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在知识经济时代，加强知识产权保护、提高自主创新能力，已成为加快转变经济发展方式、实施创新驱动发展战略的内在要求。近年来，随着我国经济技术的发展，专利保护领域的新问题、新矛盾不断出现，要求《专利法》作出相应的修改以调整新的法律关系。自2012年《专利法》第四次修订工作正式启动以来，围绕专利行政执法制度的设立问题——专利行政执法权应当扩大还是缩小、适当保留还是彻底废除，学界开展了广泛争论。本文通过梳理现有侵权纠纷专利行政执法制度的形成过程、分析其存在的必要性、指出现有制度的不足，对最新颁布的《专利法修改草案（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）进行评述，指出专利侵权纠纷案件行政执法权应当在保护公共利益的合理界限内予以强化。
一、现行专利侵权纠纷行政处理制度的历史沿革
专利侵权纠纷行政处理是指专利行政部门根據当事人的请求、运用国家行政权力调处专利侵权纠纷的专门活动。我国于1984年颁布《专利法》之时，即确立了专利权司法行政双轨制的保护制度。根据其第六十条之规定，专利权人或利害关系人认为权利被侵犯时，可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。专利行政机关有权责令侵权人停止侵权行为并赔偿损失。当时，我国处于改革开放伊始，为了维护公平的市场竞争秩序、妥善处理由计划经济向市场经济转型过程中可能出现的问题，需要政府的引导和有效的市场监管。此外，《专利法》颁布时，我国司法审判体系尚处于初步建设和发展阶段，法官数量、水平均有限。在这样的背景下，将专利案件交由专利管理机关处理更为有效。因此，1984年《专利法》赋予了专利管理机关较大的行政执法权。
《专利法》的最近两次修订均涉及专利侵权纠纷行政执法权的调整。2000年《专利法》的第二次修订对行政机关的执法权力进行了限缩：第一，专利权人或者利害关系人认为权利被侵犯时，可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。作为两种救济途径，表述顺序上的调换，反映出立法者仅将专利侵权案件的行政处理作为司法救济的补充，而不再是重行政、轻司法。第二，管理专利工作的部门处理案件时，认为侵权行为成立的，只能责令侵权人立即停止侵权行为，但不得就赔偿作出处理决定，行政机关仅能在行政调解过程中就赔偿数额进行调解。2008年传利渤第三次修订赋予了管理专利工作的部门调查取证权：行政机关在调查侵权纠纷案件过程中，可以查阅、复制与涉嫌违法行为有关的合同、发票账簿等资料，同时明确规定，当事人应当协助配合，不得拒绝阻挠，否则构成妨碍执行公务。这在很大程度上提高了行政执法活动的严肃性和威慑力。
二、专利行政执法的必要性
（一）法理依据：维护市场秩序、保护公共利益
专利权是专利权人对专利技术在一定期限内具有的独占实施权，其本质上是一种排他性的私权。但是，专利权能否得到妥善保护，直接影响着社会的技术创新能力、影响着科研技术向生产力的转化速度。如今，产业创新与发展已是最重要的公共利益之一，专利权因而体现着极大的公共利益。并且，专利权的获得、存在和被宣告无效，均对不特定的公众利益产生直接影响。而行政权是公共利益的提供者和维护者，因此，通过行政权对专利权人进行救济，表面上看起来是维护专利权人的私权，但实际上是维护公平的市场竞争秩序、创新发展的公共利益。
（二）现实基础：行政执法具有现实优越性
首先，在维权成本方面，专利侵权纠纷行政调处的时间成本和经济成本均较低。目前，全国大多数地区专利行政执法部门处理专利侵权纠纷时不收取费用。在处理期限上，行政调处的时间较诉讼更短。专利侵权案件的行政调处程序最长为4个月，而法院为12个月。有学者质疑行政机关处理专利侵权纠纷案件时间短，可能是以牺牲公平为代价。但这种观点也忽视了法院案件量的增加和审理力量、时间之间的矛盾对于案件处理质量和效果的影响。其次，专利侵权纠纷行政执法还具有政策方面的优势。专利行政执法部门可以通过制定发布引导、扶持政策，提高企事业单位的知识产权保护意识对有代表性的专利侵权纠纷处理案例进行分析和总结、将结果反馈到政策和管理制度中去，形成新的规范和制度。
三、现有专利侵权纠纷行政执法制度的不足
（一）行政机关无权主动处理专利侵权纠纷案件
专利侵权纠纷行政执法工作的启动依赖专利权人或者利害关系人的请求，行政机关无权主动介入专利侵权纠纷。近年来群体侵权、重复侵权越来越严重。群体侵权案件中，一个专利权人面对着多个侵权人，而根据原告就被告地的管辖原则，各个侵权人所在地去提出行政处理请求或者提起诉讼。专利权由于其无形性的特征，侵权行为较为隐蔽，就存在着举证难、成本高等问题，面对群体侵权，专利权人往往难以招架，迫不得已只能任由侵权行为发生。
（二）行政机关执法手段有限
行政机关处理专利侵权纠纷，如果认定侵权行为成立，仅能责令侵权人停止侵权行为，而无权要求侵权人赔偿损失，更没有没收、销毁等行政处罚的权力，这就难以引起侵权人的重视，降低了行政执法的威慑力，造成重复侵权现象时有发生。实践中，专利管理部门作出处理决定后，侵权人会暂侵权，但过一段时间后，由于专利方法在技术上具有优越性，侵权人很容易会再次实施侵权行为。这在一定程度上使得专利侵权行政执法流于形式，不能够实质上保护专利权人的合法权益。同时，相应的执法装备也非常欠缺。专利执法人员并无统一的执法服装、也没有专门的执法车辆。
（三）法律制度设计程序规定不明确
现行《专利法》对专利侵权纠纷行政执法只做出了原则性的规定，《专利法实施细则》对专利行政处理的主管部门、管辖等做出了相应的规定。国家知识产权局颁布的《专利行政执法办法》也仅仅是简单地构筑起了我国管理专利的机关处理专利侵权纠纷的基本法律架构，缺乏细化的操作性措施。专利行政执法人员在处理纠纷案件中，对于执法办法中没有规定的地方，往往参照法院的司法的处理办法，缺乏自己独立的处理程序。四、《专利法》第四次修订的积极意义 2015年4月，国务院法制办公布的《专利法修改草案（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）中，针对目前专利行政执法制度的不足，赋予了行政机关更大的权力，但却有忽略行政权力行使边界之嫌。2015年12月公布了《送审稿》，与之前的《征求意见稿》相比，弱化了专利侵权行政执法的力度；与现有制度相比，《送审稿》着重强化了行政执法在处理群体侵权、重复侵权等扰乱市场秩序的侵权行为中的权力，即强调行政权力对保护公共利益的职能，体现了行政权力适度干预的原则。
（一）行政机关在特定情形下可以主动查处案件
将群体侵权、重复侵权界定为扰乱市场秩序的故意侵权行为。对于这类侵权行为，行政机关可以依法主动查处。故意侵权行为损害的不仅是专利权人的个人利益，且会严重破坏市场竞争环境与创新秩序，影响产业发展与持续创新能力，最终危害的是社会公共利益，国家权力机关主动介入，其目的在于防止“市场失灵”的问题。同时，行政机关主动介入，可以有效解决“举证难”的问题。
（二）赋予行政机关采取行政强制措施及行政处罚的权力
在《送审稿》中，根据专利侵权案件侵权人主观恶意程度及损害后果的严重程度，赋予了行政机关不同程度的权力。针对恶意侵权行为，赋予了行政机关采取行政强制措施的权力：对有证据证明是扰乱市场秩序的故意侵犯专利权的产品，专利行政部门可以查封或者扣押。这样，一方面能够尽早避免侵权产品流向市场，防止侵权产品对于市场竞争秩序可能造成的破坏；另一方面能防止被侵权人销毁证据。专利行政部门一旦认定恶意侵权行为成立，除可以责令侵权人停止侵权外，还可以没收侵权产品及相关工具等。其中，重复侵权行为是侵权人主观侵权恶意程度更为严重的行为，行政机关可以处以罚款。
五、结语
由于专利权关系着重大的社会公共利益，并且我国专利侵权纠纷行政处理制度具有现实基础和需求，专利侵权纠纷行政执法有其存在的必要性和优越性。但是，在专利保护领域，仍应当坚持司法为主、行政为辅的理念，严格把握专利侵权纠纷案件的行政执法边界，这条边界即为是否严重影响了社会公共利益。在属于行政执法范畴内的执法权力，应当予以强化。《送审稿》在把握边界的问题上做出了较为妥当的安排。倘若《送审稿》得以实施，国家知识产权局应当根据修订后的《专利法》的相關规定，修订相应的执法办法，对于恶意侵权、群体侵权、扰乱社会秩序制定界定标准，对于主动查处案件建立相应的举报投诉机制，在守好行政权力之界限的同时，充分发挥行政执法制度的优越性，维护好专利权人的合法权益，助力企业创新。
一、现行专利侵权纠纷行政处理制度的历史沿革
专利侵权纠纷行政处理是指专利行政部门根據当事人的请求、运用国家行政权力调处专利侵权纠纷的专门活动。我国于1984年颁布《专利法》之时，即确立了专利权司法行政双轨制的保护制度。根据其第六十条之规定，专利权人或利害关系人认为权利被侵犯时，可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。专利行政机关有权责令侵权人停止侵权行为并赔偿损失。当时，我国处于改革开放伊始，为了维护公平的市场竞争秩序、妥善处理由计划经济向市场经济转型过程中可能出现的问题，需要政府的引导和有效的市场监管。此外，《专利法》颁布时，我国司法审判体系尚处于初步建设和发展阶段，法官数量、水平均有限。在这样的背景下，将专利案件交由专利管理机关处理更为有效。因此，1984年《专利法》赋予了专利管理机关较大的行政执法权。
《专利法》的最近两次修订均涉及专利侵权纠纷行政执法权的调整。2000年《专利法》的第二次修订对行政机关的执法权力进行了限缩：第一，专利权人或者利害关系人认为权利被侵犯时，可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。作为两种救济途径，表述顺序上的调换，反映出立法者仅将专利侵权案件的行政处理作为司法救济的补充，而不再是重行政、轻司法。第二，管理专利工作的部门处理案件时，认为侵权行为成立的，只能责令侵权人立即停止侵权行为，但不得就赔偿作出处理决定，行政机关仅能在行政调解过程中就赔偿数额进行调解。2008年传利渤第三次修订赋予了管理专利工作的部门调查取证权：行政机关在调查侵权纠纷案件过程中，可以查阅、复制与涉嫌违法行为有关的合同、发票账簿等资料，同时明确规定，当事人应当协助配合，不得拒绝阻挠，否则构成妨碍执行公务。这在很大程度上提高了行政执法活动的严肃性和威慑力。
二、专利行政执法的必要性
（一）法理依据：维护市场秩序、保护公共利益
专利权是专利权人对专利技术在一定期限内具有的独占实施权，其本质上是一种排他性的私权。但是，专利权能否得到妥善保护，直接影响着社会的技术创新能力、影响着科研技术向生产力的转化速度。如今，产业创新与发展已是最重要的公共利益之一，专利权因而体现着极大的公共利益。并且，专利权的获得、存在和被宣告无效，均对不特定的公众利益产生直接影响。而行政权是公共利益的提供者和维护者，因此，通过行政权对专利权人进行救济，表面上看起来是维护专利权人的私权，但实际上是维护公平的市场竞争秩序、创新发展的公共利益。
（二）现实基础：行政执法具有现实优越性
首先，在维权成本方面，专利侵权纠纷行政调处的时间成本和经济成本均较低。目前，全国大多数地区专利行政执法部门处理专利侵权纠纷时不收取费用。在处理期限上，行政调处的时间较诉讼更短。专利侵权案件的行政调处程序最长为4个月，而法院为12个月。有学者质疑行政机关处理专利侵权纠纷案件时间短，可能是以牺牲公平为代价。但这种观点也忽视了法院案件量的增加和审理力量、时间之间的矛盾对于案件处理质量和效果的影响。其次，专利侵权纠纷行政执法还具有政策方面的优势。专利行政执法部门可以通过制定发布引导、扶持政策，提高企事业单位的知识产权保护意识对有代表性的专利侵权纠纷处理案例进行分析和总结、将结果反馈到政策和管理制度中去，形成新的规范和制度。
三、现有专利侵权纠纷行政执法制度的不足
（一）行政机关无权主动处理专利侵权纠纷案件
专利侵权纠纷行政执法工作的启动依赖专利权人或者利害关系人的请求，行政机关无权主动介入专利侵权纠纷。近年来群体侵权、重复侵权越来越严重。群体侵权案件中，一个专利权人面对着多个侵权人，而根据原告就被告地的管辖原则，各个侵权人所在地去提出行政处理请求或者提起诉讼。专利权由于其无形性的特征，侵权行为较为隐蔽，就存在着举证难、成本高等问题，面对群体侵权，专利权人往往难以招架，迫不得已只能任由侵权行为发生。
（二）行政机关执法手段有限
行政机关处理专利侵权纠纷，如果认定侵权行为成立，仅能责令侵权人停止侵权行为，而无权要求侵权人赔偿损失，更没有没收、销毁等行政处罚的权力，这就难以引起侵权人的重视，降低了行政执法的威慑力，造成重复侵权现象时有发生。实践中，专利管理部门作出处理决定后，侵权人会暂侵权，但过一段时间后，由于专利方法在技术上具有优越性，侵权人很容易会再次实施侵权行为。这在一定程度上使得专利侵权行政执法流于形式，不能够实质上保护专利权人的合法权益。同时，相应的执法装备也非常欠缺。专利执法人员并无统一的执法服装、也没有专门的执法车辆。
（三）法律制度设计程序规定不明确
现行《专利法》对专利侵权纠纷行政执法只做出了原则性的规定，《专利法实施细则》对专利行政处理的主管部门、管辖等做出了相应的规定。国家知识产权局颁布的《专利行政执法办法》也仅仅是简单地构筑起了我国管理专利的机关处理专利侵权纠纷的基本法律架构，缺乏细化的操作性措施。专利行政执法人员在处理纠纷案件中，对于执法办法中没有规定的地方，往往参照法院的司法的处理办法，缺乏自己独立的处理程序。四、《专利法》第四次修订的积极意义 2015年4月，国务院法制办公布的《专利法修改草案（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）中，针对目前专利行政执法制度的不足，赋予了行政机关更大的权力，但却有忽略行政权力行使边界之嫌。2015年12月公布了《送审稿》，与之前的《征求意见稿》相比，弱化了专利侵权行政执法的力度；与现有制度相比，《送审稿》着重强化了行政执法在处理群体侵权、重复侵权等扰乱市场秩序的侵权行为中的权力，即强调行政权力对保护公共利益的职能，体现了行政权力适度干预的原则。
（一）行政机关在特定情形下可以主动查处案件
将群体侵权、重复侵权界定为扰乱市场秩序的故意侵权行为。对于这类侵权行为，行政机关可以依法主动查处。故意侵权行为损害的不仅是专利权人的个人利益，且会严重破坏市场竞争环境与创新秩序，影响产业发展与持续创新能力，最终危害的是社会公共利益，国家权力机关主动介入，其目的在于防止“市场失灵”的问题。同时，行政机关主动介入，可以有效解决“举证难”的问题。
（二）赋予行政机关采取行政强制措施及行政处罚的权力
在《送审稿》中，根据专利侵权案件侵权人主观恶意程度及损害后果的严重程度，赋予了行政机关不同程度的权力。针对恶意侵权行为，赋予了行政机关采取行政强制措施的权力：对有证据证明是扰乱市场秩序的故意侵犯专利权的产品，专利行政部门可以查封或者扣押。这样，一方面能够尽早避免侵权产品流向市场，防止侵权产品对于市场竞争秩序可能造成的破坏；另一方面能防止被侵权人销毁证据。专利行政部门一旦认定恶意侵权行为成立，除可以责令侵权人停止侵权外，还可以没收侵权产品及相关工具等。其中，重复侵权行为是侵权人主观侵权恶意程度更为严重的行为，行政机关可以处以罚款。
五、结语
由于专利权关系着重大的社会公共利益，并且我国专利侵权纠纷行政处理制度具有现实基础和需求，专利侵权纠纷行政执法有其存在的必要性和优越性。但是，在专利保护领域，仍应当坚持司法为主、行政为辅的理念，严格把握专利侵权纠纷案件的行政执法边界，这条边界即为是否严重影响了社会公共利益。在属于行政执法范畴内的执法权力，应当予以强化。《送审稿》在把握边界的问题上做出了较为妥当的安排。倘若《送审稿》得以实施，国家知识产权局应当根据修订后的《专利法》的相關规定，修订相应的执法办法，对于恶意侵权、群体侵权、扰乱社会秩序制定界定标准，对于主动查处案件建立相应的举报投诉机制，在守好行政权力之界限的同时，充分发挥行政执法制度的优越性，维护好专利权人的合法权益，助力企业创新。