摘 要 随着城乡经济结构“二元化”的事实逐渐被人们所接受，由此引发的教育领域的城乡“二元化”也越来越引起社会的关注。由于教育政策长期以“城市”为中心，导致城市与农村教育资源配置严重失衡， “农村教育”成为教育的短板，“落后”与“薄弱”的代名词。作为一个农业大国，这样的状况深刻影响到了中国社会的政治、经济、文化等各个方面，成为制约中国社会文明、进步不可忽视的因素。
　　关键词 教育资源 “农村教育” 城乡经济结构
　　作者简介：汪世荣，西北政法大学教授，博士生导师。
　　中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-217-02
　　2006年修订《义务教育法》时，“均衡发展”作为义务教育发展的基本原则正式入律，此后“教育公平”、“义务教育均衡发展”成为基础教育发展的指导方针。义务教育均衡发展需要重点从三个方面缩小城乡差异：一是经费的投入，二是学校硬件建设，三是师资的配备。其中师资的配备最为关键，也是最难均衡的因素。因为前两者可以通过加大对农村地区的经费投入，短期内就可以立竿见影。而师资的培养则不是单纯经费的投入就可以解决问题的。
　　目前各地在均衡师资方面广泛采取教师交流制度，理论界关于教师交流的文章也屡见不鲜。但是当这本薄薄的小书摆在我面前时，我还是被它吸引了。书的标题是《教育公平理念下城乡教师定期交流法律保障机制研究》，诚然，教育公平、教师交流已经是老话题了，但当前义务教育方面的著作，大多以义务教育均衡发展为研究对象，题目本身包含的内容就广，成书也更容易些。而该书的题目非常具体，并围绕定期交流制度，进行了深度挖掘。由于作者是从法律的视角对教师定期交流制度进行问题的解读与重构，这在当前理论界更是少见。
　　因此，单从著作选题上，就能显现出了作者独特的科研思路和比较深厚的科研功力。浏览其内容后，更觉得该书是一部教育法治化领域的创新之作，下面从四个方面略加评析：
　　一、拨繁去冗，综合比较，明确了教师定期交流制度的内涵
　　“教师定期交流制度”从字面上并不难理解，但也正因为不难理解，人们在接触这个概念的时候，容易人与亦云，使这个概念没有准确得到界定。该书则不然，首先区分了教师流动和教师交流这两种形式，指出教师流动的内涵十分宽泛，其流动可以是自发的也可以是受行政调控的；可能是有序的也可能是盲目的；从流动效果看可能是良性的也可能是负面性的。而“交流”则是有序的、良性的、而且是教师系统内部的流动。进而明确教师定期交流制度的概念：特指在当地教育行政部门的统一组织下，教师系统内部不同学校之间有计划地进行教师的轮换交流的制度，教师到其他学校工作一段时间后（大多为一年）再返回自己原来的学校。
　　同时，对其他形式的教师交流，如“教师转会”、“城乡学校联合体”、“短期指导性交流”等多种形式，也进行了分析。一方面将教师定期交流制度同其他形式区别开来，另一方面通过对比分析，突出了教师定期交流制度的特征，意在指出对教师定期交流制度进行立法的可行性。
　　“明确性”和“规范性”是法律的基本特征，要想实现法律的有效调整，就必须明确其调整对象。将教师定期交流制度从众多的交流形式中剥离开来，明确了其内涵和特征。全书将教育公平作为问题，围绕教育均衡发展为解决的思路，提出具体的建议和措施。全书中心明确，问题意识突出，概念的界定为之后法律框架的构建奠定了基础，也体现了作者作为法律人严谨的思维。
　　二、依法治教，有序推进，构建了定期交流制度的法治模式
　　现今理论界对教师定期交流制度的研究，大多停留在政策层面，大同小异，内容重复严重。该书的最大亮点，就在于以法律人的视角和思维，搭建起了法律保障的框架，是我国教育立法新的探索。
　　随着我国“四个全面”口号的提出，全面推进依法治国，很多国计民生领域，如环境保护、食品安全和社会保障等方面，都需要及时的立法跟进。教育关系到社会生活的方方面面，但教育领域的立法却一直停滞不前，严重制约了教育公平的实现。《义务教育法》的修订是在2006年，而《教育法》、《教师法》这些教育领域的“母法”则要追溯到上世纪九十年代，很多内容早已不适应现代教育发展的需要，因此当前教育的发展主要是靠政策的调整。就教师定期交流制度而言，见诸于法律的只有《义务教育法》第三十二条这一条的规定。该书从这一薄弱环节入手，围绕着教师定期交流制度从立法、执法、司法三个方面进行分析，并提出相应的对策，为教师定期交流制度的发展与完善开辟了新路径，在内容上也有很多可圈点之处。
　　首先，从“利益均衡”的教育理念出发，认为教师交流不能牺牲教师的利益，立法要充分尊重教师的意见，给予教师人文关怀。不能拿着行政权力当作“尚方宝剑”，强迫教师去交流。如果该理念能够渗透到相关立法中去，就可以将教师与学校和教育行政部门的矛盾降到最低，而教师的积极性则会提升到最高。
　　其次，在立法内容上不是泛泛而言，而是针对交流主体资格、主体的权利义务、定期交流的实施程序，提出了明确而具体的建议，构建起了完整的定期交流法律关系，具有现实的可操作性。《立法法》修订后，更多的地方政府将会被赋予立法权，教师定期交流制度主要是在县域内进行，国家立法只能对其进行原则性规定。地方立法就担当起教师定期交流制度立法的主要任务，该书的研究内容无疑为以后的地方立法提供了借鉴思路。
　　第三，在执法方面，强调社会监督，评价主体多元化，这是对社会共治理念的体现。引入第三方力量既可以弥补行政力量的不足，又可以对行政力量进行监督，使教师定期交流制度更加民主、公开、透明，保障教师定期交流制度取得良好的效果。
　　第四，在纠纷解决机制方面，该书并没有局限于行政复议和行政诉讼，而是对非讼机制——教育仲裁进行了重点阐述，并将教育仲裁和劳动仲裁联系起来，这是该书的一大亮点。仲裁作为非讼机制能使受损的社会关系尽快平复，这也是为什么在劳动关系领域仲裁是其最核心的纠纷解决机制，因为在很多情况下劳动者还是希望继续在单位工作下去，而一旦双方对簿公堂，劳动关系就很难维系下去了。教师也是一样，和企业职工比起来，教师对于学校依赖性更强，因此，通过仲裁解决教师与学校或教育行政机构的纠纷是最理想的途径。目前，事业单位的改革正在进行中，2014年国务院出台的《事业单位人事管理条例》规定，事业单位与职工形成合同关系，事业单位的纠纷首先适用《劳动争议调解仲裁法》，这一切都说明事业单位的劳动关系在逐渐市场化，向企业靠拢。因此，建立和完善仲裁制度作为教育领域纠纷解决的主要途径，有利于事业单位人事关系和企业劳动关系最终并轨。在这方面，该书的研究体现了一定的前瞻性，针对性较强，值得肯定。 　　三、普遍联系，相互支撑，重视发挥政策的引领作用
　　事物都是普遍联系，相互作用的，所以对于城乡教育失衡问题的解决，需要坚持全局观点，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，不能“头痛医头，脚痛医脚”。定期交流制度也是一样，该制度的良好运行不仅需要靠自身健全的制度，更需要其他相关制度的支撑和配合。该书对教师人事制度，教育财政制度，农村教师的社会保障制度等方面存在的问题，一并进行了分析和研究。解决方案兼顾政策与法律，结合社会实际，对于教师人事制度和社会保障更多从政策上完善，而在财政制度上则更强调法律的规制。这说明作者对于不同领域有不同的思考，既尊重事物之间的普遍联系，又做到了具体问题具体分析。在中国独特的体制和现状条件下，政策推动不可忽视，尤其在立法滞后的状况下，要重视发挥政策的引领作用。
　　法治社会的本质从来就不是单纯依靠成文法规范社会，政策是法律的重要支撑。法律具有稳定性和规范性，但也有局限性，法律难于根据社会的变化随时改变，而政策的灵活性能弥补这一点，因此法律与政策都是治国不可缺少的。以构建法律机制为主，兼论政策；以教师定期交流为主，兼顾教师人事、财政和社会保障，关注与教师利益密切相关的各个领域，既注重了不同社会规范功能的之间的支撑，又注意到不同制度之间的联系，滴水见海，以小见大，这是该书的又一亮点。
　　四、他山之石，可以攻玉，重视对域外经验的借鉴
　　教师定期交流制度，属于舶来之物。因此，对其完善离不开国外先进经验的借鉴。理论界介绍比较多的是韩国和日本的制度，该书除了韩国和日本，还涉及到了欧美国家：英国、美国和法国。使读者对英美法系和大陆法系下的教师交流制度有一个系统的认识。
　　此外，对域外经验的介绍，不是简单的罗列，而是对不同国家的教师交流制度，进行比较分析，在此基础上，总结出了值得借鉴的地方，以期为我所用。
　　能够系统、全面介绍国外制度的著作并不多见，该书的论述，将有助于从对国外教师交流制度的了解，进一步转化为法律的移植，真正为我国教育法治的完善发挥积极的作用。
　　总之，该书以教师定期交流制度这样一个具体的问题为切入点，问题清晰，立意深远，构建起了以教师定期交流法律制度为核心，以教师人事制度、教育经费投入制度、农村教师社会保障制度为支撑的严谨、有序的理论体系。尽管部分理论还不成熟，但是这个体系的形成却给以后进一步研究探索教师交流制度开拓了空间，堪称是教育法治理论中的补白之作。教育公平是一个永恒的主题，期待这一领域的研究能够发挥对现实的有效指导作用。