我国农村劳动力转移的障碍及路径探析

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  [摘要] 本文在分析障碍我国农村劳动力转移的因素的基础上,探寻推进我国农村劳动力转移的有效路径,以期促进我国农村劳动力的快速、有序转移,城乡经济的快速、稳定发展。
  [关键词] 劳动力 转移 障碍 路径
  
  一、问题的提出
  改革开放以来,随着我国市场经济的发展,我国农村劳动力资源得到了充分发挥,大量农村劳动力转移,促进了输出地和输入地的经济发展。但是,与其他发展中国家相比,我国的人口城市化有着显著的不同,即我国计划经济时期形成的各种控制人口迁移的制度显著地阻碍着农村人口向城市迁移。虽然,随着市场化改革的深入和经济成分的日益多元化,某些阻碍制度已经消亡,某些制度的阻碍作用也逐渐减弱,但不可否认,目前在我国仍然存在着一系列制度因素和非制度因素在城乡劳动力转移中发挥着消极作用。从农村劳动力转移的现状来看,目前仍有大量的剩余劳动力滞留在农业上。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:“解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会的大局”。城市化在今后几十年内都将是我国经济社会发展的大趋势,在工业化、城市化和新农村建设中,解决好农村劳动力转移问题是我国在城市化发展过程中必须要过的一道“坎”。
  二、我国农村劳动力转移的障碍分析
  1.制度因素
  (1)户籍制度和土地制度
  城乡二元户籍制度,将国民按农业户口与非农业户口区分开来,并据此将国家承担的财政等负担和其他一些生活资源限制在一定的范围之内,限制了农村居民向城市的转移。到目前为止,我国各类城市特别是大中型城市的户籍管理仍然比较严格,非城市户口落户城市的制度性成本很高,能够落户城市的人口基本上都属于“投资移民”、“购房移民”“和技术移民”的群体。而农民工由于缺乏资金与技术,基本上没有落户城市的可能。此外,各地政府也根据户籍制度来控制地方政府的财政负担及相应的资源分配。在此情况下,农村居民即使突破地域限制进入城市,但无法突破身份限制,因而无法与城市居民一道共享国民待遇。影响农村居民向城市转移的积极性。
  我国目前实行的农村家庭承包制作为一项土地制度创新在改革开放初期对农村经济发展曾起到了积极作用,但是,这种分散经营模式在新时期已难以适应农业现代化、农村城市化发展的需要,它对引导农民进城,从而促使农村劳动力向城镇有序转移表现出制度上的严重滞后性。
  (2)社会保障制度、城市住房供给制度、教育制度
  我国城乡社会保障的制度供给一直沿袭着传统的“二元结构”路径。城镇居民的社会保障体系是由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和最低生活保障为主体、保障水平较高。而农村居民的社会保障体系主要包括农村养老保险、农村合作医疗、五保户制度和至今尚在试点中的居民最低生活保障制度。保障水平较低。城乡居民社会保障体系和保障水平存在巨大差异。农村人口虽然迁移城市成为城市劳动者,但却被排斥在城市社会保障体系之外。缺乏社会保障使迁移进城的农民处于“随时面临生活无着”的状况、缺乏社会安全感,这无疑增加了农村人口向城市迁移的心理成本。
  住房方面,进城农民既没有身份资格购买城市经济适用房和单位建房,也无经济能力去购买城市商品房,只能租赁质量低劣的二手房或城市郊区廉价的农民房聊以暂居,缺乏稳定的住所,迫使农村人口的城乡迁移不得不采取以个体迁移为主的短期流动方式。
  子女教育方面,我国《义务教育法》实行的“地方负责、分级管理”的原则决定了城乡义务教育投入政府主体的差异,城市政府不可能为农民工子女教育进行资金投入,农民工的子女因而被排斥在城市公办学校之外。 我国教育的城乡差异和地区差异构成了我国教育体制的“二元结构”特征,这对以“家庭迁移为主体、以永久性迁移为目的”的城乡人口迁移形成了巨大的阻碍作用。
  (3)城市劳动政策和劳动法律制度
  劳动政策就是针对劳工而设的社会保护政策 。劳动政策的不足具体表现为:农民工遭受到职业、工种和岗位的限制,多是在次属劳动力市场就业,环境恶劣,同工不同酬,劳动报酬低,用人单位不按规定与农民工签订劳动合同,结算工资困难和工伤制度缺失等。虽然近年来国家采取了多种措施来解决这些问题,包括颁布新的《劳动合同法》,但多年积累下的问题不是一朝一夕所能彻底解决的。城市劳动力市场上存在的对农村劳动力的用工歧视,降低了进城农民在城市的发展空间和就业预期,这在一定程度上阻碍了农村人口的城乡迁移。
  劳动法制建設的滞后性也制约了农村劳动力的转移,同时有关部门的执法不力致使劳动者合法权益得不到有效保护。
  (4)政府管理和服务缺位,管理方式不当
  农村劳动力转移就业是一个系统工程,需要政府部门提供完善的管理和服务。但是,政府在这方面出现了职能缺位,而那些唯利是图的正规或非正规的就业中介机构借机侵害进城打工农民的利益。个别权力部门还借管理的名义对农民工乱收费、乱罚款,实施不当管理,引发政府和农民工之间的冲突。所以,农民工进入城市后,如此的环境和政府管理制度的失当,使他们往往高兴而来,失望而归。
  2.制度外的因素
  (1)农村劳动力整体素质不高,制约了其自身的转移
  虽然我国农村人力资源丰富,但其文化水平和从业技能偏低,不能胜任现代高科技产业对从业人员的需求。农民进城就业,首先遇到的难题是强烈的身份排斥和政策歧视,而当经过艰苦的努力获得认可后,又发现新的关卡在困扰他们,那就是争相抬高的文化门槛和技术壁垒 。这在很大程度上限制了一些农村剩余劳动力的流动。
  (2)城市的经济发展水平整体不高,使农村劳动力转移缓慢
  城市就业难度越来越大,一方面企业改制导致众多的下岗分流人员,另一方面新成长起来的劳动力需要安排,另外随着大中城市的产业结构和技术的升级,出现了资本和技术加速替代劳动的趋势,这些因素导致了农村劳动力转移缓慢。
  (3)乡镇企业吸收接纳农村劳动力的能力不断降低,影响了劳动力的转移
  由于乡镇企业过分分散,地区布局不合理,乡镇企业的聚集效应丧失,从而导致就业容量减少,影响了农村劳动力的转移。
  (4)思想上的歧视,使农村转移劳动力无法融入城市主流社会和主流文化
  城乡二元结构制度使得城市市民“天然的具有获得社会资源和占据竞争方面的优势,形成‘一等公民’的身份优势意识” ,在各方面表现出对农民工的歧视。感情上的伤害和交往的缺乏使农村转移劳动力群体无法建立起对城市市民的信任,成为游离于城市社会之外的边缘群体,生活在城市的底层,无法融入城市社会。
  三、推进我国农村劳动力转移的路径探讨
  农村劳动力转移问题已不仅仅是农民工自身的利益问题,也不止是农民的利益问题,而是涉及到整个国家经济与社会发展、事关社会稳定的重大问题,政府和社会应对此予以高度重视并采取切实的解决措施。
  1.创新制度
  (1)改革户籍制度,调整现存的土地制度
  我国目前关于户籍制度的改革的方案正在调查研究之中。笔者认为:第一,必须取消城乡分割的户口差别,建立全国城乡统一的户口登记管理制度。第二,改变“投资移民”、购房移民”“、技术移民”的限制性做法,实行以合法固定住所为主要条件的迁移政策,确保迁移自由。第三,户口与福利保障脱钩,消除迁移障碍,使农民工不仅能够自由迁入,而且能够在城市生存下来。
  深化土地使用制度改革,稳妥地推进以家庭经营为基础的土地适度规模经营,积极地探索建立土地使用权的合理流转制度,允许外出打工、经商的农户依法有偿转让、转租、入股抵押土地承包权,防止土地荒芜,提高土地生产率和劳动生产率。
  (2)健全社会保障制度,完善教育制度,创新住房制度
  创新社会保障制度,要坚持分阶段、逐步完善的原则。第一,建立城乡统一的居民最低生活保障制度。第二,建立全面的医疗保障机制,特别是大病保障机制。第三,动员政府和社会一切力量,建立以农民工为主体的社会救济制度。第四,建立农民工社会养老保障制度和失业保障制度。为农村劳动力向城市转移解除后顾之忧。
  创新教育制度,主要措施是政府要加大对农民工子女教育的财政转移力度。一方面,要加大公办学校接受农民工子女入学的力度;另一方面,鉴于公办学校的容量有限,要明确支持、合理规范农民工子弟学校,以提高其教育质量。
  农民工的收入大部分偏低,大多数一时很难买得起住房,可通过廉价租房的形式解决其住房难问题。通过政府补贴降低农民工买房和租房成本。
  (3)创新劳动制度, 健全劳动法制
  创新劳动制度主要从以下几个方面入手:
  创新劳动就业制度。第一,培育并完善一体化的城乡劳动力市场,给农民工以机会均等、权利平等的“国民待遇”;第二,发挥公共就业服务机构的主导作用,完善就业服务体系;第三,大力加强对劳动中介的管理,彻底取缔“黑中介”,引导农民工从正规渠道就业。
  创新劳动工资制度。第一,根据国家经济发展形势,适时调整农民工的最低工资标准。第二,严格执行新的《劳动合同法》,与农民工依法签订劳动合同,用人单位终止劳动合同的时候要付补偿金;企业在职工试用期期间要付给劳动者约定工资的80%;企业要为职工履行缴纳社会保险费的法定义务。第三,加大对恶意拖欠、克扣行为的制裁力度。
  创新劳动安全保护制度。严格贯彻执行《安全生产法》、《职业病防治法》等法律法规,将农民工完全纳入工伤保险制度;强化用人单位的劳保意识和安全意识;加大将农民工纳入工会组织的工作力度,更好地保护他们的权益。
  健全劳动法制,主要做好两方面的工作:完善立法和加强执法。
  在立法方面:一是做好与劳动法配套的法律法规的制定工作。应尽快出台《工资法》、《社会保险法》和《劳动争议处理法》、《劳动保障监察法》等配套法律。进一步清理和废除对进城务工人员的歧视性法规、规章政策。二是对劳动法进行必要的修改。目前的劳动法对社会保障、企业工资宏观调控的规定比较原则、简略,对劳动关系的规范比较单一,对法律责任设定较轻。比如,我国法律对于拖欠民工工资的制裁仍有进一步强化的必要。以新加坡为例,法律规定雇主以预付为由,对工资做出利息之类的扣除或者在工作地点向劳动者出售商品处以2000元以下罚款或者1年以下徒刑;且可两者并处;克扣劳动者工资处以5000元以下罚款或者6个月以下徒刑,且可两者并处 。我国可以进行立法上的借鉴。
  在执法方面,加强执法队伍建设和改进执法方式并举,进一步加大劳动法的执法力度,提高劳动保障监察处理违法案件特别是突发群体事件的快速反应能力。建立多部门综合治理机制,加强与公安、工商、建设等有关部门的沟通协作。
  (4)转变政府执政理念,创新政府管理体制
  城市政府要转变观念,转变管理思路和管理方式,以平等的心态接纳和对待进城农民工,将农民工作为“新市民”来对待。第一,管理思路上,要从“管制”转变到服务引导,从排斥转变到引导融合,从歧视转变到关爱上来。第二,管理方式上,要从防范式管理转向服务式管理。第三,管理内容上,要从农民工现实需要出发,不仅在就业、收入方面切实维护农民工的合法权益,而且要把农民工对住房、教育(包括子女教育)、社会保障等社会服务方面的需求纳入城市建设规划。
  2.制度外的推进
  (1)提高农村劳动力综合素质,增强转移劳动力的市场竞争能力
  第一,要继续深入持久地抓好农村普及九年制义务教育工作,确保九年义务教育收到理想的成效。同时,在经济发达地区,应尽快普及高中教育。第二,要大力发展职业技术教育,使大部分中学毕业生能够掌握一两门致富技术。第三,大力开展职业技术培训教育,为农民走出土地重新就业创造条件。第四,对农民工开展经常性的文化、思想、政策和法律法规教育,实施针对性的心理健康教育,开展城市文明教育,等等,逐步消除农民工身上存在的与城市文明格格不入的某些不良生活習惯。
  (2)大力发展乡镇企业,实现乡镇经济与城市经济的协调发展
  加快农村城镇化的发展,将是今后吸纳农村剩余劳动力的主渠道。在农村,推动小城镇建设,对于集约高效地利用土地资源、扩大市场容量、促进农村非农产业的发展、扩大就业门路、加快农村剩余劳动力向城镇转移的步伐,都具有十分重要的意义。
  乡镇企业作为农村剩余劳动力转移的途径,在农民生活和农村发展中应当发挥较大的作用。随着城市产业结构战略性调整,乡镇企业在农产品加工方面应当有较大发展。
  (3)组织合理有序的国际劳务输出
  各地政府应抓住入世后各国劳动力资源配置比较透明的有利条件,积极参与国际劳务市场竞争,广开劳务合作渠道,把人口负担转化为劳动力资源优势,有组织地进行劳务输出,从而为我国农村剩余劳动力的转移寻找新的载体。
  (4)消除歧视农民工的思想,促进农民工融入城市社会
  政府要引导城市居民正确看待农民工,消除对农民工的偏见与歧视,加强与农民工的交流、接触与理解,从心理上认同、接纳农民工,以消除群体间的隔阂与冲突。要采取多种措施,大力加强城市原住居民与农民工之间的交流与沟通,如大力开展社区文化活动,建立农民工与城市居民的对话机制,组织城市市民感受农民工生活,培养农民工是城市“新市民”的平等意识,使他们感受到城市的关爱和温暖,逐渐融入城市社会。
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