承了宅基地的使用权。
二是部分宅基地处于长期闲置状态。经宁波各区县抽样调查汇总，宁波市宅基地总计1416010宗，面积16385.141公顷，其中闲置宅基地56090宗，面积633.06公顷，其中闲置三年以上户数占闲置总户数的41.9%，处于长期闲置状态。（闲置一年、一年至三年的户数分别约占闲置总户数的21.6%、28.6%）。对于进城农村劳动力而言，尽管其农村住房呈季节性或长期性闲置，住房需求并不旺盛，但受传统观念的影响，随着非农收入的增长，不少农民工仍在农村新建住宅，将其作为身份和能力的象征，由此导致居民点的进一步扩张。同时，宅基地情感依赖的非经济价值、对宅基地退出补偿价格上升的预期也进一步减弱了当前闲置宅基地退出的内在动力，强化了宅基地长期持有的观念。
三是宅基地隐性流转广泛存在。当前农村宅基地使用权转让受限，受让人呈现政策性匮乏。作为沿海经济发达地区，宁波市吸引了大量外来务工人员，在城乡结合部及一些二三产业较为发达的农村地区，外来劳动力的农村住房需求旺盛。同时，部分非集体经济组织成员的城镇人口想要到农村居住，而苦于无法获取宅基地。城乡融合背景下，宅基功能发生结构性改变，财产功能不断凸显，宅基地退出机制的缺失及使用权流转的经济激励催生了宅基地的隐性流转市场，包括以租代售的个人行为以及以“小产权”为代表的集体交易行为。农村宅基地归村集体所有，但在法律上对“集体”的界定并不明晰，造成产权主体对宅基地使用权有效约束的缺失，也因此强化了农民宅基地的私有观念，在非法转让宅基地时农民往往处于无意识状态。
四是居民点布局无序散乱。长期以來农村规划体系不完善，法律约束又相对不力，宁波市农村居民点呈现较为分散的小规模布局。受农业生产方式的影响，为方便劳作，过去的农村宅基地往往与集体经济组织成员的承包地相邻，导致居民点分散。随着农业生产劳动密集度的降低，农民新建住宅往往不再过多考虑承包地因素，为获取较好的基础设施及公共服务配套，居民点布局也逐渐向集中居住演进，但也存在相当数量的农民为追求“马路效益”倾向于在道路沿线等交通方便的村庄外围建房，带来村庄布局外实内空的困境。
（二）宁波宅基地退出的实践探索
地域差异及主体差异导致各地农村宅基地有偿退出的目的及模式有所不同。在满足合法的宅基地用地需求前提下，宁波积极探索相关宅基地退出模式，以期有效减少农村宅基地面积、激励农户彻底退出闲置和超标占用的宅基地并归还村集体或转做其他建设用地。具体而言，既包括改变原宅基地土地性质的房屋置换模式，也包括改变土地用途的开发经营模式。
1.改变土地性质的宅基地置换模式
宅基地置换是指农民将原宅基地与城镇规划区内或城镇规划区外的房屋进行置换，置换后原宅基地土地性质发生改变。
一类是宅基地转变为国有建设用地。依托宁波市委、市政府《关于积极稳妥地推进农村住房制度改革试点的实施意见》和《关于推进农村住房制度改革和住房集中改建的意见》等相关文件要求，在城郊农村实施“农房两改”房屋拆迁改造项目，拆除宅基地上的农民住房后宅基地收为国有，并在原宅基地的部分地块上新建商品房性质的安置高层。宅基地退出农户可按照成本价购置安置房或选择货币补偿方式。该模式下，农村宅基地的产权性质发生根本性转变，由农村集体所有转变为国有，除部分面积用于安置建房外节余出相当数量的国有建设用地。同时拆迁农户失去了农村宅基地使用权后可办理相关医疗养老保障。其置换的安置房也获得了等同于城镇商品房的财产权，可上市交易转让，拆迁农户已基本脱离农业农村向城镇居民的生产生活状态转变。
另一类是宅基地复耕。在18亿亩耕地红线的刚性约束下，为高效配置农村宅基地资源统筹城乡建设用地，继国务院2004年出台“城乡建设用地增减挂钩”政策后，2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》进一步明确“城乡建设用地增减挂钩政策”的内涵及实施要求，在此之后，宅基地置换模式在农村集体土地整理过程中的应用也更为普遍。该模式鼓励农民连片拆除危旧房后将宅基地使用权交还集体，并按照土地规划在新安置点统规自建或置换相应面积的农民公寓实现集中居住。除安置补偿外，对退地农户还常采用货币补偿及农村基础设施的建设完善等建设性补偿方式。原则上新安置用地面积小于拆旧地块的宅基地面积，因此拆旧地块复垦为耕地后，可根据“城乡用地增减挂钩”的相关规定折抵一定面积的城镇建设用地，总量上保证耕地面积不减少、建设用地不增加。 2.改变土地用途的开发经营模式
该模式主要应用于城乡结合部或拥有优势资源的农村地区，农户将闲置宅基地流转到村集体，通过委托企业运营或村集体成立资产管理中心与社会资本合作开发商业项目的方式进行土地的综合整治，对闲置农宅进行一定程度的包装经营发展民宿、乡村旅游等新型产业业态。期间街道对工商企业的运营行为进行监督，村集体按照协定或入股比例收取一定的土地租金和项目收益，并将这部分宅基地财产性收益分配给农民。如甬江街道畈里塘村将村内约3000平方米宅基地和2500亩土地委托给宁波达人旅游开发有限公司用于产业项目，居民依照居住权获取收益金；洪塘街道上沈村将880亩土地使用权、17户农宅、3家“低小散”企业整村流转到街道，并与大美儿童公司达成合作，打造全国首家亲子田园综合体项目，对入社村民按股分红、交付租金。
（三）不同退出模式的比较评价
借鉴魏后凯，刘同山（2016）对全国范围内四川郫县、福建晋江等地几种宅基地退出模式的比较分析框架，从实施动机、主导方、基本特点等几个方面对上述宁波宅基地退出模式进行总结比较，各模式差异较大。
对于转变为国有建设用地的宅基地置换模式其置换的安置房获得了等同于城镇商品房的财产权，可上市交易转让，拆迁农户基本脱离农业农村向城镇居民的生产生活状态转变。而对于宅基地复耕模式而言，拆旧地块的农村宅基地转变为农用地、农民集中居住的同时，加快推进了农村人居环境的整治，城镇建设用地紧缺形势得到缓解。本质上来看，两种宅基地置换均属于连片拆迁安置，依附于政府主导的土地整理项目，尽管利用征地或“城乡土地增减挂钩”这一破解土地瓶颈的政策性工具获取了一定的城市建设用地指标，但也存在地方政府为获得“土地财政”强迫农民“上楼”、只追求新增建设用地数量而忽视土地市场客观供求的目标异化的风险。农村土地的征收及新增建设用地在城镇的使用均是农村土地发展权向城镇的转移，土地增值收益即是对土地发展权的经济补偿。当前地方政府始终沿用国家征地制度的思路来看待农村宅基地的有偿退出，土地收益在政府和农民之间分配，宅基地退出的价值补偿仍受到政府的行政手段的干预，农民的土地发展权收益难以实现市场等价交换。置换模式下，拆旧建新、退出补偿均给政府财政带来巨大的成本压力，按照国土资源部的要求，农村土地整治必须坚持先建新、后拆旧的整治步骤，在较长的一个置换周期内，政府支付给退出农民的过渡补助进一步加剧了资金压力。此外，置换模式下还存在安置点的选址问题。宅基地的连片退出、整村拆迁与农民分层分化、差异化的退出意愿和生活劳作方式相互矛盾。就地安置情形下，部分农民工常住城市，宅基地闲置只不过转变为另一种形式住房的闲置，安置点离农民承包地较远的情形下，部分农户的农业生产又极为不便。
对于宅基地开发模式而言，宁波的探索不再局限于房地产行业，拓展了农村宅基地的商业开发形式，激活了农民宅基地的财产收益功能，也减少了商业建房的成本。经济利益驱动下，理性农民当然会将闲置宅基地流转以获取短期内较高的租金或股份收益，其为了实现规模效应极易诱发农户占用自留地或农地与宅基地一并出租流转的违规行为，导致村集体及相关部门要付出更高的监督成本。
四、构建宅基地自愿有偿退出激励机制的建议
宅基地自愿有偿退出通过盘活农村宅基地资源促进建设用地集約利用、增加农民财产性收入，有效推动了城乡要素的交流。构建合理有效的激励机制促进已成为城镇户籍人口或长期在城镇生活且具有稳定工资收入的农民退出农村宅基地现实可行。
（一）完善宅基地退出与补偿机制
规范宅基地退出程序。农村宅基地与农房的退出必须遵循自愿有偿原则，坚持农民主体地位，切实保护农民宅基地使用权和住房财产权的权利归属。因地制宜，分层次推进不同退出意愿农户的有序退出。依托农村土地综合整治、新农村建设等项目开展试点的同时，对于完全放弃且不再取得任何农村宅基地的农户设置相关退出门槛，包括是否在城镇购置自住房、是否有长期稳定收入，是否交纳养老保险等等。在此基础上，按照农户自愿申请、集体经济组织对农户进行退地资格及宅基地产权明晰程度审查、明确拟退宅基地的四周界限、在村集体公示后签署退地协议并报县级人民政府或国土资源部门审批备案并执行相应的退地补偿的步骤，设计科学合理的退地程序。
探索补偿机制的三大要点。一是要科学界定补偿范围。按照“房随地走”、“房地一体”原则，宅基地退出后农民与村集体的损失包括宅基地上房屋及附属设施被拆除的价值损失及宅基地转变为农用地后土地发展权丧失所造成的财产损失。当前宅基地退出实践中往往忽略对宅基地土地发展权益的补偿，仅按照征地标准对宅基地地上附着物进行补偿，事实上是对农民宅基地使用权的侵害。对于合法取得并使用宅基地的退出农户，除补偿相应的房屋及附属设施重置成本外，搬迁过程中产生的搬迁费、临时安置费用或其他经济损失也应被列入补偿范畴。二是合理确定补偿标准。区别对待在标准面积内合法取得并使用宅基地、通过合法途径取得但无本集体成员主体资格、超标违法占用宅基地等几种情形。对于合法使用宅基地的农户，根据实际面积按照最高标准进行补偿；对通过继承等方式合法取得宅基地但并非本集体经济组织成员的农户或城镇居民，采用折价补偿而非无偿清理的方式确保宅基地退出的平稳推进；而对于一户多宅、面积超标的情形，采用有偿使用的方式提高宅基地的留置成本造成经济压力迫使其主动退出违法占用的宅基地。同时，基于宅基地住房保障价值、出租收益、畜禽养殖及房屋租赁等直接经济价值，农村生活方式保持价值以及宅基地发展权价值构成的农户宅基地退出的机会成本建立宅基地退出的成本收益价值核算体系，科学认知农户宅基地退出的经济损益，为合理确定补偿标准提供依据。三是设计多元化的补偿方式。基于农户分化的社会现实，不同层级农户对宅基地的依赖程度和农村生活方式偏好不同，这就要求为不同农户提供多样化、差异性的补偿安排。按补偿周期的长短，可分为一次性的现金补偿、购房补助补偿、宅基地或房屋置换，以及现金的年金化发放、宅基地换社保、宅基地使用权入股农村建设用地市场享受宅基地资产化的年度收益等永久收益分配的方式。 （二）强化风险防范机制
农村宅基地退出涉及参与各方的利益博弈，要在不违背农户和村集体退出意愿的前提下化解外部要素冲击所引致的乡村治理潜在风险，保障参与主体经济利益不受损实现多方共赢，必须明确各主体角色定位实现协同治理，并建立合理的利益分配及资金保障机制。
建立政府引导、村民自治的协同治理体系。农村宅基地退出的多模式路径下，维护农民和村集体的宅基地权益是最根本的落脚点和出发点。尊重农民主体权利，坚持农民主体地位，在宅基地退出的决策过程中建立充分的利益表达机制，尤其是在政府主导的宅基地退出项目中确保村集体经济组织成员的知情权、参与权、监督权和收益权不受侵害，让农民和村集体参与项目规划、补偿标准、资金筹集、收益分配等重大事项决策。政府在宅基地退出及土地整治过程中，其角色由管理型向服务型转变，为项目的规划、调研、验收提供技术及决策支持，发挥其引导、调节、监督作用，以弥补市场机制在土地资源配置中的缺陷。宅基地退地收益是对土地权益的必要补偿，农民和村集体是直接利益主体，政府除通过税费方式收取必要的服务补偿外不应参与剩余退地收益的分配，政府的服务职能要求其在项目完成后持续关注并保障农户退地后的基本生活水平。
完善资金配套和保障机制。多渠道筹措农村宅基地自愿有偿退出的补偿资金，解决资金来源渠道单一、公共财政投入压力较大的问题。宅基地退出是一项长期的系统工程，必须坚持整体规划、分步推进，缓解资金短期一次性支付压力。宅基地整理所获得的建设用地要优先考虑农村发展需要，一定比例转化为农村公共设施和公益事业用地，以及集体经济发展用地。在当前农村市场经济体制仍需进一步完善的情况下，农村宅基地退出的保障资金仍应以财政筹措为主，各级政府应持续地配套定量财政投入，同时加强涉农资金的整合利用，聚焦农村人居环境整治提高公共服务及基础设施供给水平。进一步发挥市场机制的作用，在乡村振兴的大背景下，积极培育农村新产业新业态，结合产业需求开发利用腾退宅基地，通过市场化运作促进社会组织及工商资本参与盘活农村宅基地项目并提供资金支持。
（三）深化农村改革联动机制
建立城乡统一的建设用地市场。在统一的城乡建设用地市场框架下，逐步将宅基地纳入城乡建设用地无差别流转市场，通过市场化的交易模式引导农村宅基地资源的优化配置和有效利用。当前农村宅基地使用权转让及农房抵押的市场半径均被限制在村集体经济组织范围内，尽管部分地区开展农村住房上市交易及抵押试点，但提供政策支持的金融机构数量有限，国有银行中往往只有农商行参与农村住房的抵押，因此，必须进一步扩展农房交易的市场边界，完善宅基地价值评估等配套制度保障，以获得更为广泛的市场交易支持。与此同时，缩小征地范围，避免通过征地方式获得城市建设用地而扭曲了建设用地市场上宅基地的供求关系，影响城乡统一市场的真正建立。
推动农村资产的协同退出。宅基地退出的改革范围主要集中在宅基地及房屋上，土地承包经营权等财产权利的退出并不在改革授权范围内，部分农户考虑到承包地等资源资产仍遗留在农村而未能彻底放弃集体经济组织成员身份入户城镇。因此，宅基地退出的同时应在明晰产权的前提下推动农村其他资源资产的协同退出，引导农户的价值取向及行为方式向市场经济范式过渡。构建农村资源产权动态数据库，及时登记变更宅基地、承包地的地籍产权信息，并通过土地承包经营权、集体资产股份的转让及合作经营等方式实现农村资源的产权价值，强化土地资源退出改革与集体产权改革的联动性。
建立多层次保障体系。为进城农户提供包含公租房、廉租房、经济适用房及租购补贴等多种形式的城镇住房保障，而对于在农村就地安置的农户为其提供农民公寓等住房安置补偿。加强退地农民职業能力培养，实施就业扶持政策，城乡融合发展的同时为农民提供更多的非农产业岗位机会。在子女教育、社保等其他方面，确保退地进城农户享受与城镇居民同等的待遇，通过多层次的保障体系降低退地生活风险。
[参考文献]
[1] 魏后凯，刘同山.农村宅基地退出的政策演变、模式比较及制度安排[J].东岳论丛，2016，37，（09）：15～23.
[2] 韩康.宅基地制度存在三大矛盾[J].人民论坛，2008，（14）：38～39.
[3] 邢姝媛.农村宅基地退出补偿机制建立研究——以陕西省为例[J].中国农业资源与区划，2016，37（01）：115～119.
[4] 徐玉婷，黄贤金.经济新常态下农村宅基地退出机制研究[J].中国土地，2015，（09）：18～21.
[5] 梁亚荣.论农村宅基地使用权退出制度的完善[J].法学论坛，2015，（06）：47～52.
[6] Brandit Loren， Jikun Huang， Guo Li. Land Rights in Rural China： Facts， Fictions and Issues. The China Journal， 2002， （47）： 67～97.
[7] 彭长生，范子英.农户宅基地退出意愿及其影响因素分析——基于安徽省6县1413个农户调查的实证研究[J].经济社会体制比较，2012，（02）：154～162.
[8] 陈霄.农民宅基地退出意愿的影响因素——基于重庆市“两翼”地区1012户农户的实证分析[J].中国农村观察，2012，（03）：26～36.
[9] 王静，于战平，李卉.农户宅基地退出意愿及其影响因素分析——基于王口镇和独流镇的调查[J].农村经济，2015，（01）：33～37.
[10]孙艳梅，刘新平，周义才.不同类型农户宅基地退出意愿影响因素分析——以新疆特克斯县为例[J].中国农学通报，2016，32，（11）：199～204.
[11]许恒周，殷红春，石淑芹.代际差异视角下农民工乡城迁移与宅基地退出影响因素分析——基于推拉理论的实证研究[J].中国人口·资源与环境，2013，23，（08）：75～80.
[12]程春丽.农村宅基地退出补偿及与利益机制构建探析[J].农村经济，2014，（01）：13～17.
[13]蔡国立，徐小峰.地方宅基地退出与补偿典型模式梳理与评价[J].国土资源情报，2012，（07）：37～41.
[14]陈先鹏，谭永忠.不同经济发展阶段地区农村宅基地退出机制比较[J].国土资源情报，2014，（07）：46～51.
[15]上官彩霞，冯淑怡，吕沛璐，曲福田.交易费用视角下宅基地置换模式的区域差异及其成因[J].中国人口·资源与环境，2014，24，（04）：107～115.
责任编辑：钱亚仙
[关键词]宅基地退出；自愿有偿；模式比较；激励机制
[中图分类号] F126[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）06-0110-08
一、问题的提出
城乡要素的自由流动是当前新型城镇化与乡村振兴战略协同发展以实现城乡融合的基础和关键。改革开放以来我国城镇化率显著提高，大量农村人口涌入城镇，形成了庞大的城乡劳动力市场。但农村土地市场的发展却远远滞后，受当前农村土地制度的限制，农村宅基地使用权退出的内在动力和外在通道相当匮乏，宅基地资源难以变现，其居住保障功能弱化也未带来财产收益权能的释放，由此造成“两栖”占地现象普遍，城市建设用地增加的同时，农村建设用地需求并未减少。近年来，在政府主导下尽管依托“城乡建设用地增减挂钩”等政策进行了土地综合整治，但当前农村宅基地的粗放使用与用地指标紧缺现象仍然并存，难以为城镇发展提供空间的同时，也严重影响了乡村振兴战略中相关产业项目的落地。
回顾改革开放以来我国农村宅基地制度的调整和发展，为保障农民基本生活、不断适应各时期的经济社会形势，农村宅基地退出政策主要经历了三个阶段的演变。[1]1978年至1998年期间，尽管农村宅基地管理进一步规范，对城镇居民申请农村宅基地由审批转向禁止，但这一时期在承认房屋私产前提下，宅基地退出政策一直按照房地一体可转让的思路执行，允许在转让房屋的同时退出宅基地。1999年至2008年期间，针对土地炒卖升温、宅基地流转管理的混乱，国家规定及法律层面逐步禁止城镇居民购买宅基地或占用农村集体土地建房，农村住宅及宅基地使用权的转让对象开始受限。2008年以来，为促进农村土地集约利用、盘活农村宅基地资源，国家开始鼓励闲置宅基地的自愿腾退并允许本集体经济组织成员间宅基地使用权的转让。2015年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》和《深化农村改革综合性实施方案》均明确要探索宅基地自愿有偿退出机制，但进城落户农户自愿有偿退出或转让宅基地均被限定在“本集体经济组织内部”。2018年中央一号文件再次强调“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”。当前，农村宅基地自愿有偿退出仍处于探索阶段，对地方实践进行模式比较、总结分析的基础上建立相应的激励约束机制，规范实施平台、保障农民权益，依法引导农户自愿有偿退出，将是优化城乡人地资源配置、实现农民宅基地财产价值、重构城乡产业和空间布局、实现城乡融合的突破口。
二、理论研究综述
当前有关农村宅基地退出的研究主要集中在宅基地低效使用的现状及原因分析、农户宅基地退出的动力和影响因素以及宅基地退出模式和补偿机制等方面。
（一）宅基地低效使用的原因分析
多地区调查研究发现，我国城镇化进程中出现了农村人口减少与宅基地面积增长并存的发展悖论[2]，宅基地面积增加的表象下，是宅基地低效利用的事实，包括宅基地的长期闲置、面积超标、宅基地污染等问题[3～4]。造成宅基地闲置、违规占用的原因除了管理体制的混乱外，其根本原因在于制度层面宅基地退出机制的不完善，包括使用权退出性质不清、程序不明、补偿标准不合理等[5]；产权明晰角度看，部分国外学者认为中国农村集体土地权属的不明确及使用权的不稳定是导致我国农村集体土地不能有效分配使用的主要原因[6]；法律层面看，“宅基地退出”的法律实质是指宅基地上使用权等各种土地权利的退出，而法律赋予的宅基地的福利性质与资产价值属性的冲突也导致了宅基地违规使用现象的出现。[5]综上，管理体制的混乱、退出机制的匮乏、现行法规政策等多方面原因导致了当前农村宅基地闲置、面积超标等使用效率低下的现实问题。
（二）关于宅基地退出动力及影响因素的研究
农民是否退出宅基地的行为选择取决于其对退出前后成本收益的预期比较。基于农户整体性视角，个体特征、宅基地特征、宅基地退出补偿及保障状况是影响宅基地退出行为的主要方面。[7]除上述几个方面的因素外，政府谨慎使用土地征收权利、重视土地资本积累对农村经济的积极效应的“趋于理性”的宅基地决策方式能够有效激励宅基地的自愿退出。[8]基于社会发展农户分化的角度，不同学者分别从不同职业收入、经济发展差异、代际差别等角度出发，分析不同层级农户宅基地退出意愿的相关影响因素。王静等认为宅基地退出并非纯粹的经济利益行为，不同兼业程度农户的生计方式、居住习惯及社交关系也将发生不同程度的转变，转变程度的大小影响其退地收益，因此不同兼业程度农户退地的影响因素有所差异。[9]孙艳梅等对多民族文化背景民族聚居区的研究表明，相对于沿海发达地区，政策宣传及户主的政策认知对退出意愿影响的重要程度在多民族地区得到体现。[10]许恒周等基于推拉理论对第一代农民工及新生代农民工的实证分析结果显示，推力因素方面宅基地的住房养老作用对第一代农民工有显著影响而对新生代并不显著，原因在于新生代对其保障功能的看淡，拉力因素方面，职业培训、区位、单位性质等对两者则有不同程度的影响。[11]
（三）关于宅基地退出补偿模式的实证研究
为改善我国农村宅基地使用现状，解决宅基地无序、违规使用的难题，近年来多地实践探索了一系列的农村宅基地有偿退出模式。上海、嘉兴、天津等地的宅基地置换模式为各地提供了经验借鉴。上海农民将宅基地使用权出让给农村集体经济组织，以使用权置换政府规划的相应城镇住宅面积或获得相应补偿；嘉兴、无锡探索“两分两换”模式，以农村宅基地使用权换资金、换城镇住房，以土地承包经营权换股、换社会保障；天津宅基地退出农民按一定标准无偿换取相应面积住房，集中居住在现代化新型小城镇，节约下的土地收益用于弥补小城镇建设资金缺口。[12]上海、嘉兴、天津的宅基地置换模式中，政府作为主导方进行了不同程度的公权力干预，弥补了市场机制的缺失。就宅基地退出的市场化思路而言，重庆市依托“城乡统筹”综合配套改革的政策倾斜采用“地票”的证券化形式促进宅基地使用权的流转，浙江省湖州吴兴区在宅基地整理退出过程中则采用“房票”的市场化安置方式。不同经济发展阶段地区宅基地退出机制具有明显的区域差异性。[13]陈先鹏、谭永忠对比分析浙江省嘉善县胡家埭村与江西省兴国县高寨村的宅基地运作模式，认为地理区位、经济的发达程度和城鎮化程度是农村宅基地退出路径选择的重要影响因素，政府引导、村民理事会协调的运作模式对偏远落后地区更具适应性，同时宅基地退出目的的不同导致两村分别采用了退宅进城和整治模式。[14]上官彩霞等从交易费用的视角出发，认为土地资源的稀缺性，土地流转、社保的稳定程度及非农就业机会的大小导致了江苏省“万顷良田建设工程”中不同区域分别采用了置换宅基地、置换小产权房及置换商品房三种置换模式。[15]从各地的经验做法可以看出，宅基地退出补偿主要可分为宅基地换房的实物补偿、宅基地换资金的货币补偿、对乡村基础设施进行建设规划的辅助性补偿，以及宅基地换保险、换社保、换入股等保障性安置。农村宅基地退出及补偿方式需因地制宜，注重模式的适用性。 现有研究成果为宅基地自愿有偿退出的深入研究奠定了重要基础，但可以看出当前农户宅基地退出的激励机制研究主要集中于退出补偿方面，全面性、系统性仍有所欠缺；对农户权益的补偿也主要集中在宅基地的居住保障价值方面，或多或少忽视了宅基地的生产要素价值、社会价值和财产价值，因此影响了农村宅基地的有效退出。以上两方面的不足为本文的研究提供了重要的方向。
三、宁波宅基地退出实践的现实分析
（一）宁波宅基地使用现状
农村宅基地是农民依法取得用于建造住宅及其他生活附属设施而占用的集体土地，是农村建设用地的主要类型之一。近年来，城乡建设用地供需矛盾在全国范围内普遍存在，农村居民点无序扩张与宅基地闲置浪费现象突出。作为沿海经济发达地区，宁波市国土面积9365平方公里，2017年全市常住人口800.5万人，人均国土面积仅为全国平均水平的六分之一左右，人地矛盾突出，在城乡融合过程中宅基地的使用同样存在低效利用等问题，突出表现在以下几个方面。
一是超标占用、一户多宅现象普遍。现行农村宅基地无期无偿的福利分配性质容易催生农村集体组织成员“不要白不要”的心理，并在现实中产生了超标占地、恶意分户、建新不拆旧的现象。同时，当前土地管理相对偏重新增宅基地的审批工作，而对违规违法占用行为缺乏行之有效的管控手段，既很难及时制止，对建成的住宅又不能强拆，导致超标宅基地的留置成本极低。此外，房屋的继承是一户多宅的另一主要原因。当前法律对宅基地的继承并无明确规定，但无论继承人是否为本集体经济组织成员，继承人是否已有一处宅基地，其均拥有宅基地上房屋的继承权，根据“房地一体”、“房随地走”原则，现实中继承人通过继承获得房屋所有权的同时也继承了宅基地的使用权。
二是部分宅基地处于长期闲置状态。经宁波各区县抽样调查汇总，宁波市宅基地总计1416010宗，面积16385.141公顷，其中闲置宅基地56090宗，面积633.06公顷，其中闲置三年以上户数占闲置总户数的41.9%，处于长期闲置状态。（闲置一年、一年至三年的户数分别约占闲置总户数的21.6%、28.6%）。对于进城农村劳动力而言，尽管其农村住房呈季节性或长期性闲置，住房需求并不旺盛，但受传统观念的影响，随着非农收入的增长，不少农民工仍在农村新建住宅，将其作为身份和能力的象征，由此导致居民点的进一步扩张。同时，宅基地情感依赖的非经济价值、对宅基地退出补偿价格上升的预期也进一步减弱了当前闲置宅基地退出的内在动力，强化了宅基地长期持有的观念。
三是宅基地隐性流转广泛存在。当前农村宅基地使用权转让受限，受让人呈现政策性匮乏。作为沿海经济发达地区，宁波市吸引了大量外来务工人员，在城乡结合部及一些二三产业较为发达的农村地区，外来劳动力的农村住房需求旺盛。同时，部分非集体经济组织成员的城镇人口想要到农村居住，而苦于无法获取宅基地。城乡融合背景下，宅基功能发生结构性改变，财产功能不断凸显，宅基地退出机制的缺失及使用权流转的经济激励催生了宅基地的隐性流转市场，包括以租代售的个人行为以及以“小产权”为代表的集体交易行为。农村宅基地归村集体所有，但在法律上对“集体”的界定并不明晰，造成产权主体对宅基地使用权有效约束的缺失，也因此强化了农民宅基地的私有观念，在非法转让宅基地时农民往往处于无意识状态。
四是居民点布局无序散乱。长期以來农村规划体系不完善，法律约束又相对不力，宁波市农村居民点呈现较为分散的小规模布局。受农业生产方式的影响，为方便劳作，过去的农村宅基地往往与集体经济组织成员的承包地相邻，导致居民点分散。随着农业生产劳动密集度的降低，农民新建住宅往往不再过多考虑承包地因素，为获取较好的基础设施及公共服务配套，居民点布局也逐渐向集中居住演进，但也存在相当数量的农民为追求“马路效益”倾向于在道路沿线等交通方便的村庄外围建房，带来村庄布局外实内空的困境。
（二）宁波宅基地退出的实践探索
地域差异及主体差异导致各地农村宅基地有偿退出的目的及模式有所不同。在满足合法的宅基地用地需求前提下，宁波积极探索相关宅基地退出模式，以期有效减少农村宅基地面积、激励农户彻底退出闲置和超标占用的宅基地并归还村集体或转做其他建设用地。具体而言，既包括改变原宅基地土地性质的房屋置换模式，也包括改变土地用途的开发经营模式。
1.改变土地性质的宅基地置换模式
宅基地置换是指农民将原宅基地与城镇规划区内或城镇规划区外的房屋进行置换，置换后原宅基地土地性质发生改变。
一类是宅基地转变为国有建设用地。依托宁波市委、市政府《关于积极稳妥地推进农村住房制度改革试点的实施意见》和《关于推进农村住房制度改革和住房集中改建的意见》等相关文件要求，在城郊农村实施“农房两改”房屋拆迁改造项目，拆除宅基地上的农民住房后宅基地收为国有，并在原宅基地的部分地块上新建商品房性质的安置高层。宅基地退出农户可按照成本价购置安置房或选择货币补偿方式。该模式下，农村宅基地的产权性质发生根本性转变，由农村集体所有转变为国有，除部分面积用于安置建房外节余出相当数量的国有建设用地。同时拆迁农户失去了农村宅基地使用权后可办理相关医疗养老保障。其置换的安置房也获得了等同于城镇商品房的财产权，可上市交易转让，拆迁农户已基本脱离农业农村向城镇居民的生产生活状态转变。
另一类是宅基地复耕。在18亿亩耕地红线的刚性约束下，为高效配置农村宅基地资源统筹城乡建设用地，继国务院2004年出台“城乡建设用地增减挂钩”政策后，2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》进一步明确“城乡建设用地增减挂钩政策”的内涵及实施要求，在此之后，宅基地置换模式在农村集体土地整理过程中的应用也更为普遍。该模式鼓励农民连片拆除危旧房后将宅基地使用权交还集体，并按照土地规划在新安置点统规自建或置换相应面积的农民公寓实现集中居住。除安置补偿外，对退地农户还常采用货币补偿及农村基础设施的建设完善等建设性补偿方式。原则上新安置用地面积小于拆旧地块的宅基地面积，因此拆旧地块复垦为耕地后，可根据“城乡用地增减挂钩”的相关规定折抵一定面积的城镇建设用地，总量上保证耕地面积不减少、建设用地不增加。 2.改变土地用途的开发经营模式
该模式主要应用于城乡结合部或拥有优势资源的农村地区，农户将闲置宅基地流转到村集体，通过委托企业运营或村集体成立资产管理中心与社会资本合作开发商业项目的方式进行土地的综合整治，对闲置农宅进行一定程度的包装经营发展民宿、乡村旅游等新型产业业态。期间街道对工商企业的运营行为进行监督，村集体按照协定或入股比例收取一定的土地租金和项目收益，并将这部分宅基地财产性收益分配给农民。如甬江街道畈里塘村将村内约3000平方米宅基地和2500亩土地委托给宁波达人旅游开发有限公司用于产业项目，居民依照居住权获取收益金；洪塘街道上沈村将880亩土地使用权、17户农宅、3家“低小散”企业整村流转到街道，并与大美儿童公司达成合作，打造全国首家亲子田园综合体项目，对入社村民按股分红、交付租金。
（三）不同退出模式的比较评价
借鉴魏后凯，刘同山（2016）对全国范围内四川郫县、福建晋江等地几种宅基地退出模式的比较分析框架，从实施动机、主导方、基本特点等几个方面对上述宁波宅基地退出模式进行总结比较，各模式差异较大。
对于转变为国有建设用地的宅基地置换模式其置换的安置房获得了等同于城镇商品房的财产权，可上市交易转让，拆迁农户基本脱离农业农村向城镇居民的生产生活状态转变。而对于宅基地复耕模式而言，拆旧地块的农村宅基地转变为农用地、农民集中居住的同时，加快推进了农村人居环境的整治，城镇建设用地紧缺形势得到缓解。本质上来看，两种宅基地置换均属于连片拆迁安置，依附于政府主导的土地整理项目，尽管利用征地或“城乡土地增减挂钩”这一破解土地瓶颈的政策性工具获取了一定的城市建设用地指标，但也存在地方政府为获得“土地财政”强迫农民“上楼”、只追求新增建设用地数量而忽视土地市场客观供求的目标异化的风险。农村土地的征收及新增建设用地在城镇的使用均是农村土地发展权向城镇的转移，土地增值收益即是对土地发展权的经济补偿。当前地方政府始终沿用国家征地制度的思路来看待农村宅基地的有偿退出，土地收益在政府和农民之间分配，宅基地退出的价值补偿仍受到政府的行政手段的干预，农民的土地发展权收益难以实现市场等价交换。置换模式下，拆旧建新、退出补偿均给政府财政带来巨大的成本压力，按照国土资源部的要求，农村土地整治必须坚持先建新、后拆旧的整治步骤，在较长的一个置换周期内，政府支付给退出农民的过渡补助进一步加剧了资金压力。此外，置换模式下还存在安置点的选址问题。宅基地的连片退出、整村拆迁与农民分层分化、差异化的退出意愿和生活劳作方式相互矛盾。就地安置情形下，部分农民工常住城市，宅基地闲置只不过转变为另一种形式住房的闲置，安置点离农民承包地较远的情形下，部分农户的农业生产又极为不便。
对于宅基地开发模式而言，宁波的探索不再局限于房地产行业，拓展了农村宅基地的商业开发形式，激活了农民宅基地的财产收益功能，也减少了商业建房的成本。经济利益驱动下，理性农民当然会将闲置宅基地流转以获取短期内较高的租金或股份收益，其为了实现规模效应极易诱发农户占用自留地或农地与宅基地一并出租流转的违规行为，导致村集体及相关部门要付出更高的监督成本。
四、构建宅基地自愿有偿退出激励机制的建议
宅基地自愿有偿退出通过盘活农村宅基地资源促进建设用地集約利用、增加农民财产性收入，有效推动了城乡要素的交流。构建合理有效的激励机制促进已成为城镇户籍人口或长期在城镇生活且具有稳定工资收入的农民退出农村宅基地现实可行。
（一）完善宅基地退出与补偿机制
规范宅基地退出程序。农村宅基地与农房的退出必须遵循自愿有偿原则，坚持农民主体地位，切实保护农民宅基地使用权和住房财产权的权利归属。因地制宜，分层次推进不同退出意愿农户的有序退出。依托农村土地综合整治、新农村建设等项目开展试点的同时，对于完全放弃且不再取得任何农村宅基地的农户设置相关退出门槛，包括是否在城镇购置自住房、是否有长期稳定收入，是否交纳养老保险等等。在此基础上，按照农户自愿申请、集体经济组织对农户进行退地资格及宅基地产权明晰程度审查、明确拟退宅基地的四周界限、在村集体公示后签署退地协议并报县级人民政府或国土资源部门审批备案并执行相应的退地补偿的步骤，设计科学合理的退地程序。
探索补偿机制的三大要点。一是要科学界定补偿范围。按照“房随地走”、“房地一体”原则，宅基地退出后农民与村集体的损失包括宅基地上房屋及附属设施被拆除的价值损失及宅基地转变为农用地后土地发展权丧失所造成的财产损失。当前宅基地退出实践中往往忽略对宅基地土地发展权益的补偿，仅按照征地标准对宅基地地上附着物进行补偿，事实上是对农民宅基地使用权的侵害。对于合法取得并使用宅基地的退出农户，除补偿相应的房屋及附属设施重置成本外，搬迁过程中产生的搬迁费、临时安置费用或其他经济损失也应被列入补偿范畴。二是合理确定补偿标准。区别对待在标准面积内合法取得并使用宅基地、通过合法途径取得但无本集体成员主体资格、超标违法占用宅基地等几种情形。对于合法使用宅基地的农户，根据实际面积按照最高标准进行补偿；对通过继承等方式合法取得宅基地但并非本集体经济组织成员的农户或城镇居民，采用折价补偿而非无偿清理的方式确保宅基地退出的平稳推进；而对于一户多宅、面积超标的情形，采用有偿使用的方式提高宅基地的留置成本造成经济压力迫使其主动退出违法占用的宅基地。同时，基于宅基地住房保障价值、出租收益、畜禽养殖及房屋租赁等直接经济价值，农村生活方式保持价值以及宅基地发展权价值构成的农户宅基地退出的机会成本建立宅基地退出的成本收益价值核算体系，科学认知农户宅基地退出的经济损益，为合理确定补偿标准提供依据。三是设计多元化的补偿方式。基于农户分化的社会现实，不同层级农户对宅基地的依赖程度和农村生活方式偏好不同，这就要求为不同农户提供多样化、差异性的补偿安排。按补偿周期的长短，可分为一次性的现金补偿、购房补助补偿、宅基地或房屋置换，以及现金的年金化发放、宅基地换社保、宅基地使用权入股农村建设用地市场享受宅基地资产化的年度收益等永久收益分配的方式。 （二）强化风险防范机制
农村宅基地退出涉及参与各方的利益博弈，要在不违背农户和村集体退出意愿的前提下化解外部要素冲击所引致的乡村治理潜在风险，保障参与主体经济利益不受损实现多方共赢，必须明确各主体角色定位实现协同治理，并建立合理的利益分配及资金保障机制。
建立政府引导、村民自治的协同治理体系。农村宅基地退出的多模式路径下，维护农民和村集体的宅基地权益是最根本的落脚点和出发点。尊重农民主体权利，坚持农民主体地位，在宅基地退出的决策过程中建立充分的利益表达机制，尤其是在政府主导的宅基地退出项目中确保村集体经济组织成员的知情权、参与权、监督权和收益权不受侵害，让农民和村集体参与项目规划、补偿标准、资金筹集、收益分配等重大事项决策。政府在宅基地退出及土地整治过程中，其角色由管理型向服务型转变，为项目的规划、调研、验收提供技术及决策支持，发挥其引导、调节、监督作用，以弥补市场机制在土地资源配置中的缺陷。宅基地退地收益是对土地权益的必要补偿，农民和村集体是直接利益主体，政府除通过税费方式收取必要的服务补偿外不应参与剩余退地收益的分配，政府的服务职能要求其在项目完成后持续关注并保障农户退地后的基本生活水平。
完善资金配套和保障机制。多渠道筹措农村宅基地自愿有偿退出的补偿资金，解决资金来源渠道单一、公共财政投入压力较大的问题。宅基地退出是一项长期的系统工程，必须坚持整体规划、分步推进，缓解资金短期一次性支付压力。宅基地整理所获得的建设用地要优先考虑农村发展需要，一定比例转化为农村公共设施和公益事业用地，以及集体经济发展用地。在当前农村市场经济体制仍需进一步完善的情况下，农村宅基地退出的保障资金仍应以财政筹措为主，各级政府应持续地配套定量财政投入，同时加强涉农资金的整合利用，聚焦农村人居环境整治提高公共服务及基础设施供给水平。进一步发挥市场机制的作用，在乡村振兴的大背景下，积极培育农村新产业新业态，结合产业需求开发利用腾退宅基地，通过市场化运作促进社会组织及工商资本参与盘活农村宅基地项目并提供资金支持。
（三）深化农村改革联动机制
建立城乡统一的建设用地市场。在统一的城乡建设用地市场框架下，逐步将宅基地纳入城乡建设用地无差别流转市场，通过市场化的交易模式引导农村宅基地资源的优化配置和有效利用。当前农村宅基地使用权转让及农房抵押的市场半径均被限制在村集体经济组织范围内，尽管部分地区开展农村住房上市交易及抵押试点，但提供政策支持的金融机构数量有限，国有银行中往往只有农商行参与农村住房的抵押，因此，必须进一步扩展农房交易的市场边界，完善宅基地价值评估等配套制度保障，以获得更为广泛的市场交易支持。与此同时，缩小征地范围，避免通过征地方式获得城市建设用地而扭曲了建设用地市场上宅基地的供求关系，影响城乡统一市场的真正建立。
推动农村资产的协同退出。宅基地退出的改革范围主要集中在宅基地及房屋上，土地承包经营权等财产权利的退出并不在改革授权范围内，部分农户考虑到承包地等资源资产仍遗留在农村而未能彻底放弃集体经济组织成员身份入户城镇。因此，宅基地退出的同时应在明晰产权的前提下推动农村其他资源资产的协同退出，引导农户的价值取向及行为方式向市场经济范式过渡。构建农村资源产权动态数据库，及时登记变更宅基地、承包地的地籍产权信息，并通过土地承包经营权、集体资产股份的转让及合作经营等方式实现农村资源的产权价值，强化土地资源退出改革与集体产权改革的联动性。
建立多层次保障体系。为进城农户提供包含公租房、廉租房、经济适用房及租购补贴等多种形式的城镇住房保障，而对于在农村就地安置的农户为其提供农民公寓等住房安置补偿。加强退地农民职業能力培养，实施就业扶持政策，城乡融合发展的同时为农民提供更多的非农产业岗位机会。在子女教育、社保等其他方面，确保退地进城农户享受与城镇居民同等的待遇，通过多层次的保障体系降低退地生活风险。
[参考文献]
[1] 魏后凯，刘同山.农村宅基地退出的政策演变、模式比较及制度安排[J].东岳论丛，2016，37，（09）：15～23.
[2] 韩康.宅基地制度存在三大矛盾[J].人民论坛，2008，（14）：38～39.
[3] 邢姝媛.农村宅基地退出补偿机制建立研究——以陕西省为例[J].中国农业资源与区划，2016，37（01）：115～119.
[4] 徐玉婷，黄贤金.经济新常态下农村宅基地退出机制研究[J].中国土地，2015，（09）：18～21.
[5] 梁亚荣.论农村宅基地使用权退出制度的完善[J].法学论坛，2015，（06）：47～52.
[6] Brandit Loren， Jikun Huang， Guo Li. Land Rights in Rural China： Facts， Fictions and Issues. The China Journal， 2002， （47）： 67～97.
[7] 彭长生，范子英.农户宅基地退出意愿及其影响因素分析——基于安徽省6县1413个农户调查的实证研究[J].经济社会体制比较，2012，（02）：154～162.
[8] 陈霄.农民宅基地退出意愿的影响因素——基于重庆市“两翼”地区1012户农户的实证分析[J].中国农村观察，2012，（03）：26～36.
[9] 王静，于战平，李卉.农户宅基地退出意愿及其影响因素分析——基于王口镇和独流镇的调查[J].农村经济，2015，（01）：33～37.
[10]孙艳梅，刘新平，周义才.不同类型农户宅基地退出意愿影响因素分析——以新疆特克斯县为例[J].中国农学通报，2016，32，（11）：199～204.
[11]许恒周，殷红春，石淑芹.代际差异视角下农民工乡城迁移与宅基地退出影响因素分析——基于推拉理论的实证研究[J].中国人口·资源与环境，2013，23，（08）：75～80.
[12]程春丽.农村宅基地退出补偿及与利益机制构建探析[J].农村经济，2014，（01）：13～17.
[13]蔡国立，徐小峰.地方宅基地退出与补偿典型模式梳理与评价[J].国土资源情报，2012，（07）：37～41.
[14]陈先鹏，谭永忠.不同经济发展阶段地区农村宅基地退出机制比较[J].国土资源情报，2014，（07）：46～51.
[15]上官彩霞，冯淑怡，吕沛璐，曲福田.交易费用视角下宅基地置换模式的区域差异及其成因[J].中国人口·资源与环境，2014，24，（04）：107～115.
责任编辑：钱亚仙