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摘 要：作为保障单位的家庭和作为保障资源的土地对农民养老的保障功能正在不断弱化，而“新农保”保障水平较低，我国农村养老的“家庭养老”“土地养老”“社保养老”三种基本模式已经不能满足农村居民的多元化养老需求；新农村建设和新型城镇化推动了农村社区，尤其是农转居社区的形成和发展，也为探索和发展农村社区综合养老模式提供了基础和条件。一方面，要充分发挥社区作为服务平台和粘合剂的作用，调动整合家庭和社区资源；另一方面，要从社会、行政和市场这三个逻辑面向出发，实现保障主体、筹资机制的多元化。目前，应重点完善家庭支持福利政策和社区统筹支持福利政策，建设和完善农转居社区综合服务和居家养老服务体系，并建立以生存、生活公平为底线的一体化的社保体系。
关键词：农转居社区；社区综合养老；福利多元主义；家庭养老；土地养老；社保养老；居家养老；养老资源；养老服务
中图分类号：F840.612；F063.4 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2014）06-0033-10
一、引言
在我国现代化、城镇化、工业化的进程中，二元经济结构的形成和发展使“农村”“农业”“农民”处于相对落后和边缘化的境地，但是，人类的繁衍和社会的发展离不开“农业”，更不能抛弃“农村”和“农民”。对于农民平等享有公共服务、参与社会发展、共享发展成果等问题，依赖于传统的“四驾马车”已不再现实。“十八大”报告指出，必须“坚持维护社会公平正义”“坚持促进社会和谐”，要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。要做到这些，必须针对农村社区居民设计出能保证全覆盖和公平性的社会保障制度，才能保障农村社区居民的基本生活水平。尤其是在当前新型城镇化、城乡一体化推进和国家治理现代化转型的背景下，应借助新的发展契机，统筹城乡社区一体化发展，推进城乡社区基本公共服务体系一体化建设和可持续发展，发挥社区在农村基层社会治理中的积极作用；同时需要整合政府、社会、市场等多元主体的力量，从保障单位、保障资源和保障水平等多个方面来构建农村社区综合保障体系。
随着城镇化的推进、人口流动的加剧以及农村集体土地流转的加速，中国农村的空巢家庭越来越多，被征地农民越来越多，作为保障单位的家庭和作为保障资源的土地对农民的养老保障功能正在不断弱化；与此同时，自20 世纪80 年代就已开始探索的农村养老保险制度却一直未有大的突破。因此，在农村现代化与城镇化的背景下，针对农村社区，尤其是被征地农民重新安置的农转居社区，新型养老模式的积极探索尤为必要。本文通过对重庆市沙坪坝区曾家镇B 村的实地调查，以该村的农村集体土地流转和利用模式、村改居情况、农村社区建设情况等为背景来观察我国农村居民养老的现状和变化，并结合行政、家庭和市场等逻辑，从保障单位、保障资源与保障水平等方面分析B 村农民新居在养老中面临的问题及其影响因素，进而探索农转居社区综合养老的积极意义及其实现途径。
二、我国农村养老制度演进与社区综合养老现状
1.我国农村养老制度建设与政策演变 在中国传统农村社会，养老主要是在传统道德伦理思想约束下，以家庭为主要载体，辅以族产、庙产、邻里互助等共同支持来实现的。新中国成立以后，农村养老逐渐进入国家制度体系，养老形式也开始发生变化，逐渐形成家庭养老、“五保”供养制度养老、社会保障养老和自我养老等多种养老模式。其中，“五保”供养制度是针对缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的农村特殊人群的一项社会救济制度，它是国家将农村居民逐步纳入社会救济范围的第一步；此后又有面向农村贫困人口的农村最低生活保障制度和面向全体农村人口的农村养老保险制度，以逐步满足农村老年人口的养老需求。
相对城市，我国农村的社会保障体系和养老保险制度发展较缓慢，水平也较低。1987 年，根据“七五”计划中关于“抓紧建立农村社会保险制度”的要求，民政部印发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》的通知（民办发〔1987〕11 号），提出“以‘社区’为单位，以自我保障为主，充分重视家庭的保障作用”的农村社会保障雏形，并开始由民政部针对不同地区不同类型的农村进行探索和试点。其中，农村养老保险是最早开展试点的一项。1991 年，民政部开始有计划地组织农村社会化养老保险改革的试点；1992 年1 月，民政部印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（民办发〔1992〕2 号），在全国有条件的地方逐步推开；同年12 月，全国农村社会养老保险工作会议在江苏召开，提出了农村社会养老保险的基本框架；1994 年12 月，民政部成立农村社会养老保险服务中心；1995 年10 月，国务院批转民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，截止当时“已有30 个省区市的1 400 多个县（市、区、旗）开展试点工作，26 个省区市人民政府颁发了养老保险地方性法规，全国参保农村人口近5 000万，积累保险基金32 亿元。”在此阶段，农村养老保险存在保障水平太低、主要由农民自己缴费、基金管理水平低等问题，很长一段时间未有突破性发展。
张文博：农转居社区综合养老理论与实践探索2009 年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32 号），决定从2009 年起开展新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度；实行社会统筹与个人账户相结合，并与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，以保障农村居民老年基本生活。与“老农保”相比，“新农保”在筹资结构和支付结构方面都有所突破；但与2011 年开始实施的城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）相比，在缴费档次和保障水平等方面仍存在差距。
2014 年2 月7 日，国务院常务会议上决定合并“新农保”和“城居保”，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度；2 月21 日，国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8 号），强调“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面推进和不断完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度”；计划“十二五”末，在全国基本实现“新农保”和“城居保”制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020 年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。至此，城乡养老保险制度并轨，打破了公共服务城乡二元体制，迈出了实现社会公平、去除不合理制度差距、推进公共服务均等化的重要一步。 2.城镇化进程中农村养老的现实问题与农村社区综合养老 目前，我国的农村养老主要有家庭养老、土地养老、社保养老三种基本模式，此外，集体养老、个人储蓄养老和社区养老在一些农村群体中是补充养老模式。但是，就三种基本养老模式而言，随着城镇化的推进、人口流动的加剧以及农村集体土地流转的加速，农村所长期依赖的家庭养老和土地养老等传统模式正变得越来越脆弱，作为保障单位的家庭和作为保障资源的土地对农民养老的保障功能正在不断弱化；而“新农保”虽然在覆盖面上有突破，但其“低水平起步”缺乏政策吸引力，筹资方式缺乏硬性保障，城乡补贴差异也加剧了社会不平等。有研究者将上述现象归纳为家庭养老方式的虚空性、土地养老方式的波动性以及社保养老方式的错位性（黄佳豪，2012）。因此，三种基本模式已经不能满足农村居民日益多元化的养老需求。
城镇化不但对农村居民养老需求和模式产生了深远影响，也使中国农村发生了巨大、迅疾的复杂变化。随着城镇化的推进、人口流动的加剧、农村集体土地流转的加速以及实际使用情况的复杂化，农村类型和社会经济结构趋于复杂，农村发展也日益呈现多样性。在推进新型城镇化和城乡一体化发展大背景下，大力建设社会主义新农村正当其时，而农村社区的建设和发展更是硕果累累。自“十一五规划纲要”提出要建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村之后，中央出台了一系列政策举措积极推进农村社区建设。“十八大”报告更是强调，要推动城乡发展一体化，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件，加快健全公共服务体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，统筹推进城乡社会保障体系建设。新型城镇化的发展为农村社区建设带来了新的契机。
作为现代人居的一个重要基本社会单元和社会生活共同体，社区是与居住在其区域范围内居民的日常生活息息相关的一个综合性基层组织，它起着一种信息媒介和服务桥梁的作用。在城乡社会的现代治理和城乡服务体系的建设中，社区承担着日益重要的基础型作用；加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区（回良玉，2009）。社区是实现服务、改善民生的重要依托，社区建设的本质和主题便是社区服务，“以人为本、服务居民”则是社区建设的首要原则（李学举，2002、2003）。健全完善的社区服务体系能通过多个层面，有效满足社区成员的多种需求，而这些服务往往是单个家庭或居民个人所难以提供的。作为一个综合性服务平台，社区服务既包含服务范围广泛的社区公共服务，如抚恤救济、社会保障、公共卫生、公共安全、公共文化、环境保护等；也能吸纳可满足多层次需求的多元主体购买服务。
国家出台的相关政策文件对社区养老服务的作用高度重视：2000 年，国务院《关于加强老龄工作的决定》中指出，“要加强社区建设，依托社区发展老年服务业，进一步完善社区为老年人服务的功能”；2011年，国务院印发《中国老龄事业发展“十二五”规划》，进一步明确要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全”。在社区面向老龄人口直接提供养老服务，有着天然的优势，既符合中国的传统养老文化，也适应我国养老保障发展水平（江燕娟，2014）。因此，在农村社区建设和发展中，充分发挥社区的综合服务功能，积极探索农村社区综合养老模式，是对我国农村居民养老体系的积极补充和完善。
3.我国农村社区养老的现状与农转居社区的特殊性 虽然在新农村建设的不断推进下，中国农村面貌发生了翻天覆地的变化，农村社区也日益发展。但是，农村社区养老方面的服务资源、服务水平和支持政策明显欠缺，条件相对有限；同时，农村社区自身建设在制度体系、基础设施、公共服务供给等方面亦仍存在诸多问题，限制了农村社区养老的发展。
一方面，农村社区基础建设不足，在基础设施，尤其是养老设施建设上非常滞后，社区养老服务落后。虽然“十七大”报告已提出“城乡社区建设”的要求，“十八大”报告更是强调“推进城乡发展一体化”，但是从我国社区建设的发展历程看，自20 世纪90 年代初政府部门正式提出“社区建设”概念（崔乃夫，1991）以来，其发展主要集中在城市社区；农村社区的建设则迟滞多年，基本上要推到进入21 世纪以后，2009年以来才进入全面推进时期（民政部基层政权和社区建设司，2011）。另一方面，农村老龄化和空巢化步伐明显快于城镇化和新农村建设的步伐。随着老龄化速度的加快，农村老年人口越老越多，老龄化率越来越高；同时，由于城乡人口流动开放、土地大量被征，农村的年轻劳动力大量外出务工，农村剩下了越来越多的留守老人、妇女和儿童。这就导致农村家庭空巢化现象日益严重，家庭结构日益碎片化，家庭传统的养老支持功能日趋减弱，农村老人独居的情况日渐增多，其养老问题也日益凸显。此外，农村社区养老制度建设也严重滞后。在土地养老、家庭养老功能不断弱化的情况下，养老保险成了很多农村老人的一大经济来源。然而，“广覆盖”的“新农保”保障水平较低，农村老人想要以农保维持基本生活是比较困难的，对那些独居且不能（完全）自理的老人就更为困难，更不用说过上“稳定的、体面的”老年生活。虽然近期中央决定对“新农保”和“城居保”进行合并，但并轨的落地、执行仍需要一个过程，而且还涉及与其他各项制度有效衔接的问题。
上述情况无疑是农村社区养老所普遍面临的制约因素，除此之外，我们还需要特别注意农转居社区面临的一些特殊问题。相对于在“一村一社”“一村多社”“多村一社”等基础上设立的农村社区目前，我国农村多在自然村或行政村基础上，主要以“一村一社”“一村多社”“多村一社”“集中建社”等建设模式，成立社会公共服务中心，在服务群众、管理社会事务、改善基础设施、治理村容村貌、维护稳定和谐局面等方面推出制度性创举，逐渐走向社区化管理。 ，农转居社区具有一些特殊之处：一是农转居社区一般是在原有村集体土地流转的情况下新建而成的，因此，其居民一般多为被征地农民，他们失去了土地这一非常重要的传统养老资源。二是农转居社区建设过程中带来了原有农村家庭居住结构的变化，这给农村养老带来了新的问题一是给代际分居带来可能，几代共居的家庭结构被打破，老人独居的情况明显增多，空巢比例陡升，这对家庭养老功能造成较大冲击；二是由于新居房屋分配的不同规则，一些独居老人不可避免地“被上楼”，这给他们的生活起居带来不便，特别是对那些身有残障的老人，日常生活和护理照料的难度被人为加大；三是新居的居住格局也影响到原有的邻里关系，老人邻里间的互相照应也受到不同程度的影响。 。三是农转居社区的养老制度出现内部差异化。由于各地参加社保的准入规定有所不同，农转居社区的被征地农民同样面临市民化和“被上楼”，但他们的实际参保情况却可能受指标等因素的影响而出现分化一些获得指标的人可以参加“城居保”，但其他没有指标的人就只能参加“新农保”。参保档次和保障水平在同一社区的同一群体中出现分化，这种内部不合理差距是农转居社区面临的新问题，它一方面会带来群体内部的不公平感，另一方面也实在地影响到农转居居民的实际社保水平。必须尽快找到制度衔接的有效方式，这一点非常重要。 。四是征地必然产生大量的农业转移人口，因此，农转居社区一方面积聚了大量的劳动力资源，另一方面也形成了转移就业压力。五是农转居社区面积相对较小，居住相对集中，而且一般都建设有“一站式”社区服务中心，为集中提供养老服务（包括日常照料和医疗保健）创造了更为便捷的条件；在社区层面，这也为社区联结和社区资源整合提供了可能。 从以上情况来看，农转居社区在养老方面既有不同于其他类型农村社区的压力，如“土地养老”的丧失、“家庭养老”的削弱、养老需求的增多和照料难度的加大、保障水平的内部差异化等；又有比其他社区更为便捷的条件，如小规模集中居住、转移劳动力充裕、集中提供医疗等资源和养老服务的“一站式”社区服务中心等，这为我们从社区层面发展农村综合养老及积极探索其实现途径提供了可能。
三、农转居社区养老实践：以B 村农民新居为例 B 村是重庆市沙坪坝区曾家镇的一个农业村，位于曾家镇西北，距离沙坪坝区约27 公里，面积4.5 平方公里，下辖8 个合作社、17 个生产队，共有735 户2 253 人；村庄经济主要依靠农业生产，部分依靠外出务工；2012 年全村人均年纯收入为5 900 元。由于距区中心较近，交通便利，且紧邻重庆大学城，近年来，B 村土地流转较快。2006 年至今，全村共流转土地面积2 540亩，分别租给G 公司和R 公司。G 公司租地2 300 亩（含未利用地893.6 亩），其中宅基地面积为259 亩；R 公司租地240 亩（均为耕地）。G 公司租用土地中有宅基地，给需拆迁村民建设新居，共修建288 套农民安置房，截至2012 年底已入驻151户383 人。新居的150 多户村民已经完全没有了土地，年轻人有一些在区里、镇上或大学城务工、做小生意，其余转居村民则处于待业状态，老人的经济来源主要依靠社保。原来老村散居的村民家里还有土地，村民经济一部分靠土地收入，一部分靠就近外出务工收入；地里平时多由家中妇女和老人管护，农忙时壮劳力回家帮忙。我们的调研主要集中在属于安置区的农民新居，同时也走访了未涉及征地也未搬迁的老村散居家户。
1.B 村社区发展与养老资源概况
近年来，曾家镇不断推进征地拆迁工作，新农村建设获得飞速发展。B 村在服务群众、管理社会事务、维护稳定和谐局面等各方面的挑战下，各项工作逐渐走上农村社区化管理的道路。2006 年B 村被确定为“重庆市新农村建设示范村”和“沙坪坝区文明村”，2008 年创建了“重庆市文明村”“沙坪坝区民主法治村”，2009 年创建了“重庆市生态卫生示范村”“重庆市生态村”“重庆市民主法治村”“重庆市普法示范村”，2010 年创建了“重庆市安全保障‘十百千’示范村”。2010 年，B 村依照“一村一社”的建设模式，以现有建制村为基本单元设置了农村社区，同时建立了B 村社会公共服务中心。
（1）土地资源。B 村全村共有耕地3 836.55 亩，其中田地3 069.24 亩，土地767.31 亩；林地面积3 886亩，退耕还林地1 194.21 亩。全村产业以农业生产为主，属于“曾家镇万亩现代都市农业示范园”的一部分，依托G 和R 两大农业龙头公司发展现代都市旅游观光农业；主要以蔬菜、水果种植为主，形成了一批以柑橘、翠冠梨以及琵琶等水果种植为主的专业合作社；经济林面积达245 亩。在访谈中，我们大致了解到当地水果种植的收入情况，其对农村家庭而言非常可观参见访谈资料：“我是镇上社保所派驻到村里的，在镇上领工资。我老公就是本村人，那边没有统征。家里承包了45 亩果园，有香桃、枇杷、李子和翠冠梨，翠冠梨还注册了有机食品商标，也逐步形成了品牌效应，一年还能给周边村民提供10 来个就业机会。现在果园有一些还是小树没挂果，这两年一年收入能上十来万吧”。受访人：L 大姐；访谈人：张文博；访谈时间：2012 年12 月26 日。 。此外，涉及土地流转的农民每人得到4.36 万元的土地补偿。
（2）社保资源。B 村居民参保的分化情况相对严重。由于G 公司在租用B 村土地之初，承诺会像大学城项目的被征地农户一样，将B 村征地中涉及的相关农户转为非农户口并办理社保；同时由G 公司负责建安置房（最初承诺有房产证，但至2012 年底仍未下发）。但是，后来因为指标原因，只有三个合作社的农户办理了农转非，其余的转户问题没有得到解决；同时，仅给少数原来在集体企业或是私营企业有过工作经历并能开具相关证明的农民办理了社保，其他大部分农转非人员并没有社保的指标。因此，B 村未被征地的农民参保情况相对简单，他们只能参加“新农保”；但被征地农民的参保情况就复杂了：土地流转后农转非并且获得社保办理资格的人员，在缴纳相应费用后办理了社保，符合领取条件的每月可以领取500～900 元不等；土地流转后农转非但未获得社保办理资格，或者是有资格但不愿意缴纳社保费用的人员，则没有社保；而土地流转后却未能农转非的（占农民新居人口的277%），只能办理“新农保”，即每月领取80 元养老金（70 岁以上领取90 元/月·人）。可见，B 村在被征地和未被征地村民之间、转居和未转居村民之间，甚至是农转居村民内部都出现了参保情况和保障水平的分化。
（3）公共服务资源。曾家镇利用新农村建设的配套资金，实现了村村通公路，在集中居住的农民新居铺建了天然气管网但在未搬迁的散居农家，如距离农民新居1 公里远近的欧家石堡社，天然气管道就只铺设到高速路边，却没有接进村里，对于这一点，散居农户比较苦恼。 ，并已安装自来水，相比以前散居之时，生活方便多了。在B 村公共服务中心一层有一所卫生室，它是由曾家镇卫生院施行一体化管理、面向辖区内农村常住居民提供公益性医疗卫生服务和公共卫生服务的非营利性医疗卫生机构。卫生所有两名乡村医生，他们针对B 村60 岁以上老年人进行健康管理，为其建立健康档案并保持更新；每年为老年人提供1 次健康管理服务，包括生活方式和健康状况评估、体格检查、辅助检查和健康指导；因为两名村医都是本村人，每天又有人轮流值守，他们也能提供上门看诊；在有需要和有条件的情况下，还可以按照家庭式医生服务要求对签约家庭开展家庭式医生服务。此外，公共服务中心还建有康复室和活动室，但据介绍和观察，村民较少使用，即使是那些有实际需求的老人也很少使用。B 村公共服务中心设有社会保障服务站，由曾家镇的社保所派工作人员提供社保相关的办理服务。 从B 村农民新居的情况来看，在养老意愿上，空巢（独居）甚至是两代老人家庭的老人，依然倾向于居家养老；但在现实养老中，他们的生活照料存在很大的问题，尤其是那些失能（半失能）的老人。这时，社区所能提供的支持居家养老的社区照顾、社会化养老服务体系的作用就尤为突出。而农村社区相比城市社区，有其特殊性：社区多以村为基础（包括基层管理单位——村委会以及村集体经济），基本上还是一个熟人社会，即使是新建的农转居社区也保留有原村的关系和情感纽带。在农村社区发展社区综合养老，建设支持居家养老的社区综合养老服务体系，有着传统文化的先天优势，也有熟人社会的现实优势。因此，发展农村社区综合养老既是必要的，也是可能的，且对于农村社区建设、民生事业发展、社会和谐稳定有着积极意义。因此，应重点完善家庭支持福利政策和社区统筹支持福利政策，从整合多重资源、发挥多元力量的角度积极发展农转居社区综合养老。
3.建设农转居社区综合服务体系
农村社区建设工作开展以来，各地把建立农村社区公共服务设施作为重点项目，先后建成一大批社区服务中心、社区养老机构、社区图书室、警卫室等，为提供社会服务活动创造了必要条件。B 村2010 年在建制村基础上设置农村社区，同时建立了社会公共服务中心，设有社会保障服务站、社区卫生室、康复室、活动室、图书室、社工基地等。但是，从社区公共服务设施的细类及其主要建设指标、现实服务效果来看，农村社区的公共服务体系尚未成熟，在社区层面提供综合性服务的能力还远未得到有效激发和释放。
社区公共服务设施主要包括生活服务设施、社会管理设施及社会福利设施等三类。而B 村社区公共服务中心的设施主要集中在社会管理设施和福利设施上，恰恰缺乏与老人生活紧密相关的生活服务设施上。对于空巢、独居或失能、半失能老人而言，生活照料是其老年生活中最大的问题，但农村社区目前尚未关注老年人的这一最为基本的需求。城市社区的综合服务设施建设中，已普遍覆盖了老年餐桌（包括送餐上门）、日间照料中心、活动中心、托老所、互助式养老服务中心等，但农村社区在养老服务设施建设尚远不能及，且各类养老服务设施之间的衔接、利用也存在问题。如B 村社区公共服务中心的康复室是每天免费开放的，但需要复健的老人往往因无人协助，无法前去使用复健仪器，康复室形同虚设，造成资源浪费。
当然，从积极的方面来看，农转居社区建设综合养老服务体系的基础和条件是有的。首先，农村社区多为熟人社会，有着长期邻里关系和互助义务的传统基础；其次，农村社区特别是农转居社区有着充足的闲散未充分就业的女性，完全可以满足社区养老服务所需人力资源；最后，农村社区老人的生活服务是一个低成本、高收效、“小站点灵活解决大问题”的服务类别以助餐为例，社区综合服务站可以根据需要助餐老人的情况，灵活采取发放助餐券进行补贴、设立老年餐桌集中用餐、送餐上门、“一对一”或“一对多”购买助餐服务等多种形式，实际解决社区老人的吃饭问题。 。因此，农村社区综合养老应首先强化社区综合服务体系建设，通过生活服务、福利服务设施的配建并逐步提档升级，增强社区综合养老服务的功能。
4.完善农转居社区居家养老服务
在建设和完善社区综合服务体系的同时，也需要同时发展社区居家养老服务。社区在服务提供中不仅起着媒介的作用，还有着粘合剂的作用，它在国家和市场的逻辑外发挥了社会的力量，联结了社区和家庭两个载体和两重资源。从B 村农民新居的养老意愿和养老实践来看，家庭是一个非常重要的养老功能单位，但家庭对养老需求的满足情况和现实效果却已经非常有限，特别是对于农改居社区大量的独居老人而言，家庭养老实质上变成了自立养老，他们的生活状态大多停留在生存维系层面的较低保障上。从现实养老需求来看，老人有着生活照料、家政服务、健康管理、医疗保健、康复护理、辅具配建、无障碍改造、紧急呼叫、安全援助、精神慰藉等多元化和多层次的居家服务需求，但这些需求难以得到满足；而从综合养老服务的供给来看，农村社区具备发展社会综合公共服务的基础和条件，存在整合资源的潜力。因此，农村社区的养老问题可以以社区为依托，通过社区整合资源支持居家养老服务来寻求解决，其中一个重要方面便是发展农村社区居家养老服务。
以社区为依托、支持居家养老服务的社区居家养老，既符合目前中国大部分地区的实际养老需求，也符合中国未来的养老方向，同时是对既有资源的较好配置与利用。社区居家养老服务意在调动家庭和社区两重资源，结合居家养老和社会机构养老双方的优点。目前，我国大部分城市已经建立了以社区居家养老为核心的养老服务体系；农村社区有发展社区居家养老服务的良好基础，也有现实需要，但囿于农村社区基础设施建设和综合服务水平，农村社区养老服务体系建设尚不完善，还不能满足社区成员的多元需要，服务设施的辐射率、可及性、利用率偏低。也正是因为农村社区居家养老服务的能力不足，致使老人只能采取较低水平的家庭或自立养老，无法获得社区的养老资源和服务，也不能更充分地释放养老需求。虽然农村社会结构已经发生了巨大变化，但家庭支持、邻里互助在农村养老中实际上仍然发挥着积极的作用，家庭乃至整个社区对老人的基本生活保障和精神健康都至关重要。这一点也正是发展以社区为依托的家庭养老的积极意义之所在。同时，随着社区综合养老服务体系的逐步完善，农村老人家庭自立养老将能在社区内便捷地获得更多的居家养老社区辅助服务，家庭自立养老也将实现向社区居家养老的过渡。
5.建立以生存、生活公平为底线的一体化的社保体系 在景天魁（2009）等学者提出的“底线公平”中，养老问题虽然不是硬性要素，但养老问题中有涉及“底线公平”的基础部分。影响老人生活水平和质量的有经济能力、子女照护、身体健康、精神健康等众多因素，其中经济能力对一个老人家庭尤其是独居老人家庭的影响是很重要的。在B 村的众多老人中，有的人一个月只能领取80～90 元的养老金，有的人却可以领到800～900 元的养老金，这种不合理的内部差异主要是由于制度因素导致同样的农户身份却有不同的市民化状态和结果，这就是在养老问题上的“底线不公”。因此，政府应尽快推进并落实对分散的养老制度的并轨统筹，有效衔接各项制度，在农民市民化、城乡社会保障体系等方面切实保证制度的全覆盖和公平性。
参考文献：
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（编辑：夏 冬，段文娟）
关键词：农转居社区；社区综合养老；福利多元主义；家庭养老；土地养老；社保养老；居家养老；养老资源；养老服务
中图分类号：F840.612；F063.4 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2014）06-0033-10
一、引言
在我国现代化、城镇化、工业化的进程中，二元经济结构的形成和发展使“农村”“农业”“农民”处于相对落后和边缘化的境地，但是，人类的繁衍和社会的发展离不开“农业”，更不能抛弃“农村”和“农民”。对于农民平等享有公共服务、参与社会发展、共享发展成果等问题，依赖于传统的“四驾马车”已不再现实。“十八大”报告指出，必须“坚持维护社会公平正义”“坚持促进社会和谐”，要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。要做到这些，必须针对农村社区居民设计出能保证全覆盖和公平性的社会保障制度，才能保障农村社区居民的基本生活水平。尤其是在当前新型城镇化、城乡一体化推进和国家治理现代化转型的背景下，应借助新的发展契机，统筹城乡社区一体化发展，推进城乡社区基本公共服务体系一体化建设和可持续发展，发挥社区在农村基层社会治理中的积极作用；同时需要整合政府、社会、市场等多元主体的力量，从保障单位、保障资源和保障水平等多个方面来构建农村社区综合保障体系。
随着城镇化的推进、人口流动的加剧以及农村集体土地流转的加速，中国农村的空巢家庭越来越多，被征地农民越来越多，作为保障单位的家庭和作为保障资源的土地对农民的养老保障功能正在不断弱化；与此同时，自20 世纪80 年代就已开始探索的农村养老保险制度却一直未有大的突破。因此，在农村现代化与城镇化的背景下，针对农村社区，尤其是被征地农民重新安置的农转居社区，新型养老模式的积极探索尤为必要。本文通过对重庆市沙坪坝区曾家镇B 村的实地调查，以该村的农村集体土地流转和利用模式、村改居情况、农村社区建设情况等为背景来观察我国农村居民养老的现状和变化，并结合行政、家庭和市场等逻辑，从保障单位、保障资源与保障水平等方面分析B 村农民新居在养老中面临的问题及其影响因素，进而探索农转居社区综合养老的积极意义及其实现途径。
二、我国农村养老制度演进与社区综合养老现状
1.我国农村养老制度建设与政策演变 在中国传统农村社会，养老主要是在传统道德伦理思想约束下，以家庭为主要载体，辅以族产、庙产、邻里互助等共同支持来实现的。新中国成立以后，农村养老逐渐进入国家制度体系，养老形式也开始发生变化，逐渐形成家庭养老、“五保”供养制度养老、社会保障养老和自我养老等多种养老模式。其中，“五保”供养制度是针对缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的农村特殊人群的一项社会救济制度，它是国家将农村居民逐步纳入社会救济范围的第一步；此后又有面向农村贫困人口的农村最低生活保障制度和面向全体农村人口的农村养老保险制度，以逐步满足农村老年人口的养老需求。
相对城市，我国农村的社会保障体系和养老保险制度发展较缓慢，水平也较低。1987 年，根据“七五”计划中关于“抓紧建立农村社会保险制度”的要求，民政部印发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》的通知（民办发〔1987〕11 号），提出“以‘社区’为单位，以自我保障为主，充分重视家庭的保障作用”的农村社会保障雏形，并开始由民政部针对不同地区不同类型的农村进行探索和试点。其中，农村养老保险是最早开展试点的一项。1991 年，民政部开始有计划地组织农村社会化养老保险改革的试点；1992 年1 月，民政部印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（民办发〔1992〕2 号），在全国有条件的地方逐步推开；同年12 月，全国农村社会养老保险工作会议在江苏召开，提出了农村社会养老保险的基本框架；1994 年12 月，民政部成立农村社会养老保险服务中心；1995 年10 月，国务院批转民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，截止当时“已有30 个省区市的1 400 多个县（市、区、旗）开展试点工作，26 个省区市人民政府颁发了养老保险地方性法规，全国参保农村人口近5 000万，积累保险基金32 亿元。”在此阶段，农村养老保险存在保障水平太低、主要由农民自己缴费、基金管理水平低等问题，很长一段时间未有突破性发展。
张文博：农转居社区综合养老理论与实践探索2009 年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32 号），决定从2009 年起开展新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度；实行社会统筹与个人账户相结合，并与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，以保障农村居民老年基本生活。与“老农保”相比，“新农保”在筹资结构和支付结构方面都有所突破；但与2011 年开始实施的城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）相比，在缴费档次和保障水平等方面仍存在差距。
2014 年2 月7 日，国务院常务会议上决定合并“新农保”和“城居保”，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度；2 月21 日，国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8 号），强调“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面推进和不断完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度”；计划“十二五”末，在全国基本实现“新农保”和“城居保”制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020 年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。至此，城乡养老保险制度并轨，打破了公共服务城乡二元体制，迈出了实现社会公平、去除不合理制度差距、推进公共服务均等化的重要一步。 2.城镇化进程中农村养老的现实问题与农村社区综合养老 目前，我国的农村养老主要有家庭养老、土地养老、社保养老三种基本模式，此外，集体养老、个人储蓄养老和社区养老在一些农村群体中是补充养老模式。但是，就三种基本养老模式而言，随着城镇化的推进、人口流动的加剧以及农村集体土地流转的加速，农村所长期依赖的家庭养老和土地养老等传统模式正变得越来越脆弱，作为保障单位的家庭和作为保障资源的土地对农民养老的保障功能正在不断弱化；而“新农保”虽然在覆盖面上有突破，但其“低水平起步”缺乏政策吸引力，筹资方式缺乏硬性保障，城乡补贴差异也加剧了社会不平等。有研究者将上述现象归纳为家庭养老方式的虚空性、土地养老方式的波动性以及社保养老方式的错位性（黄佳豪，2012）。因此，三种基本模式已经不能满足农村居民日益多元化的养老需求。
城镇化不但对农村居民养老需求和模式产生了深远影响，也使中国农村发生了巨大、迅疾的复杂变化。随着城镇化的推进、人口流动的加剧、农村集体土地流转的加速以及实际使用情况的复杂化，农村类型和社会经济结构趋于复杂，农村发展也日益呈现多样性。在推进新型城镇化和城乡一体化发展大背景下，大力建设社会主义新农村正当其时，而农村社区的建设和发展更是硕果累累。自“十一五规划纲要”提出要建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村之后，中央出台了一系列政策举措积极推进农村社区建设。“十八大”报告更是强调，要推动城乡发展一体化，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件，加快健全公共服务体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，统筹推进城乡社会保障体系建设。新型城镇化的发展为农村社区建设带来了新的契机。
作为现代人居的一个重要基本社会单元和社会生活共同体，社区是与居住在其区域范围内居民的日常生活息息相关的一个综合性基层组织，它起着一种信息媒介和服务桥梁的作用。在城乡社会的现代治理和城乡服务体系的建设中，社区承担着日益重要的基础型作用；加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区（回良玉，2009）。社区是实现服务、改善民生的重要依托，社区建设的本质和主题便是社区服务，“以人为本、服务居民”则是社区建设的首要原则（李学举，2002、2003）。健全完善的社区服务体系能通过多个层面，有效满足社区成员的多种需求，而这些服务往往是单个家庭或居民个人所难以提供的。作为一个综合性服务平台，社区服务既包含服务范围广泛的社区公共服务，如抚恤救济、社会保障、公共卫生、公共安全、公共文化、环境保护等；也能吸纳可满足多层次需求的多元主体购买服务。
国家出台的相关政策文件对社区养老服务的作用高度重视：2000 年，国务院《关于加强老龄工作的决定》中指出，“要加强社区建设，依托社区发展老年服务业，进一步完善社区为老年人服务的功能”；2011年，国务院印发《中国老龄事业发展“十二五”规划》，进一步明确要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全”。在社区面向老龄人口直接提供养老服务，有着天然的优势，既符合中国的传统养老文化，也适应我国养老保障发展水平（江燕娟，2014）。因此，在农村社区建设和发展中，充分发挥社区的综合服务功能，积极探索农村社区综合养老模式，是对我国农村居民养老体系的积极补充和完善。
3.我国农村社区养老的现状与农转居社区的特殊性 虽然在新农村建设的不断推进下，中国农村面貌发生了翻天覆地的变化，农村社区也日益发展。但是，农村社区养老方面的服务资源、服务水平和支持政策明显欠缺，条件相对有限；同时，农村社区自身建设在制度体系、基础设施、公共服务供给等方面亦仍存在诸多问题，限制了农村社区养老的发展。
一方面，农村社区基础建设不足，在基础设施，尤其是养老设施建设上非常滞后，社区养老服务落后。虽然“十七大”报告已提出“城乡社区建设”的要求，“十八大”报告更是强调“推进城乡发展一体化”，但是从我国社区建设的发展历程看，自20 世纪90 年代初政府部门正式提出“社区建设”概念（崔乃夫，1991）以来，其发展主要集中在城市社区；农村社区的建设则迟滞多年，基本上要推到进入21 世纪以后，2009年以来才进入全面推进时期（民政部基层政权和社区建设司，2011）。另一方面，农村老龄化和空巢化步伐明显快于城镇化和新农村建设的步伐。随着老龄化速度的加快，农村老年人口越老越多，老龄化率越来越高；同时，由于城乡人口流动开放、土地大量被征，农村的年轻劳动力大量外出务工，农村剩下了越来越多的留守老人、妇女和儿童。这就导致农村家庭空巢化现象日益严重，家庭结构日益碎片化，家庭传统的养老支持功能日趋减弱，农村老人独居的情况日渐增多，其养老问题也日益凸显。此外，农村社区养老制度建设也严重滞后。在土地养老、家庭养老功能不断弱化的情况下，养老保险成了很多农村老人的一大经济来源。然而，“广覆盖”的“新农保”保障水平较低，农村老人想要以农保维持基本生活是比较困难的，对那些独居且不能（完全）自理的老人就更为困难，更不用说过上“稳定的、体面的”老年生活。虽然近期中央决定对“新农保”和“城居保”进行合并，但并轨的落地、执行仍需要一个过程，而且还涉及与其他各项制度有效衔接的问题。
上述情况无疑是农村社区养老所普遍面临的制约因素，除此之外，我们还需要特别注意农转居社区面临的一些特殊问题。相对于在“一村一社”“一村多社”“多村一社”等基础上设立的农村社区目前，我国农村多在自然村或行政村基础上，主要以“一村一社”“一村多社”“多村一社”“集中建社”等建设模式，成立社会公共服务中心，在服务群众、管理社会事务、改善基础设施、治理村容村貌、维护稳定和谐局面等方面推出制度性创举，逐渐走向社区化管理。 ，农转居社区具有一些特殊之处：一是农转居社区一般是在原有村集体土地流转的情况下新建而成的，因此，其居民一般多为被征地农民，他们失去了土地这一非常重要的传统养老资源。二是农转居社区建设过程中带来了原有农村家庭居住结构的变化，这给农村养老带来了新的问题一是给代际分居带来可能，几代共居的家庭结构被打破，老人独居的情况明显增多，空巢比例陡升，这对家庭养老功能造成较大冲击；二是由于新居房屋分配的不同规则，一些独居老人不可避免地“被上楼”，这给他们的生活起居带来不便，特别是对那些身有残障的老人，日常生活和护理照料的难度被人为加大；三是新居的居住格局也影响到原有的邻里关系，老人邻里间的互相照应也受到不同程度的影响。 。三是农转居社区的养老制度出现内部差异化。由于各地参加社保的准入规定有所不同，农转居社区的被征地农民同样面临市民化和“被上楼”，但他们的实际参保情况却可能受指标等因素的影响而出现分化一些获得指标的人可以参加“城居保”，但其他没有指标的人就只能参加“新农保”。参保档次和保障水平在同一社区的同一群体中出现分化，这种内部不合理差距是农转居社区面临的新问题，它一方面会带来群体内部的不公平感，另一方面也实在地影响到农转居居民的实际社保水平。必须尽快找到制度衔接的有效方式，这一点非常重要。 。四是征地必然产生大量的农业转移人口，因此，农转居社区一方面积聚了大量的劳动力资源，另一方面也形成了转移就业压力。五是农转居社区面积相对较小，居住相对集中，而且一般都建设有“一站式”社区服务中心，为集中提供养老服务（包括日常照料和医疗保健）创造了更为便捷的条件；在社区层面，这也为社区联结和社区资源整合提供了可能。 从以上情况来看，农转居社区在养老方面既有不同于其他类型农村社区的压力，如“土地养老”的丧失、“家庭养老”的削弱、养老需求的增多和照料难度的加大、保障水平的内部差异化等；又有比其他社区更为便捷的条件，如小规模集中居住、转移劳动力充裕、集中提供医疗等资源和养老服务的“一站式”社区服务中心等，这为我们从社区层面发展农村综合养老及积极探索其实现途径提供了可能。
三、农转居社区养老实践：以B 村农民新居为例 B 村是重庆市沙坪坝区曾家镇的一个农业村，位于曾家镇西北，距离沙坪坝区约27 公里，面积4.5 平方公里，下辖8 个合作社、17 个生产队，共有735 户2 253 人；村庄经济主要依靠农业生产，部分依靠外出务工；2012 年全村人均年纯收入为5 900 元。由于距区中心较近，交通便利，且紧邻重庆大学城，近年来，B 村土地流转较快。2006 年至今，全村共流转土地面积2 540亩，分别租给G 公司和R 公司。G 公司租地2 300 亩（含未利用地893.6 亩），其中宅基地面积为259 亩；R 公司租地240 亩（均为耕地）。G 公司租用土地中有宅基地，给需拆迁村民建设新居，共修建288 套农民安置房，截至2012 年底已入驻151户383 人。新居的150 多户村民已经完全没有了土地，年轻人有一些在区里、镇上或大学城务工、做小生意，其余转居村民则处于待业状态，老人的经济来源主要依靠社保。原来老村散居的村民家里还有土地，村民经济一部分靠土地收入，一部分靠就近外出务工收入；地里平时多由家中妇女和老人管护，农忙时壮劳力回家帮忙。我们的调研主要集中在属于安置区的农民新居，同时也走访了未涉及征地也未搬迁的老村散居家户。
1.B 村社区发展与养老资源概况
近年来，曾家镇不断推进征地拆迁工作，新农村建设获得飞速发展。B 村在服务群众、管理社会事务、维护稳定和谐局面等各方面的挑战下，各项工作逐渐走上农村社区化管理的道路。2006 年B 村被确定为“重庆市新农村建设示范村”和“沙坪坝区文明村”，2008 年创建了“重庆市文明村”“沙坪坝区民主法治村”，2009 年创建了“重庆市生态卫生示范村”“重庆市生态村”“重庆市民主法治村”“重庆市普法示范村”，2010 年创建了“重庆市安全保障‘十百千’示范村”。2010 年，B 村依照“一村一社”的建设模式，以现有建制村为基本单元设置了农村社区，同时建立了B 村社会公共服务中心。
（1）土地资源。B 村全村共有耕地3 836.55 亩，其中田地3 069.24 亩，土地767.31 亩；林地面积3 886亩，退耕还林地1 194.21 亩。全村产业以农业生产为主，属于“曾家镇万亩现代都市农业示范园”的一部分，依托G 和R 两大农业龙头公司发展现代都市旅游观光农业；主要以蔬菜、水果种植为主，形成了一批以柑橘、翠冠梨以及琵琶等水果种植为主的专业合作社；经济林面积达245 亩。在访谈中，我们大致了解到当地水果种植的收入情况，其对农村家庭而言非常可观参见访谈资料：“我是镇上社保所派驻到村里的，在镇上领工资。我老公就是本村人，那边没有统征。家里承包了45 亩果园，有香桃、枇杷、李子和翠冠梨，翠冠梨还注册了有机食品商标，也逐步形成了品牌效应，一年还能给周边村民提供10 来个就业机会。现在果园有一些还是小树没挂果，这两年一年收入能上十来万吧”。受访人：L 大姐；访谈人：张文博；访谈时间：2012 年12 月26 日。 。此外，涉及土地流转的农民每人得到4.36 万元的土地补偿。
（2）社保资源。B 村居民参保的分化情况相对严重。由于G 公司在租用B 村土地之初，承诺会像大学城项目的被征地农户一样，将B 村征地中涉及的相关农户转为非农户口并办理社保；同时由G 公司负责建安置房（最初承诺有房产证，但至2012 年底仍未下发）。但是，后来因为指标原因，只有三个合作社的农户办理了农转非，其余的转户问题没有得到解决；同时，仅给少数原来在集体企业或是私营企业有过工作经历并能开具相关证明的农民办理了社保，其他大部分农转非人员并没有社保的指标。因此，B 村未被征地的农民参保情况相对简单，他们只能参加“新农保”；但被征地农民的参保情况就复杂了：土地流转后农转非并且获得社保办理资格的人员，在缴纳相应费用后办理了社保，符合领取条件的每月可以领取500～900 元不等；土地流转后农转非但未获得社保办理资格，或者是有资格但不愿意缴纳社保费用的人员，则没有社保；而土地流转后却未能农转非的（占农民新居人口的277%），只能办理“新农保”，即每月领取80 元养老金（70 岁以上领取90 元/月·人）。可见，B 村在被征地和未被征地村民之间、转居和未转居村民之间，甚至是农转居村民内部都出现了参保情况和保障水平的分化。
（3）公共服务资源。曾家镇利用新农村建设的配套资金，实现了村村通公路，在集中居住的农民新居铺建了天然气管网但在未搬迁的散居农家，如距离农民新居1 公里远近的欧家石堡社，天然气管道就只铺设到高速路边，却没有接进村里，对于这一点，散居农户比较苦恼。 ，并已安装自来水，相比以前散居之时，生活方便多了。在B 村公共服务中心一层有一所卫生室，它是由曾家镇卫生院施行一体化管理、面向辖区内农村常住居民提供公益性医疗卫生服务和公共卫生服务的非营利性医疗卫生机构。卫生所有两名乡村医生，他们针对B 村60 岁以上老年人进行健康管理，为其建立健康档案并保持更新；每年为老年人提供1 次健康管理服务，包括生活方式和健康状况评估、体格检查、辅助检查和健康指导；因为两名村医都是本村人，每天又有人轮流值守，他们也能提供上门看诊；在有需要和有条件的情况下，还可以按照家庭式医生服务要求对签约家庭开展家庭式医生服务。此外，公共服务中心还建有康复室和活动室，但据介绍和观察，村民较少使用，即使是那些有实际需求的老人也很少使用。B 村公共服务中心设有社会保障服务站，由曾家镇的社保所派工作人员提供社保相关的办理服务。 从B 村农民新居的情况来看，在养老意愿上，空巢（独居）甚至是两代老人家庭的老人，依然倾向于居家养老；但在现实养老中，他们的生活照料存在很大的问题，尤其是那些失能（半失能）的老人。这时，社区所能提供的支持居家养老的社区照顾、社会化养老服务体系的作用就尤为突出。而农村社区相比城市社区，有其特殊性：社区多以村为基础（包括基层管理单位——村委会以及村集体经济），基本上还是一个熟人社会，即使是新建的农转居社区也保留有原村的关系和情感纽带。在农村社区发展社区综合养老，建设支持居家养老的社区综合养老服务体系，有着传统文化的先天优势，也有熟人社会的现实优势。因此，发展农村社区综合养老既是必要的，也是可能的，且对于农村社区建设、民生事业发展、社会和谐稳定有着积极意义。因此，应重点完善家庭支持福利政策和社区统筹支持福利政策，从整合多重资源、发挥多元力量的角度积极发展农转居社区综合养老。
3.建设农转居社区综合服务体系
农村社区建设工作开展以来，各地把建立农村社区公共服务设施作为重点项目，先后建成一大批社区服务中心、社区养老机构、社区图书室、警卫室等，为提供社会服务活动创造了必要条件。B 村2010 年在建制村基础上设置农村社区，同时建立了社会公共服务中心，设有社会保障服务站、社区卫生室、康复室、活动室、图书室、社工基地等。但是，从社区公共服务设施的细类及其主要建设指标、现实服务效果来看，农村社区的公共服务体系尚未成熟，在社区层面提供综合性服务的能力还远未得到有效激发和释放。
社区公共服务设施主要包括生活服务设施、社会管理设施及社会福利设施等三类。而B 村社区公共服务中心的设施主要集中在社会管理设施和福利设施上，恰恰缺乏与老人生活紧密相关的生活服务设施上。对于空巢、独居或失能、半失能老人而言，生活照料是其老年生活中最大的问题，但农村社区目前尚未关注老年人的这一最为基本的需求。城市社区的综合服务设施建设中，已普遍覆盖了老年餐桌（包括送餐上门）、日间照料中心、活动中心、托老所、互助式养老服务中心等，但农村社区在养老服务设施建设尚远不能及，且各类养老服务设施之间的衔接、利用也存在问题。如B 村社区公共服务中心的康复室是每天免费开放的，但需要复健的老人往往因无人协助，无法前去使用复健仪器，康复室形同虚设，造成资源浪费。
当然，从积极的方面来看，农转居社区建设综合养老服务体系的基础和条件是有的。首先，农村社区多为熟人社会，有着长期邻里关系和互助义务的传统基础；其次，农村社区特别是农转居社区有着充足的闲散未充分就业的女性，完全可以满足社区养老服务所需人力资源；最后，农村社区老人的生活服务是一个低成本、高收效、“小站点灵活解决大问题”的服务类别以助餐为例，社区综合服务站可以根据需要助餐老人的情况，灵活采取发放助餐券进行补贴、设立老年餐桌集中用餐、送餐上门、“一对一”或“一对多”购买助餐服务等多种形式，实际解决社区老人的吃饭问题。 。因此，农村社区综合养老应首先强化社区综合服务体系建设，通过生活服务、福利服务设施的配建并逐步提档升级，增强社区综合养老服务的功能。
4.完善农转居社区居家养老服务
在建设和完善社区综合服务体系的同时，也需要同时发展社区居家养老服务。社区在服务提供中不仅起着媒介的作用，还有着粘合剂的作用，它在国家和市场的逻辑外发挥了社会的力量，联结了社区和家庭两个载体和两重资源。从B 村农民新居的养老意愿和养老实践来看，家庭是一个非常重要的养老功能单位，但家庭对养老需求的满足情况和现实效果却已经非常有限，特别是对于农改居社区大量的独居老人而言，家庭养老实质上变成了自立养老，他们的生活状态大多停留在生存维系层面的较低保障上。从现实养老需求来看，老人有着生活照料、家政服务、健康管理、医疗保健、康复护理、辅具配建、无障碍改造、紧急呼叫、安全援助、精神慰藉等多元化和多层次的居家服务需求，但这些需求难以得到满足；而从综合养老服务的供给来看，农村社区具备发展社会综合公共服务的基础和条件，存在整合资源的潜力。因此，农村社区的养老问题可以以社区为依托，通过社区整合资源支持居家养老服务来寻求解决，其中一个重要方面便是发展农村社区居家养老服务。
以社区为依托、支持居家养老服务的社区居家养老，既符合目前中国大部分地区的实际养老需求，也符合中国未来的养老方向，同时是对既有资源的较好配置与利用。社区居家养老服务意在调动家庭和社区两重资源，结合居家养老和社会机构养老双方的优点。目前，我国大部分城市已经建立了以社区居家养老为核心的养老服务体系；农村社区有发展社区居家养老服务的良好基础，也有现实需要，但囿于农村社区基础设施建设和综合服务水平，农村社区养老服务体系建设尚不完善，还不能满足社区成员的多元需要，服务设施的辐射率、可及性、利用率偏低。也正是因为农村社区居家养老服务的能力不足，致使老人只能采取较低水平的家庭或自立养老，无法获得社区的养老资源和服务，也不能更充分地释放养老需求。虽然农村社会结构已经发生了巨大变化，但家庭支持、邻里互助在农村养老中实际上仍然发挥着积极的作用，家庭乃至整个社区对老人的基本生活保障和精神健康都至关重要。这一点也正是发展以社区为依托的家庭养老的积极意义之所在。同时，随着社区综合养老服务体系的逐步完善，农村老人家庭自立养老将能在社区内便捷地获得更多的居家养老社区辅助服务，家庭自立养老也将实现向社区居家养老的过渡。
5.建立以生存、生活公平为底线的一体化的社保体系 在景天魁（2009）等学者提出的“底线公平”中，养老问题虽然不是硬性要素，但养老问题中有涉及“底线公平”的基础部分。影响老人生活水平和质量的有经济能力、子女照护、身体健康、精神健康等众多因素，其中经济能力对一个老人家庭尤其是独居老人家庭的影响是很重要的。在B 村的众多老人中，有的人一个月只能领取80～90 元的养老金，有的人却可以领到800～900 元的养老金，这种不合理的内部差异主要是由于制度因素导致同样的农户身份却有不同的市民化状态和结果，这就是在养老问题上的“底线不公”。因此，政府应尽快推进并落实对分散的养老制度的并轨统筹，有效衔接各项制度，在农民市民化、城乡社会保障体系等方面切实保证制度的全覆盖和公平性。
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（编辑：夏 冬，段文娟）