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摘 要：制定公共政策是一国政府的核心职能之一，而公共政策是否有效取决于政策制定的过程。本文通过对公共政策及政策运行过程中暴露的一些问题进行剖析，以深入了解政策目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择等的各个环节，并对公共政策制定过程中的价值选择、合法化、权威性等方面进行探讨，以加深对政策制定过程的理解。
关键词：公共政策 制定过程 问题剖析
一、公共政策制定过程概述
公共政策制定，是“指针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的整个过程，一般包括目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择这样几个相互关联的环节。”这几个环节相互独立又密切联系，共同构成了动态变化的公共政策制定过程。
作为确立了公共政策议程之后进入问题解决阶段的首要环节，公共政策制定是一个多环节的动态过程，具有动态性、指向性、系统性、前瞻性等特征。同时，公共政策制定还是一项严肃和复杂的工程，涉及到不同主体、客体之间的相互影响、相互制约。为了确保政策制定过程的顺畅，从宏观层次上必须遵循从国情出发、整体效益和系统原则、社会公正及利益补偿、审时度势等一系列基本的原则。而在政策制定的具体操作过程中，即从微观层次上还应遵循信息原则、预测性原则、兼听原则等。
西蒙的在有限理性决策模型中指出，决策不仅仅是最后时刻的事情，它包括整个决策过程。这个过程包括四个主要阶段，即情报活动、设计活动、抉择活动和审查活动。在实际的决策活动中，各个阶段是相互交织的，制定某一特定决策的每一个阶段，其本身就是一个复杂的决策制定过程，即“大圈套小圈，小圈之中还有圈”。
在公共政策制定过程包含三大系统，分别是：组织、领导整个决策活动并最终抉择方案的决策中枢系统;收集、处理信息并提供决策依据的决策信息系统;提供咨询服务并设计备选方案的决策咨询系统。这三大系统在政策制定过程中的分工不同、使命各异，只有各司其职、各行其责，相互支持和互补，才能确保公共政策不失真、不片面。
二、公共政策问题剖析
在本人看来，公共政策制定过程往往会忽略基本的流程化、科学化和民主化要求。事实上，这三大要求是相辅相成的，适当的决策流程不仅体现着民主化的原则要求，同时也保证了决策的科学性。
（一）流程化：隐形的政策制定环节
正如前文所述，科学的政策制定需要经历一定的逻辑流程：主要的环节比如说政策问题、政策议程、政策分析、政策选择、政策决定、政策宣示、政策执行以及政策修正等。政策制定环节是环环相扣的，彼此之间相互辅助和互补，共同保证良策的产生。
（二）民主化：公民参与的缺失
斯蒂弗斯曾指出，“拥有合法性的行政国家必定要根植于积极的公民参与文化环境中” [1]。在公共政策制定中引入公民参与，意味着一般公民或公民团体能够以合法的途径与方式，以政策主体的身份直接或间接地参与公共政策制定过程，以表达个人意愿和实现自我利益。实际上，公共决策过程是一个公共选择的过程，是“经济分析工具在政治领域的应用和延伸”。这是一个类似于市场决策的复杂交易过程，如同市场运转需要遵守一定的规制，它也需要民主规则，并且先于具体的决策过程。
公民参与至少包括三个层面的要求：第一、参与过程具有开放性;第二、公民在影响其生活的公共政策制定过程中具有发言权;第三、参与过程中所有参加者能够得到充分信息与沟通。作为公共政策制定者，政府部门有义务建立民众参与的互动渠道，以便表达自己的愿望和要求，并在互动过程中对政府行为进行有效监督。
（三）科学化
1、信息输入：可疑的信度和效度
根据系统理论的观点，“信息子系统通过各种渠道把社会、国家其他机关以及政府内的各种意见、要求等原始信息情报收集起来，并进行分析、处理、转换成适合政策咨询系统的、中枢系统需要的、优化可靠的信息，然后将执行结果以及有关公众的评价经过综合处理反馈给政府从而起到连接政策主体和决策客体、政策制定系统和社会关系的桥梁作用。”
充分、及时、准确、可靠的信息是制定公共政策的基础和依据，政策制定过程从系统论角度来看就是一个与政策问题相关的信息收集、加工、整理和传递的过程。信息的不真实、不完全、滞后性等都会影响到公共政策制定的成效，甚至造成严重的决策失误。在目标确立环节应积极调研获取客观数据信息，方案设计环节应充分使用信息，方案评估和论证环节应全面公开信息，方案抉择环节则应有效整合信息。
2、单方案决策：竞争性备选方案缺失
政策方案的抉择是政策制定过程的关键环节，也是决策中枢系统的重要职责之一。之所以要抉择，是因为只有在多个不同的备选方案中进行比较，才能择优汰劣，选择出更符合现实条件的方案。由于历史政治原因，我国长期处于“强国家-弱社会”的政府-社会关系中，行政占据主导地位，制定政策只是“精英”们的任务。在实际生活中政策决定基本上是“单方案决策”模式，即便政府部门采取听证会等形式来征求社会意见，大多数情况下若政府部门及其公职人员已决定选择或倾向于某一方案、定了协商的基调，听证会等也就流于了形式。政策制定者集“情报组织”、“智囊团”、“决策者”三种角色于一体，既不需要决策信息系统提供情报，也不需要决策咨询系统充当“智囊团”，公职人员特别是领导者的个人意愿对决策议程具有“拍板权”，这种“精英决策模式”下的“单方案决策”，即使强制推行，也难保顺利实施。
3、政策设置孤立于环境
根据系统论，“对政策行动的要求产生于环境中存在的问题和冲突，并由利益集团、官员以及其他政策行动者传递到政治系统;与此同时，环境限制和制约着决策者的行动”。一项政策的出台，不是决策者所谓“精英决策”就足够的，不仅与当时的国际大趋势有关，更依赖于国内的政治、经济、社会、文化、历史等多方面因素。
三、公共政策制定过程问题思考 林德布罗姆的渐进模型告诉我们，政策制定原本就是一个动态的、积小变为大变、不断调试的过程。
（一）注重公共政策制定的价值选择，考虑社会的价值观念
一切公共政策的出发点和最终目的都是公共利益，但公众的利益需求也是多样化的，在现实过程中既存在一致的方面，又存在不一致甚至是对立的方面。在公共利益的处理问题上，政府公共政策的水平集中表现在发掘相同点、平衡不同利益需求的能力上，“通过一种有意识的、合理的政策序列的设计和安排，既能够保证公众的一致性的利益，又能够最大限度地满足多数公众的利益需求，还能顾及少数公众的特殊利益” 。我们从中得出的结论是：决策者在确立目标时，应更加注重社会公共利益，努力以最小程度的公众代价获得最大程度的公众利益;同时，政策也应顾及到利益受损方，坚持利益补偿原则，对利益受损方给予一定程度的合理的利益补偿，以尽量减少矛盾和冲突。
（二）强化公共政策制定的合法化
公共政策的合法化，是政府通过各种合乎法律规定的程序或手段，使具有公共性的政策获得公众的认同和支持，它包括形式的合法化和实质的合法化。这里主要论述实质的合法化，即如何使被选择出的政策方案让民众和社会在心理层面上予以接受。在笔者看来，公共政策合法化，至少需要满足两个条件：
1、广泛的公民参与。政策的形式合法化可以不问计于民，但实质的合法化却无法回避公众的感受，公众的政治参与是政策获得实质合法性的根本途径。“公民参与政策制定不仅可以提高政策制定的质量，实现决策民主化与科学化的统一，而且可以培养公民对政治体制的归属感和认同感，减少政策执行的阻力，维护社会稳定”。
2、全面的信息公开。信息公开是政策制定主体与公众的信息共享与互动，也是保障公民知情权的重要措施。公众通过知晓更多的信息，进行政策监督和政策反馈，既保证了自己的实际权利，也增强了对政策本身的认同度。在信息化时代，政府更要利用网络等媒介，广开言路，设立“政策窗口”，通过电子政府的构建促进信息的流通，增强政府与民众间的互动。
（三）树立公共政策制定的权威性
戴维·伊斯顿曾说，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”。政策是否权威，影响到政策的执行效果，关系着社会的稳定和发展，而决定政策是否具有权威性的，则是公共政策的制定过程。
1、监控制约机制。政策监控是为了保证政策内容的合法性和政策结果的有效性而对政策运行状态进行监督与控制。各级政府虽然有制定相应政策的权力，但监控缺位则可能引发权力滥用，导致不良或无效政策流入社会。随着政府职能的不断扩大，为保证政策制定的合法性和政策方案选择的正确性，各级人大更应肩负起监控和指导的重任，对政府及政府官员的权力进行有效制约。虽然对公共政策的监控是间接的，但公民、新闻舆论等也应发挥其对政府及其部门的监督作用。
2、以稳定性促权威性。既定的公共政策应能保持明确的政策目标，在一定阶段和政策范围内保持合理的政策结构。而现实中，部分政府部门制定的政策存在朝令夕改的现实，新政策与旧政策之间缺乏合理的衔接，因此，要努力保持政策稳定性，以确保权威性。
四、结语
公共政策的有效性，核心在于政策的制定过程。严谨的制定过程才能产生良好的政策。确立政策目标、设计政策方案、评估和论证政策方案、抉择政策方案这四大环节是确保政策切实可行的关键，只有尊重决策制定的客观规律，规范公共政策制定过程，才能将政策失效或失败的风险降低到最小;只有搜集到充分的决策信息、接受不同主体的参与、政策制定过程接受体制内外的监督，才有可能制定出适合国情、促进发展、高效有用的公共政策;只有秉承流程化、民主化、科学化的基本要求，才能制定出符合公众利益、具有合法化和权威性的良策。
注释：
[1]STIVERS C. The Public Agency as Pulis Active Citizenship in the Administrative State. Administration and Society， 1990：247.
参考文献：
[1][美]托马斯？戴伊.理解公共政策[M].台北：韦伯文化事业出版社，1999.
[2]张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2004：181.
[3]宁骚.公共政策[M].北京：高等教育出版社，2000：208-211.
[4]詹姆斯.M.布坎南. 自由、市场与国家[M].平新乔、莫扶民译.上海：上海三联书社，1989：第三章.
[5]王雁红.公共政策制定中的公民参与—基于杭州开放式政府决策的经验研究[J].公共管理学报，2011（07）：24-32.
[6]赵彦操.信息在政策制定中的战略地位浅析[J].四川师范学院学报，2002（03）：92-94.
[7]霍海燕，王宏伟.公共政策制定中的公民参与[J].中共郑州市委党校学报，2004，72（6）.
[8]James E. Anderson， Public Policy Making： An Tntroduction ，Boston： Houghton Mifflin Company，2003：38.
关键词：公共政策 制定过程 问题剖析
一、公共政策制定过程概述
公共政策制定，是“指针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的整个过程，一般包括目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择这样几个相互关联的环节。”这几个环节相互独立又密切联系，共同构成了动态变化的公共政策制定过程。
作为确立了公共政策议程之后进入问题解决阶段的首要环节，公共政策制定是一个多环节的动态过程，具有动态性、指向性、系统性、前瞻性等特征。同时，公共政策制定还是一项严肃和复杂的工程，涉及到不同主体、客体之间的相互影响、相互制约。为了确保政策制定过程的顺畅，从宏观层次上必须遵循从国情出发、整体效益和系统原则、社会公正及利益补偿、审时度势等一系列基本的原则。而在政策制定的具体操作过程中，即从微观层次上还应遵循信息原则、预测性原则、兼听原则等。
西蒙的在有限理性决策模型中指出，决策不仅仅是最后时刻的事情，它包括整个决策过程。这个过程包括四个主要阶段，即情报活动、设计活动、抉择活动和审查活动。在实际的决策活动中，各个阶段是相互交织的，制定某一特定决策的每一个阶段，其本身就是一个复杂的决策制定过程，即“大圈套小圈，小圈之中还有圈”。
在公共政策制定过程包含三大系统，分别是：组织、领导整个决策活动并最终抉择方案的决策中枢系统;收集、处理信息并提供决策依据的决策信息系统;提供咨询服务并设计备选方案的决策咨询系统。这三大系统在政策制定过程中的分工不同、使命各异，只有各司其职、各行其责，相互支持和互补，才能确保公共政策不失真、不片面。
二、公共政策问题剖析
在本人看来，公共政策制定过程往往会忽略基本的流程化、科学化和民主化要求。事实上，这三大要求是相辅相成的，适当的决策流程不仅体现着民主化的原则要求，同时也保证了决策的科学性。
（一）流程化：隐形的政策制定环节
正如前文所述，科学的政策制定需要经历一定的逻辑流程：主要的环节比如说政策问题、政策议程、政策分析、政策选择、政策决定、政策宣示、政策执行以及政策修正等。政策制定环节是环环相扣的，彼此之间相互辅助和互补，共同保证良策的产生。
（二）民主化：公民参与的缺失
斯蒂弗斯曾指出，“拥有合法性的行政国家必定要根植于积极的公民参与文化环境中” [1]。在公共政策制定中引入公民参与，意味着一般公民或公民团体能够以合法的途径与方式，以政策主体的身份直接或间接地参与公共政策制定过程，以表达个人意愿和实现自我利益。实际上，公共决策过程是一个公共选择的过程，是“经济分析工具在政治领域的应用和延伸”。这是一个类似于市场决策的复杂交易过程，如同市场运转需要遵守一定的规制，它也需要民主规则，并且先于具体的决策过程。
公民参与至少包括三个层面的要求：第一、参与过程具有开放性;第二、公民在影响其生活的公共政策制定过程中具有发言权;第三、参与过程中所有参加者能够得到充分信息与沟通。作为公共政策制定者，政府部门有义务建立民众参与的互动渠道，以便表达自己的愿望和要求，并在互动过程中对政府行为进行有效监督。
（三）科学化
1、信息输入：可疑的信度和效度
根据系统理论的观点，“信息子系统通过各种渠道把社会、国家其他机关以及政府内的各种意见、要求等原始信息情报收集起来，并进行分析、处理、转换成适合政策咨询系统的、中枢系统需要的、优化可靠的信息，然后将执行结果以及有关公众的评价经过综合处理反馈给政府从而起到连接政策主体和决策客体、政策制定系统和社会关系的桥梁作用。”
充分、及时、准确、可靠的信息是制定公共政策的基础和依据，政策制定过程从系统论角度来看就是一个与政策问题相关的信息收集、加工、整理和传递的过程。信息的不真实、不完全、滞后性等都会影响到公共政策制定的成效，甚至造成严重的决策失误。在目标确立环节应积极调研获取客观数据信息，方案设计环节应充分使用信息，方案评估和论证环节应全面公开信息，方案抉择环节则应有效整合信息。
2、单方案决策：竞争性备选方案缺失
政策方案的抉择是政策制定过程的关键环节，也是决策中枢系统的重要职责之一。之所以要抉择，是因为只有在多个不同的备选方案中进行比较，才能择优汰劣，选择出更符合现实条件的方案。由于历史政治原因，我国长期处于“强国家-弱社会”的政府-社会关系中，行政占据主导地位，制定政策只是“精英”们的任务。在实际生活中政策决定基本上是“单方案决策”模式，即便政府部门采取听证会等形式来征求社会意见，大多数情况下若政府部门及其公职人员已决定选择或倾向于某一方案、定了协商的基调，听证会等也就流于了形式。政策制定者集“情报组织”、“智囊团”、“决策者”三种角色于一体，既不需要决策信息系统提供情报，也不需要决策咨询系统充当“智囊团”，公职人员特别是领导者的个人意愿对决策议程具有“拍板权”，这种“精英决策模式”下的“单方案决策”，即使强制推行，也难保顺利实施。
3、政策设置孤立于环境
根据系统论，“对政策行动的要求产生于环境中存在的问题和冲突，并由利益集团、官员以及其他政策行动者传递到政治系统;与此同时，环境限制和制约着决策者的行动”。一项政策的出台，不是决策者所谓“精英决策”就足够的，不仅与当时的国际大趋势有关，更依赖于国内的政治、经济、社会、文化、历史等多方面因素。
三、公共政策制定过程问题思考 林德布罗姆的渐进模型告诉我们，政策制定原本就是一个动态的、积小变为大变、不断调试的过程。
（一）注重公共政策制定的价值选择，考虑社会的价值观念
一切公共政策的出发点和最终目的都是公共利益，但公众的利益需求也是多样化的，在现实过程中既存在一致的方面，又存在不一致甚至是对立的方面。在公共利益的处理问题上，政府公共政策的水平集中表现在发掘相同点、平衡不同利益需求的能力上，“通过一种有意识的、合理的政策序列的设计和安排，既能够保证公众的一致性的利益，又能够最大限度地满足多数公众的利益需求，还能顾及少数公众的特殊利益” 。我们从中得出的结论是：决策者在确立目标时，应更加注重社会公共利益，努力以最小程度的公众代价获得最大程度的公众利益;同时，政策也应顾及到利益受损方，坚持利益补偿原则，对利益受损方给予一定程度的合理的利益补偿，以尽量减少矛盾和冲突。
（二）强化公共政策制定的合法化
公共政策的合法化，是政府通过各种合乎法律规定的程序或手段，使具有公共性的政策获得公众的认同和支持，它包括形式的合法化和实质的合法化。这里主要论述实质的合法化，即如何使被选择出的政策方案让民众和社会在心理层面上予以接受。在笔者看来，公共政策合法化，至少需要满足两个条件：
1、广泛的公民参与。政策的形式合法化可以不问计于民，但实质的合法化却无法回避公众的感受，公众的政治参与是政策获得实质合法性的根本途径。“公民参与政策制定不仅可以提高政策制定的质量，实现决策民主化与科学化的统一，而且可以培养公民对政治体制的归属感和认同感，减少政策执行的阻力，维护社会稳定”。
2、全面的信息公开。信息公开是政策制定主体与公众的信息共享与互动，也是保障公民知情权的重要措施。公众通过知晓更多的信息，进行政策监督和政策反馈，既保证了自己的实际权利，也增强了对政策本身的认同度。在信息化时代，政府更要利用网络等媒介，广开言路，设立“政策窗口”，通过电子政府的构建促进信息的流通，增强政府与民众间的互动。
（三）树立公共政策制定的权威性
戴维·伊斯顿曾说，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”。政策是否权威，影响到政策的执行效果，关系着社会的稳定和发展，而决定政策是否具有权威性的，则是公共政策的制定过程。
1、监控制约机制。政策监控是为了保证政策内容的合法性和政策结果的有效性而对政策运行状态进行监督与控制。各级政府虽然有制定相应政策的权力，但监控缺位则可能引发权力滥用，导致不良或无效政策流入社会。随着政府职能的不断扩大，为保证政策制定的合法性和政策方案选择的正确性，各级人大更应肩负起监控和指导的重任，对政府及政府官员的权力进行有效制约。虽然对公共政策的监控是间接的，但公民、新闻舆论等也应发挥其对政府及其部门的监督作用。
2、以稳定性促权威性。既定的公共政策应能保持明确的政策目标，在一定阶段和政策范围内保持合理的政策结构。而现实中，部分政府部门制定的政策存在朝令夕改的现实，新政策与旧政策之间缺乏合理的衔接，因此，要努力保持政策稳定性，以确保权威性。
四、结语
公共政策的有效性，核心在于政策的制定过程。严谨的制定过程才能产生良好的政策。确立政策目标、设计政策方案、评估和论证政策方案、抉择政策方案这四大环节是确保政策切实可行的关键，只有尊重决策制定的客观规律，规范公共政策制定过程，才能将政策失效或失败的风险降低到最小;只有搜集到充分的决策信息、接受不同主体的参与、政策制定过程接受体制内外的监督，才有可能制定出适合国情、促进发展、高效有用的公共政策;只有秉承流程化、民主化、科学化的基本要求，才能制定出符合公众利益、具有合法化和权威性的良策。
注释：
[1]STIVERS C. The Public Agency as Pulis Active Citizenship in the Administrative State. Administration and Society， 1990：247.
参考文献：
[1][美]托马斯？戴伊.理解公共政策[M].台北：韦伯文化事业出版社，1999.
[2]张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2004：181.
[3]宁骚.公共政策[M].北京：高等教育出版社，2000：208-211.
[4]詹姆斯.M.布坎南. 自由、市场与国家[M].平新乔、莫扶民译.上海：上海三联书社，1989：第三章.
[5]王雁红.公共政策制定中的公民参与—基于杭州开放式政府决策的经验研究[J].公共管理学报，2011（07）：24-32.
[6]赵彦操.信息在政策制定中的战略地位浅析[J].四川师范学院学报，2002（03）：92-94.
[7]霍海燕，王宏伟.公共政策制定中的公民参与[J].中共郑州市委党校学报，2004，72（6）.
[8]James E. Anderson， Public Policy Making： An Tntroduction ，Boston： Houghton Mifflin Company，2003：38.