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摘 要：农民专业合作社的发展过程可以划分为引入、成长、成熟、分化四个阶段。本文以甘肃省为例，探讨了合作社引入阶段政府介入的必要性及介入过程中的相关问题，对甘肃省合作社的发展现状及政府作用进行了分析和评价，并提出了相关政策建议。
关键词：农民专业合作社 发展 政府介入 甘肃省
合作社作为一种经济组织，其成长具有明显的阶段性，在不同的阶段，政府应发挥的职能也有所不同。甘肃省农民专业合作社处在发展的引入阶段，通过对此阶段政府职能进行研究和探讨，对于甘肃省合作社的良性成长具有重要的理论与实践价值。
一、农民专业合作社发展阶段的划分
从国外及我国发达地区合作社发展的经验来看,合作社的发展大致分为四个阶段:引入阶段、成长阶段、成熟阶段、分化阶段。
1.引入阶段。在政府的扶持和引导下, 创新者依照法律程序成立农民专业合作社。这个阶段里合作社多经营共同购销等风险较小的项目，并在此基础上积累实力，逐步壮大，形成基本的利益联结机制。合作社完成引入阶段的特征是:内部运行机制基本形成,联结小农户和大市场的作用已经初步彰显。
2.成长阶段。随着公共积累的增加和实力的壮大，农民专业合作社向专业化、规模化、规范化方向迅速发展。生产成长阶段的主要目标是形成规模经济,打造品牌产品,以获取更大的市场份额,提升竞争力,从而提高合作社在市场上的谈判地位。
3.成熟阶段。在成熟期,农民专业合作社向纵向一体化、横向一体化方向发展。农民专业合作社的纵向一体化是指合作社实现从农产品集中、处理、储运、加工直到批发、零售、进出口等环节的纵向一体化。横向一体化通过基层合作社之间的合并来实现合作社的集中。
4.分化阶段。农民专业合作社在这个阶段会有三种发展趋势:一是进入衰退直至消亡；二是变异为法人企业(农业龙头企业)或者公益事业(第三部门组织)；三是维持合作社形式并继续成长。
二、农民专业合作社引入阶段政府职能探讨
在各国农民专业合作社发展的过程中，政府都起了重要作用。在不同的发展阶段，政府应发挥的职能又有所不同。一般认为，在引入阶段，政府主要担当引导者和扶持者的角色,创造适合合作社发展的内外部环境，引导、鼓励和扶持合作社健康发展。
许多合作社理论研究者都肯定政府扶持对合作社发展的积极作用。一般认为，政府扶持可以弥补合作社先天的“弱质性”。在引入阶段，对于单个农户而言，出头创建专业合作组织并不符合个人理性，因为合作社是为了实现经济和社会目标的集体行动。集体行动作为一项公共物品，个人存在着“免费搭车”的可能，并且难以承担集体行动的组织成本。因此，需要政府向农民提供积极的选择性激励，通过立法和经济政策的支持与保护，向农民提供减免税收、低息贷款和无偿补贴、为农民提供技术援助和教育等，增强合作社的吸引力，以打破“集体行动的逻辑”，完成合作社的起步阶段。同时，在中国，合作社作为一项初创的制度，在反复试错的过程中通常会付出巨大的成本，而政府归纳总结较为成功的合作组织模式并对其进行推广，可以降低在合作社发展过程中制度创新的成本。
虽然在农民专业合作社初创阶段，政府适当的引导和支持是必要且重要的，但如果介入过深，则会走入另一个极端，使农民专业合作社难以保持独立的经济主体地位。因此，政府在对合作社进行引导和扶持的过程中，应着力于创造有利于合作社发展的法律、政策等外部环境，而避免过多地介入合作社的内部事务，以保持合作社的独立性，避免对其与政府过度亲密与依赖。
三、甘肃省农民专业合作社发展现状及政府作用的实证分析
（一）甘肃农民专业合作社发展现状
自2007年甘肃省政府发布“甘肃省人民政府办公厅关于加快发展农民专业合作社的意见”以来，合作社进入快速发展期，在数量、规模、合作领域等多方面有了明显进展。从规模上看，甘肃省合作社发展进入快车道，截至2011年6月，全省农民专业合作社数已达6298个，成员总数50万，带动非成员农户数142万，在提高农民组织化程度、增加农民收入、促进优势特色产业发展等方面发挥了重要作用，呈现出了良好的发展势头。从分布上看，合作社主要分布在中部、东部及河西走廊地区，南部地区和和少数民族地区则分布较少，地区发展不平衡初显；合作社大多是围绕专业化生产程度较高的马铃薯制种、畜禽、中药材、果品等地方优势产业而组建的，发展领域与特色产业结合十分紧密。从合作内容上看，甘肃省合作社从初期的生产领域合作起步，虽已逐步向品牌、销售、加工等领域发展，但仍多单项服务为主，产后服务较少，合作领域较窄，服务内容单一。从运行机制上看，现有的农民专业合作社大多依托企业、集体和能人组建，公司化色彩比较浓重，个人绝对控股现象普遍，纯农户股份份额较低，章程大都流于形式，年终股份分红的合作社不多，大部分合作社没有“二次返利”，尚未形成有效的利益联结机制。从整体上看，甘肃省农民专业合作社处于发展的引入阶段。
根据政府公布数据，甘肃省每年已注册登记合作社数量情况如下图所示：
2007-2011甘肃省农民专业合作社数量
（二）甘肃农民专业合作社发展过程中的政府介入方式
由于落后地区农民建立农民专业合作社的自办力量非常薄弱，因此，外部力量的介入成为推动甘肃省农民专业合作社发展的重要动力，其中来自政府方面的扶持发挥了主要作用。从实践来看，甘肃省政府在农民专业合作社的发展过程中进行了有效介入，其介入方式和内容主要包括以下几个方面：
1.制定相关扶持政策，为合作社的良好起步和规范化提供保障
甘肃省各级政府十分重视合作组织的发展，多次开展专题调研，及时总结合作社发展过程中的成功经验和存在问题，提出发展意见。从2007年开始，甘肃省政府通过甘农牧经〔2007〕35号、甘甘农牧函〔2007〕167号、农牧经函〔2008〕297号以及地方各级政府出台的一系列文件对农民专业合作社进行政策上的支持，对全省农民专业合作经济组织发展进行了安排部署，提出了财政、税收、人才等一系列扶持政策，为合作社的良好起步和规范化提供了有力的保障。
2.对合作社进行有效宣传，从思想上引导、鼓励农民专业合作社的成立和发展
农民专业合作社是在改革过程中逐步发展起来的一个制度创新的新生事物，在20世纪90年代后期才开始逐渐受到人们的关注，但也只多限于理论上的探讨研究，普及程度十分有限。为了加快农民对合作社的认识和深入了解，甘肃省农牧厅下发了《甘肃省农牧厅关于做好学习贯彻《农民专业合作社示范章程》的通知》，在各级部门通力配合下，利用报刊、电视、广播、网络等新闻媒体，以多种方式方法对农民专业合作经济组织知识进行了普及和宣传，引导鼓励农民建立合作社，参与合作社的管理，使合作社思想和合作精神在农民中得到了迅速的传播。
3.采用试点示范、培育典型、评选先进的方式促进合作社的规范发展
为了减少合作社发展过程中的试错性，尽快总结出发展经验，甘肃省政府在发展过程中采取了试点示范、培育典型的发展方式。政府的主要做法是先选择一批具有明显特色产业优势、有一定工业基础、不同类型的合作组织进行试点建设，典型培养，总结成功经验，熟悉发展规律，最终在全省范围内进行推广。此外，在政府在全省开展农民专业合作社百强评选活动，对发展规范、效益较好、增收显著的合作社进行鼓励和表彰。这种重点扶持、以点带面、积极激励的发展方式使甘肃省合作社得到了快速成长。
4.组织合作社相关人员培训，为合作社提供技术咨询等服务
根据甘肃省基层农经干部和合作组织牵头人缺乏合作经济基础理论知识、市场营销理论的实际，甘肃省政府组织编写了《农民专业合作经济组织及其发展》一书，并邀请农业部领导和专家于2007年和2008年举办了两期农民专业合作经济组织培训班，对市州、县、区农民专业合作经济社辅导员和牵头人进行培养。此外，政府还向合作社分派相关技术特派员，为合作社提供技术帮助。
（三）甘肃农民专业合作社发展中的政府介入评价
近几年来，各级政府利用法律、经济等手段积极地介入了合作社的发展，这些做法对合作社的发展起到了一定的推动作用。全省农民专业合作社呈现快速发展的良好态势，成功建立起一批运行机制健全、管理制度规范、具有综合性服务功能的示范社。但是，政府在对待农民专业合作社发展的问题上还存在一些不足之处。
1.在推动合作社的发展过程存在中硬性定指标、下任务的现象
目前，农民专业合作社的建立多是由政府推动自上而下地发展，政府容易把合作社作为推行政策的渠道，并以此与政绩联系一起，纳入年终考核。上级政府强求下级政府发展合作社，以注册登记数量作为考核标准，再加上合作社设立门槛较低，手续简单，相关规章制度尚不完善，导致地方政府在合作社发展过程中一味追求数量而不顾质量，使全省合作社空挂牌现象严重。虽然合作社数量每年都以可观的速度增长，但其中相当一部分都是形同虚设，这些所谓的“合作社”只是挂了合作社的牌子，却没有规范的组织制度和章程，不但无法发挥应有功能，还会造成政府资源的浪费。
2.教育培训、技术援助等方面与合作社需求相比仍显欠缺
多数农民专业合作社组织内部人员素质参差不齐，合作社的带头人多是农村能人或专业户，以传统农民为主，其中懂得经济法规、熟悉市场规律、善经营管理的企业家型带头人十分缺乏。政府虽组织过相关培训，但培训时间短、期数少，培训内容多为普及型的宣传，专业能力如管理、营销等方面的培养比较欠缺。更重要的是，政府组织培训的对象多基层干部、合作社负责人，而对社员及农户涉及较少，从长远看，这不利于合作社民主监督的建立和自我发展能力的培养。此外，政府虽为合作社分派相关技术特派员，但在实际调研中，现有技术人员远不能满足合作社需要。目前，人才缺乏已经成为了合作社发展的一大瓶颈。
3.现有相关扶持政策的强度和广度不够，财政支持对象选择有失公允
甘肃省政府通过各种文件和规定对农民专业合作社的发展制定了相关优惠政策，但从农民专业合作社的需求来看，政策的强度和广度还不够，尤其是信贷、财政等方面并没有提供切实的优惠政策。政府虽然鼓励银行对合作社贷款提供优惠，但由于合作社经营规模尚小，没有健全的财会制度和资信历史，又缺乏抵债资产，商业银行从规避风险与自身利益出发，一般不支持此类贷款业务，绝大多数合作社都存在贷款困难的问题。为解决这一问题，有些地方政府通过财政渠道筹集了一部分资金对合作社贷款进行担保，但这种行为具有一定的风险性，且杯水车薪，并非长久解决之道。另外，省财政仅有一种形式的资金支持，即项目资金的形式，而有能力申请项目资金的都是规模较大的合作社，其中不乏利用农民专业合作社的招牌寻求政府资源支持的利益团体。而规模较小、刚刚起步的合作社更迫切需要政府的支持，但是他们却很难享受到相关的优惠。
四、甘肃省农民专业合作社发展的政策建议
（一）政府在发展合作社的指导思想上，应尊重合作社发展规律，正确认识农民专业合作社所处的成长阶段。合作社负责人能够清楚地认识合作社发展阶段，这点尤为重要，不但要明白合作社能做什么,更要明白合作社不能做什么，不可急功近利，拔苗助长。江苏省的合作社在发展初期中曾出现过由于过早向其他领域延伸过度扩张而失败的实例。从西方国家和发达地区的合作社成长经验来看，一般来说,在发展初期，合作社的主要业务是几乎没有什么风险的共同购销，只有在合作社到一定阶段时,方才根据“先易后难”的顺序向产前或产后环节延伸。同时在政策执行的过程中，上级政府不应以下指标、定任务来促进当地合作社的发展，否则容易造成地方政府以搞运动的方式一味追求合作社的数量和形式,使合作社难以发挥实质作用。
（二）政府在重点扶持对象的选择上，应规范合作社的判定和识别问题。在合作社发展的实践中，外部力量介入明显，存在普遍的少数人控制问题，很多原则如“一人一票”“按惠顾额返利”都被突破，这给在实际中政府对合作社的判定和识别造成了一定困难，从而造成政府在帮扶对象上公平角度的偏差。从提高农民收入、促进农业发展的角度来讲，合作社相关优惠政策的受益对象应该是农民所有、农民控制和农民受益的合作社，若不以此为前提条件，那么合作社补贴只是会让少数控制合作社的农村精英受益。因此政府在对合作社进行扶持时，应首先规范合作社的判定和识别标准, 同时明确合作社的主管部门及相关可操作的程序，避免使想要借机获得政府资源支持的精英团体“钻了空子”。
（三）政府在对合作社的扶持中，应加强技术援助和咨询，加大教育、宣传和培训。合作社的发展常常面临技术及管理知识缺乏等问题，政府在这方面的支持十分重要。当前，政府扶持合作社的首要工作应当是对广大农户进行合作知识的教育和培训，同时应加强对合作社所需的各类专门人才的培训。而这些正是目前政府扶持工作中最缺乏的内容。政府可设立专项资金，主要用于普及性的合作社知识、财务、法律、市场营销等方面的培训以及技术指导。
参考文献：
[1]赵国杰,郭春丽.农民专业合作社生命周期分析与政府角色转换初探[J].农业经济问题,2009(1).
[2]应瑞瑶.农民专业合作社的成长路径—以江苏省泰兴市七贤家禽产销合作社为例[J].农业经济问题,2006.(6).
[3]马彦丽.我国农民专业合作社的制度解析[M].北京：中国社会科学出版社,2009.
[4]张晓山. 促进以农产品生产专业户为主体的合作社的发展—以浙江省农民专业合作社的发展为例[J].中国农村经济,2004 (11).
关键词：农民专业合作社 发展 政府介入 甘肃省
合作社作为一种经济组织，其成长具有明显的阶段性，在不同的阶段，政府应发挥的职能也有所不同。甘肃省农民专业合作社处在发展的引入阶段，通过对此阶段政府职能进行研究和探讨，对于甘肃省合作社的良性成长具有重要的理论与实践价值。
一、农民专业合作社发展阶段的划分
从国外及我国发达地区合作社发展的经验来看,合作社的发展大致分为四个阶段:引入阶段、成长阶段、成熟阶段、分化阶段。
1.引入阶段。在政府的扶持和引导下, 创新者依照法律程序成立农民专业合作社。这个阶段里合作社多经营共同购销等风险较小的项目，并在此基础上积累实力，逐步壮大，形成基本的利益联结机制。合作社完成引入阶段的特征是:内部运行机制基本形成,联结小农户和大市场的作用已经初步彰显。
2.成长阶段。随着公共积累的增加和实力的壮大，农民专业合作社向专业化、规模化、规范化方向迅速发展。生产成长阶段的主要目标是形成规模经济,打造品牌产品,以获取更大的市场份额,提升竞争力,从而提高合作社在市场上的谈判地位。
3.成熟阶段。在成熟期,农民专业合作社向纵向一体化、横向一体化方向发展。农民专业合作社的纵向一体化是指合作社实现从农产品集中、处理、储运、加工直到批发、零售、进出口等环节的纵向一体化。横向一体化通过基层合作社之间的合并来实现合作社的集中。
4.分化阶段。农民专业合作社在这个阶段会有三种发展趋势:一是进入衰退直至消亡；二是变异为法人企业(农业龙头企业)或者公益事业(第三部门组织)；三是维持合作社形式并继续成长。
二、农民专业合作社引入阶段政府职能探讨
在各国农民专业合作社发展的过程中，政府都起了重要作用。在不同的发展阶段，政府应发挥的职能又有所不同。一般认为，在引入阶段，政府主要担当引导者和扶持者的角色,创造适合合作社发展的内外部环境，引导、鼓励和扶持合作社健康发展。
许多合作社理论研究者都肯定政府扶持对合作社发展的积极作用。一般认为，政府扶持可以弥补合作社先天的“弱质性”。在引入阶段，对于单个农户而言，出头创建专业合作组织并不符合个人理性，因为合作社是为了实现经济和社会目标的集体行动。集体行动作为一项公共物品，个人存在着“免费搭车”的可能，并且难以承担集体行动的组织成本。因此，需要政府向农民提供积极的选择性激励，通过立法和经济政策的支持与保护，向农民提供减免税收、低息贷款和无偿补贴、为农民提供技术援助和教育等，增强合作社的吸引力，以打破“集体行动的逻辑”，完成合作社的起步阶段。同时，在中国，合作社作为一项初创的制度，在反复试错的过程中通常会付出巨大的成本，而政府归纳总结较为成功的合作组织模式并对其进行推广，可以降低在合作社发展过程中制度创新的成本。
虽然在农民专业合作社初创阶段，政府适当的引导和支持是必要且重要的，但如果介入过深，则会走入另一个极端，使农民专业合作社难以保持独立的经济主体地位。因此，政府在对合作社进行引导和扶持的过程中，应着力于创造有利于合作社发展的法律、政策等外部环境，而避免过多地介入合作社的内部事务，以保持合作社的独立性，避免对其与政府过度亲密与依赖。
三、甘肃省农民专业合作社发展现状及政府作用的实证分析
（一）甘肃农民专业合作社发展现状
自2007年甘肃省政府发布“甘肃省人民政府办公厅关于加快发展农民专业合作社的意见”以来，合作社进入快速发展期，在数量、规模、合作领域等多方面有了明显进展。从规模上看，甘肃省合作社发展进入快车道，截至2011年6月，全省农民专业合作社数已达6298个，成员总数50万，带动非成员农户数142万，在提高农民组织化程度、增加农民收入、促进优势特色产业发展等方面发挥了重要作用，呈现出了良好的发展势头。从分布上看，合作社主要分布在中部、东部及河西走廊地区，南部地区和和少数民族地区则分布较少，地区发展不平衡初显；合作社大多是围绕专业化生产程度较高的马铃薯制种、畜禽、中药材、果品等地方优势产业而组建的，发展领域与特色产业结合十分紧密。从合作内容上看，甘肃省合作社从初期的生产领域合作起步，虽已逐步向品牌、销售、加工等领域发展，但仍多单项服务为主，产后服务较少，合作领域较窄，服务内容单一。从运行机制上看，现有的农民专业合作社大多依托企业、集体和能人组建，公司化色彩比较浓重，个人绝对控股现象普遍，纯农户股份份额较低，章程大都流于形式，年终股份分红的合作社不多，大部分合作社没有“二次返利”，尚未形成有效的利益联结机制。从整体上看，甘肃省农民专业合作社处于发展的引入阶段。
根据政府公布数据，甘肃省每年已注册登记合作社数量情况如下图所示：
2007-2011甘肃省农民专业合作社数量
（二）甘肃农民专业合作社发展过程中的政府介入方式
由于落后地区农民建立农民专业合作社的自办力量非常薄弱，因此，外部力量的介入成为推动甘肃省农民专业合作社发展的重要动力，其中来自政府方面的扶持发挥了主要作用。从实践来看，甘肃省政府在农民专业合作社的发展过程中进行了有效介入，其介入方式和内容主要包括以下几个方面：
1.制定相关扶持政策，为合作社的良好起步和规范化提供保障
甘肃省各级政府十分重视合作组织的发展，多次开展专题调研，及时总结合作社发展过程中的成功经验和存在问题，提出发展意见。从2007年开始，甘肃省政府通过甘农牧经〔2007〕35号、甘甘农牧函〔2007〕167号、农牧经函〔2008〕297号以及地方各级政府出台的一系列文件对农民专业合作社进行政策上的支持，对全省农民专业合作经济组织发展进行了安排部署，提出了财政、税收、人才等一系列扶持政策，为合作社的良好起步和规范化提供了有力的保障。
2.对合作社进行有效宣传，从思想上引导、鼓励农民专业合作社的成立和发展
农民专业合作社是在改革过程中逐步发展起来的一个制度创新的新生事物，在20世纪90年代后期才开始逐渐受到人们的关注，但也只多限于理论上的探讨研究，普及程度十分有限。为了加快农民对合作社的认识和深入了解，甘肃省农牧厅下发了《甘肃省农牧厅关于做好学习贯彻《农民专业合作社示范章程》的通知》，在各级部门通力配合下，利用报刊、电视、广播、网络等新闻媒体，以多种方式方法对农民专业合作经济组织知识进行了普及和宣传，引导鼓励农民建立合作社，参与合作社的管理，使合作社思想和合作精神在农民中得到了迅速的传播。
3.采用试点示范、培育典型、评选先进的方式促进合作社的规范发展
为了减少合作社发展过程中的试错性，尽快总结出发展经验，甘肃省政府在发展过程中采取了试点示范、培育典型的发展方式。政府的主要做法是先选择一批具有明显特色产业优势、有一定工业基础、不同类型的合作组织进行试点建设，典型培养，总结成功经验，熟悉发展规律，最终在全省范围内进行推广。此外，在政府在全省开展农民专业合作社百强评选活动，对发展规范、效益较好、增收显著的合作社进行鼓励和表彰。这种重点扶持、以点带面、积极激励的发展方式使甘肃省合作社得到了快速成长。
4.组织合作社相关人员培训，为合作社提供技术咨询等服务
根据甘肃省基层农经干部和合作组织牵头人缺乏合作经济基础理论知识、市场营销理论的实际，甘肃省政府组织编写了《农民专业合作经济组织及其发展》一书，并邀请农业部领导和专家于2007年和2008年举办了两期农民专业合作经济组织培训班，对市州、县、区农民专业合作经济社辅导员和牵头人进行培养。此外，政府还向合作社分派相关技术特派员，为合作社提供技术帮助。
（三）甘肃农民专业合作社发展中的政府介入评价
近几年来，各级政府利用法律、经济等手段积极地介入了合作社的发展，这些做法对合作社的发展起到了一定的推动作用。全省农民专业合作社呈现快速发展的良好态势，成功建立起一批运行机制健全、管理制度规范、具有综合性服务功能的示范社。但是，政府在对待农民专业合作社发展的问题上还存在一些不足之处。
1.在推动合作社的发展过程存在中硬性定指标、下任务的现象
目前，农民专业合作社的建立多是由政府推动自上而下地发展，政府容易把合作社作为推行政策的渠道，并以此与政绩联系一起，纳入年终考核。上级政府强求下级政府发展合作社，以注册登记数量作为考核标准，再加上合作社设立门槛较低，手续简单，相关规章制度尚不完善，导致地方政府在合作社发展过程中一味追求数量而不顾质量，使全省合作社空挂牌现象严重。虽然合作社数量每年都以可观的速度增长，但其中相当一部分都是形同虚设，这些所谓的“合作社”只是挂了合作社的牌子，却没有规范的组织制度和章程，不但无法发挥应有功能，还会造成政府资源的浪费。
2.教育培训、技术援助等方面与合作社需求相比仍显欠缺
多数农民专业合作社组织内部人员素质参差不齐，合作社的带头人多是农村能人或专业户，以传统农民为主，其中懂得经济法规、熟悉市场规律、善经营管理的企业家型带头人十分缺乏。政府虽组织过相关培训，但培训时间短、期数少，培训内容多为普及型的宣传，专业能力如管理、营销等方面的培养比较欠缺。更重要的是，政府组织培训的对象多基层干部、合作社负责人，而对社员及农户涉及较少，从长远看，这不利于合作社民主监督的建立和自我发展能力的培养。此外，政府虽为合作社分派相关技术特派员，但在实际调研中，现有技术人员远不能满足合作社需要。目前，人才缺乏已经成为了合作社发展的一大瓶颈。
3.现有相关扶持政策的强度和广度不够，财政支持对象选择有失公允
甘肃省政府通过各种文件和规定对农民专业合作社的发展制定了相关优惠政策，但从农民专业合作社的需求来看，政策的强度和广度还不够，尤其是信贷、财政等方面并没有提供切实的优惠政策。政府虽然鼓励银行对合作社贷款提供优惠，但由于合作社经营规模尚小，没有健全的财会制度和资信历史，又缺乏抵债资产，商业银行从规避风险与自身利益出发，一般不支持此类贷款业务，绝大多数合作社都存在贷款困难的问题。为解决这一问题，有些地方政府通过财政渠道筹集了一部分资金对合作社贷款进行担保，但这种行为具有一定的风险性，且杯水车薪，并非长久解决之道。另外，省财政仅有一种形式的资金支持，即项目资金的形式，而有能力申请项目资金的都是规模较大的合作社，其中不乏利用农民专业合作社的招牌寻求政府资源支持的利益团体。而规模较小、刚刚起步的合作社更迫切需要政府的支持，但是他们却很难享受到相关的优惠。
四、甘肃省农民专业合作社发展的政策建议
（一）政府在发展合作社的指导思想上，应尊重合作社发展规律，正确认识农民专业合作社所处的成长阶段。合作社负责人能够清楚地认识合作社发展阶段，这点尤为重要，不但要明白合作社能做什么,更要明白合作社不能做什么，不可急功近利，拔苗助长。江苏省的合作社在发展初期中曾出现过由于过早向其他领域延伸过度扩张而失败的实例。从西方国家和发达地区的合作社成长经验来看，一般来说,在发展初期，合作社的主要业务是几乎没有什么风险的共同购销，只有在合作社到一定阶段时,方才根据“先易后难”的顺序向产前或产后环节延伸。同时在政策执行的过程中，上级政府不应以下指标、定任务来促进当地合作社的发展，否则容易造成地方政府以搞运动的方式一味追求合作社的数量和形式,使合作社难以发挥实质作用。
（二）政府在重点扶持对象的选择上，应规范合作社的判定和识别问题。在合作社发展的实践中，外部力量介入明显，存在普遍的少数人控制问题，很多原则如“一人一票”“按惠顾额返利”都被突破，这给在实际中政府对合作社的判定和识别造成了一定困难，从而造成政府在帮扶对象上公平角度的偏差。从提高农民收入、促进农业发展的角度来讲，合作社相关优惠政策的受益对象应该是农民所有、农民控制和农民受益的合作社，若不以此为前提条件，那么合作社补贴只是会让少数控制合作社的农村精英受益。因此政府在对合作社进行扶持时，应首先规范合作社的判定和识别标准, 同时明确合作社的主管部门及相关可操作的程序，避免使想要借机获得政府资源支持的精英团体“钻了空子”。
（三）政府在对合作社的扶持中，应加强技术援助和咨询，加大教育、宣传和培训。合作社的发展常常面临技术及管理知识缺乏等问题，政府在这方面的支持十分重要。当前，政府扶持合作社的首要工作应当是对广大农户进行合作知识的教育和培训，同时应加强对合作社所需的各类专门人才的培训。而这些正是目前政府扶持工作中最缺乏的内容。政府可设立专项资金，主要用于普及性的合作社知识、财务、法律、市场营销等方面的培训以及技术指导。
参考文献：
[1]赵国杰,郭春丽.农民专业合作社生命周期分析与政府角色转换初探[J].农业经济问题,2009(1).
[2]应瑞瑶.农民专业合作社的成长路径—以江苏省泰兴市七贤家禽产销合作社为例[J].农业经济问题,2006.(6).
[3]马彦丽.我国农民专业合作社的制度解析[M].北京：中国社会科学出版社,2009.
[4]张晓山. 促进以农产品生产专业户为主体的合作社的发展—以浙江省农民专业合作社的发展为例[J].中国农村经济,2004 (11).