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摘 要：河南的职业教育虽然一直走在前列，但其职教集团仍然存在诸多亟待解决的问题。职业教育集团要实现持续发展，就必须不断建立健全各项可持续发展的机制，有效整合集团内外的各项资源、不断加强集团的发展动力，不断提高集团的人才培养质量、不断提升集团的服务能力。
关键词：职业教育；河南省职业教育；职业教育集团化；困境；对策
中图分类号：G71文献标志码：A文章编号：2095-9214（2016）09-0156-02
河南职业教育集团的正式组建始于2004年，虽然相比其他发达地区起步有点晚，但由于措施得力，落实到位，成效明显，受到了高度评价。尽管如此，但事实上，由于政府投入不够、过于以中等职业院校为核心、合同型关系过于松散等原因，河南的职教集团仍然存在许多亟待解决的问题。尽管河南业已采取一系列措施和方法来保障其有效运转，如率先制定了《河南省职业教育集团管理办法》（试行），开始实施职教攻坚计划等，但在具体运作和实施中仍存在诸多问题与不足。
一、河南省发展职教集团的背景与现状
河南是中国的缩影，全省人口接近1亿，是中国第一人口大省，但却不是人力资源强省。城乡二元结构分野特点明显，农民占全省总人口近80%，人均受教育程度不高，高素质的劳动力相对匮乏，多数青壮年农村劳动力没有一技之长。基于以上背景，河南省政府2003年召开第四次全省职业教育工作会议，明确提出要大力发展职业教育。职业教育从此肩负起了促进“中原崛起”的重要使命。同年，开封县在与企业广泛开展“订单培养”、“工学交替”、“半工半读”实践的基础上，率先正式成立职教集团，开始了河南省职业教育集团化办学的探索。2004年，以国家级示范重点中等职业学校为龙头，先后组建了农业、公路交通、信息技术等9个省级中等职业教育集团，并探索出农村职业教育“1+1+1”的发展模式。2006年到2011年，河南省以国家级示范重点高职院校为龙头，又先后组建了工业、牧业、交通、质量工程等14个职业教育集团，以及南阳市、信阳市、襄城县、开封县等4个区域性职教集团，共计18个职教集团。职教集团内部各成员之间主要以契约、租赁、股份合作等方式进行沟通、合作，共同发展进步，形成了职业教育集团化发展的“河南模式”。
然而，河南省职业教育虽已形成了一定规模，但是一直存在办学薄、散、弱的问题，严重束缚着河南职业教育的发展。配套设备、设施严重不足；资源分散、多头管理；职业教育与地方经济社会发展的契合度不高。因此，提高河南职业教育的整体化水平，就必须打破职业学校分散办学、办学特色不明显、校企缺乏合作等症结，对资源进行有效整合和利用，走集团化发展路径。职业教育集团化发展，有利于集结各种资源，迅速壮大职业教育的办学和培养实力，短时期内实现职业教育跨越式发展。
二、河南省职教集团发展的困境
河南省职教集团化发展过程中，虽然取得了不小的成绩与进步，形成了自己的特色职教集团发展模式，甚至被教育部树立为典型案例在全国范围内予以推广，但仔细观察，作为新生事物，也存在着诸多亟待解决和完善的问题。
（一）职教集团无独立的法人地位，各成员单位间的契约型纽带过于松散，内部衔接渠道不畅，权责利不明晰
综观职教集团的实践经验及相关研究成果，职教集团根据其各成员单位间的联结纽带不同，可以分为三种类型。一是以协议、合同、集团章程等契约形式为纽带进行联结的契约型职教集团；二是成员单位投入不同的资本而产生相应的股权，从而形成一种资产型职教集团；三是各成员单位之间既有资产联结又有契约纽带的资产和契约混合型。河南省目前已组建并运行的职业教育集团均属于契约型类型，这种类型的职教集团的主要特征为：集团各成员单位维持原有隶属关系、拨款渠道、人事关系等不变，成立理事会、董事会等决策机构，以签订集团章程或合作协议的形式联结在一起，在书面契约的指导约束下，分工合作、资源共享、互惠互利，共同开展相关活动。
该类型的优势在于：职业教育集团“入门”和“出门”的门槛比较低，成员单位进出集团自由且乐于参加，集团的建立比较容易；但其缺点也很明显：对集团内各成员间职责的规定往往以章程或协议作为凭证，但无论章程抑或是合作协议，仅为框架性协议，往往缺乏明确可操作的实体权利合义务，毫无法律的实际约束力，成员不遵守也无需承担实际的损失，更没有什么惩罚措施，因而缺乏法律的刚性，整个合作组织过于松散，无法形成合力。长此以往，成员们受利益驱使，渐渐淡化了责任意识。校企合作企业主动性差，各成员单位利益不对等。而且从实践上来看，每年象征性地召开集团理事会多数情况下只是形同虚设，不能有效发挥作用，集团内成员的积极性都被消磨殆尽了，有的成员干脆退出，集团名存实亡，这样松散的组织很难发挥集团的作用。
（二）企业参与力度小，合作范围狭窄
一些企业虽在名义上已经加入了职教集团，但却不愿参加集团的相关会议或活动，缺乏与其他成员进行实质性合作的主管愿望和动力。大多数情况下，只是在企业急需要人才时，才会主动联系院校，要几个学生。部分企业尤其是中小型企业往往目光短浅，只着眼于眼前的利益，不愿付出和投入，只想占便宜，一旦利益无法得到满足，或者利益受到一点影响，就会选择退出集团。另外，企业如果在人才受益方面与学校找不到契合点，其参与的热情必然会下降。而且，企业往往认为自身责任多而权利少、付出多而得到少。因此，在运行过程中常常出现职业院校“一头热”的现象。合作范围也过于狭窄，仅仅限于技能培训合作，不利于人的全面发展。
（三）职教集团成员之间缺乏沟通与协调，资源无法共享。大而全，小而全，粗放经营
大多数职业集团仍然采取传统的粗放办学模式，独立自主发展，成员之间缺乏沟通交流，不能共享资源、相互借力帮扶。有的成员资源富余、闲置，有的学校部分资源缺乏、不足，成员与成员之间缺乏专业共建、教师交流、实习基地共享等，不能发挥资源效益的最大化。资源配置分散，无法集聚力量，提高办学实力。各成员院校往往专业设置雷同，工科类职业院校专业基本为数控技术、机电技术、电子技术、计算机应用等；文科类职业院校专业基本为计算机应用、旅游服务与管理、电子商务、会计等；有的职业院校则是大杂烩，专业设置应有尽有。大而全，小而全，粗放经营。总体上看，职教集团成员之间专业设置重复，大多数院校缺乏专业发展规划，没有专业发展定位，不能形成自己的特色专业，各专业招生规模不大，办学特色不明显。甚至集团成员之间竞争激烈，相互挖夺生源，影响职业教育声誉。 （四）过分依赖于政府主导，行业型优势无从发挥
从河南省职教集团的实际情况看，职教集团的设立与发展过于依赖政府和职业院校，政府和院校热情较高，而行业企业的积极性较低。大多数项目和资金的审批权、技能鉴定权等集中在一些行政部门，行业失去了资源和优势，就必然缺乏支持职教集团的动力。另外，行业与企业之间也存在利益矛盾和制约关系，单个企业做不到的事情，行业有时也不想替这些企业去作更多的考虑和安排。
（五）没有建立行业职业资格证书准入制度，导致生源问题
目前，我国的职前和职后教育基本上是两张皮，相互不贯通、不协调。河南也是如此。一方面，河南省职业资格证书体系还不健全，证出多门、互不认可的问题普遍存在。另一方面，职业学校过于盲目实施“双证书”教育，尚不能与劳动力市场和社会需求进行有效对接，无法与市场接轨。这就造成其毕业生毕业进入劳动力市场后，不能够完全胜任工作岗位，仍需要接受企业的培训。职业院校、企业培训、社会培训之间缺乏相互认可的机制，造成许多重复学习，造成了教育资源浪费。
三、完善河南省职教集团发展的对策
（一）立法上承认职教集团独立的法人地位，完善内部治理结构，使其成为真正的办学、培训主体
应打破职教集团成员间的契约联结，以立法形式明确赋予职业教育集团独立的法人地位，这是一个组织能够独立运行和实施有效运作的基本前提。职业教育集团化办学必须纳入国家职业教育制度，通过立法明确职业教育集团的法律属性，赋予职业教育集团办学自主权以及相对于成员的部分公共支配权和经营管理权，赋予其与身份相适应的社会公共责任和对集团内各成员约束权力，完善内部治理结构，为职教集团内部各成员单位的紧密联结、深度合作提供组织和制度保障。
（二）建立互惠互利的内在动力机制和长效机制，给企业以营利空间，明晰各方的权利和义务
企业参与度是衡量职教集团建设水平高低和实现职教集团可持续发展的重要标志。河南省大多数职教集团的建立和维系主要是靠职业院校和企业的“关系和信誉”，虽有形式简单、方便灵活的优点，但缺乏稳定性、持久性，无法形成长效机制。因此，必须寻求内在的原动力，明确合作的基础、目的与原则，确定双方合作的权利与义务。注重构建互惠双赢的动力机制。职教集团应紧紧围绕相关行业企业发展所需，在产业规划、开发、咨询和产业文化建设，以及企业人力资源规划和技术人员培训等方面进行合作，有条件的还可以共同参与相关行业的标准制定和资质认定，以独特的知识品牌吸引企业参与职教集团建设。通过校企合作，可实现学校与企业的双向互补，实现学校与企业的物质和智力资源的共享，融合职业教育理念和企业管理理念，培养出符合社会需要的高素质技能型人才，在人才供求关系上完成学校与企业的良好对接，相互渗透，促进校园文化和企业文化的交融。[1]
（三）发挥行业型优势和主导作用，优化专业设置，推行“工学交替”的人才培养模式，加强职教集团成员之间的沟通与协调，以达到资源共享
河南省的职教集团大多属于行业型职业教育集团，因此，应充分发挥行业型优势和主导作用，确立与行业对接，与市场融合，与社会挂钩的办学思路，把握人才需求脉博和行业要求，科学设置对应专业，及时调整办学方向，特别注意将人才培养深度融入本地产业链系，建立健全为企业转型发展提供人才和智力支持的校企合作机制，创新人才培养模式，开辟本地就业渠道，助推家乡经济社会发展。
（四）充分发挥高职院校的龙头作用，同时做好中、高职的衔接工作
中职院校管理体制混乱，除了教育部门主管的以外，还有隶属于劳动部门的技工学校、电大的电视中专、行业办的技工学校以及社会力量办的职业学校。由于这些中职院校隶属部门不同、管理体制不同，造成沟通不畅，办学行为无法协同，且专业建设重复，难以形成自己的优势和特色。政府投入有限、师资力量薄弱、院校整体实力欠缺，无法真正起到龙头作用，不能带动和辐射行业企业。而高职院校作为现代社会高等教育资源的主要承载者，具有中等院校所不可比拟的先天优势，资源多，带动能力强，可以起到龙头作用，对于推动职教集团的发展至关重要。
同时，应以职业能力资格证书作为关键点，对中、高职教育体系进行对接，进而就专业设置、课程设置、教学内容、招生体制、学制年限等几个方面围绕职业能力资格证书的关键点进行对接，以实现对中、高职教育体系的全面和合理的衔接，达到优化教育资源配置，避免教学资源和智力资源的浪费，提高中高职整体办学效益的效果，共同发挥中高职在职教集团中的引领作用。[2]
（五）深化劳动就业制度改革，实施严格的就业准入制度和统一的职业资格证书制度
政府应充分发挥统筹、协调和规划作用，规范政府、学校、企业等在集团化办学中的权利与义务，通过投资、评估、指导等方法引导集团化办学的发展方向，整体化推进职业教育。建立全国逐步建立和采用统一的职业资格证书双证制与培训系统，将职业教育与继续教育整合在一个系统之下，将职业资格证书与文凭结合起来，与学历教育相呼应。实行职业资格等级制度，从中职到高职设置相对应的资格等级，证书全国统一，全国通用。同时成立一个全国性的职教认证和管理机构，负责制定职业资格能力标准，并按该能力标准进行教学指导和质量认证。职业资格证书制明确职业教育各个层次的各专业在职业知识、技能和能力上应达到的标准和程度，规定证书等级制与对应的职业能力和职业教育层次之间的关系。
（作者单位：开封大学校长办公室）
参考文献：
[1]姚文峰.“河南模式”：职业教育集团化办学新路[J].现代教育管理，2010，（4）：99.
[2]白俊梅.河南职业教育存在的问题与对策[D].郑州大学，2013：34.
关键词：职业教育；河南省职业教育；职业教育集团化；困境；对策
中图分类号：G71文献标志码：A文章编号：2095-9214（2016）09-0156-02
河南职业教育集团的正式组建始于2004年，虽然相比其他发达地区起步有点晚，但由于措施得力，落实到位，成效明显，受到了高度评价。尽管如此，但事实上，由于政府投入不够、过于以中等职业院校为核心、合同型关系过于松散等原因，河南的职教集团仍然存在许多亟待解决的问题。尽管河南业已采取一系列措施和方法来保障其有效运转，如率先制定了《河南省职业教育集团管理办法》（试行），开始实施职教攻坚计划等，但在具体运作和实施中仍存在诸多问题与不足。
一、河南省发展职教集团的背景与现状
河南是中国的缩影，全省人口接近1亿，是中国第一人口大省，但却不是人力资源强省。城乡二元结构分野特点明显，农民占全省总人口近80%，人均受教育程度不高，高素质的劳动力相对匮乏，多数青壮年农村劳动力没有一技之长。基于以上背景，河南省政府2003年召开第四次全省职业教育工作会议，明确提出要大力发展职业教育。职业教育从此肩负起了促进“中原崛起”的重要使命。同年，开封县在与企业广泛开展“订单培养”、“工学交替”、“半工半读”实践的基础上，率先正式成立职教集团，开始了河南省职业教育集团化办学的探索。2004年，以国家级示范重点中等职业学校为龙头，先后组建了农业、公路交通、信息技术等9个省级中等职业教育集团，并探索出农村职业教育“1+1+1”的发展模式。2006年到2011年，河南省以国家级示范重点高职院校为龙头，又先后组建了工业、牧业、交通、质量工程等14个职业教育集团，以及南阳市、信阳市、襄城县、开封县等4个区域性职教集团，共计18个职教集团。职教集团内部各成员之间主要以契约、租赁、股份合作等方式进行沟通、合作，共同发展进步，形成了职业教育集团化发展的“河南模式”。
然而，河南省职业教育虽已形成了一定规模，但是一直存在办学薄、散、弱的问题，严重束缚着河南职业教育的发展。配套设备、设施严重不足；资源分散、多头管理；职业教育与地方经济社会发展的契合度不高。因此，提高河南职业教育的整体化水平，就必须打破职业学校分散办学、办学特色不明显、校企缺乏合作等症结，对资源进行有效整合和利用，走集团化发展路径。职业教育集团化发展，有利于集结各种资源，迅速壮大职业教育的办学和培养实力，短时期内实现职业教育跨越式发展。
二、河南省职教集团发展的困境
河南省职教集团化发展过程中，虽然取得了不小的成绩与进步，形成了自己的特色职教集团发展模式，甚至被教育部树立为典型案例在全国范围内予以推广，但仔细观察，作为新生事物，也存在着诸多亟待解决和完善的问题。
（一）职教集团无独立的法人地位，各成员单位间的契约型纽带过于松散，内部衔接渠道不畅，权责利不明晰
综观职教集团的实践经验及相关研究成果，职教集团根据其各成员单位间的联结纽带不同，可以分为三种类型。一是以协议、合同、集团章程等契约形式为纽带进行联结的契约型职教集团；二是成员单位投入不同的资本而产生相应的股权，从而形成一种资产型职教集团；三是各成员单位之间既有资产联结又有契约纽带的资产和契约混合型。河南省目前已组建并运行的职业教育集团均属于契约型类型，这种类型的职教集团的主要特征为：集团各成员单位维持原有隶属关系、拨款渠道、人事关系等不变，成立理事会、董事会等决策机构，以签订集团章程或合作协议的形式联结在一起，在书面契约的指导约束下，分工合作、资源共享、互惠互利，共同开展相关活动。
该类型的优势在于：职业教育集团“入门”和“出门”的门槛比较低，成员单位进出集团自由且乐于参加，集团的建立比较容易；但其缺点也很明显：对集团内各成员间职责的规定往往以章程或协议作为凭证，但无论章程抑或是合作协议，仅为框架性协议，往往缺乏明确可操作的实体权利合义务，毫无法律的实际约束力，成员不遵守也无需承担实际的损失，更没有什么惩罚措施，因而缺乏法律的刚性，整个合作组织过于松散，无法形成合力。长此以往，成员们受利益驱使，渐渐淡化了责任意识。校企合作企业主动性差，各成员单位利益不对等。而且从实践上来看，每年象征性地召开集团理事会多数情况下只是形同虚设，不能有效发挥作用，集团内成员的积极性都被消磨殆尽了，有的成员干脆退出，集团名存实亡，这样松散的组织很难发挥集团的作用。
（二）企业参与力度小，合作范围狭窄
一些企业虽在名义上已经加入了职教集团，但却不愿参加集团的相关会议或活动，缺乏与其他成员进行实质性合作的主管愿望和动力。大多数情况下，只是在企业急需要人才时，才会主动联系院校，要几个学生。部分企业尤其是中小型企业往往目光短浅，只着眼于眼前的利益，不愿付出和投入，只想占便宜，一旦利益无法得到满足，或者利益受到一点影响，就会选择退出集团。另外，企业如果在人才受益方面与学校找不到契合点，其参与的热情必然会下降。而且，企业往往认为自身责任多而权利少、付出多而得到少。因此，在运行过程中常常出现职业院校“一头热”的现象。合作范围也过于狭窄，仅仅限于技能培训合作，不利于人的全面发展。
（三）职教集团成员之间缺乏沟通与协调，资源无法共享。大而全，小而全，粗放经营
大多数职业集团仍然采取传统的粗放办学模式，独立自主发展，成员之间缺乏沟通交流，不能共享资源、相互借力帮扶。有的成员资源富余、闲置，有的学校部分资源缺乏、不足，成员与成员之间缺乏专业共建、教师交流、实习基地共享等，不能发挥资源效益的最大化。资源配置分散，无法集聚力量，提高办学实力。各成员院校往往专业设置雷同，工科类职业院校专业基本为数控技术、机电技术、电子技术、计算机应用等；文科类职业院校专业基本为计算机应用、旅游服务与管理、电子商务、会计等；有的职业院校则是大杂烩，专业设置应有尽有。大而全，小而全，粗放经营。总体上看，职教集团成员之间专业设置重复，大多数院校缺乏专业发展规划，没有专业发展定位，不能形成自己的特色专业，各专业招生规模不大，办学特色不明显。甚至集团成员之间竞争激烈，相互挖夺生源，影响职业教育声誉。 （四）过分依赖于政府主导，行业型优势无从发挥
从河南省职教集团的实际情况看，职教集团的设立与发展过于依赖政府和职业院校，政府和院校热情较高，而行业企业的积极性较低。大多数项目和资金的审批权、技能鉴定权等集中在一些行政部门，行业失去了资源和优势，就必然缺乏支持职教集团的动力。另外，行业与企业之间也存在利益矛盾和制约关系，单个企业做不到的事情，行业有时也不想替这些企业去作更多的考虑和安排。
（五）没有建立行业职业资格证书准入制度，导致生源问题
目前，我国的职前和职后教育基本上是两张皮，相互不贯通、不协调。河南也是如此。一方面，河南省职业资格证书体系还不健全，证出多门、互不认可的问题普遍存在。另一方面，职业学校过于盲目实施“双证书”教育，尚不能与劳动力市场和社会需求进行有效对接，无法与市场接轨。这就造成其毕业生毕业进入劳动力市场后，不能够完全胜任工作岗位，仍需要接受企业的培训。职业院校、企业培训、社会培训之间缺乏相互认可的机制，造成许多重复学习，造成了教育资源浪费。
三、完善河南省职教集团发展的对策
（一）立法上承认职教集团独立的法人地位，完善内部治理结构，使其成为真正的办学、培训主体
应打破职教集团成员间的契约联结，以立法形式明确赋予职业教育集团独立的法人地位，这是一个组织能够独立运行和实施有效运作的基本前提。职业教育集团化办学必须纳入国家职业教育制度，通过立法明确职业教育集团的法律属性，赋予职业教育集团办学自主权以及相对于成员的部分公共支配权和经营管理权，赋予其与身份相适应的社会公共责任和对集团内各成员约束权力，完善内部治理结构，为职教集团内部各成员单位的紧密联结、深度合作提供组织和制度保障。
（二）建立互惠互利的内在动力机制和长效机制，给企业以营利空间，明晰各方的权利和义务
企业参与度是衡量职教集团建设水平高低和实现职教集团可持续发展的重要标志。河南省大多数职教集团的建立和维系主要是靠职业院校和企业的“关系和信誉”，虽有形式简单、方便灵活的优点，但缺乏稳定性、持久性，无法形成长效机制。因此，必须寻求内在的原动力，明确合作的基础、目的与原则，确定双方合作的权利与义务。注重构建互惠双赢的动力机制。职教集团应紧紧围绕相关行业企业发展所需，在产业规划、开发、咨询和产业文化建设，以及企业人力资源规划和技术人员培训等方面进行合作，有条件的还可以共同参与相关行业的标准制定和资质认定，以独特的知识品牌吸引企业参与职教集团建设。通过校企合作，可实现学校与企业的双向互补，实现学校与企业的物质和智力资源的共享，融合职业教育理念和企业管理理念，培养出符合社会需要的高素质技能型人才，在人才供求关系上完成学校与企业的良好对接，相互渗透，促进校园文化和企业文化的交融。[1]
（三）发挥行业型优势和主导作用，优化专业设置，推行“工学交替”的人才培养模式，加强职教集团成员之间的沟通与协调，以达到资源共享
河南省的职教集团大多属于行业型职业教育集团，因此，应充分发挥行业型优势和主导作用，确立与行业对接，与市场融合，与社会挂钩的办学思路，把握人才需求脉博和行业要求，科学设置对应专业，及时调整办学方向，特别注意将人才培养深度融入本地产业链系，建立健全为企业转型发展提供人才和智力支持的校企合作机制，创新人才培养模式，开辟本地就业渠道，助推家乡经济社会发展。
（四）充分发挥高职院校的龙头作用，同时做好中、高职的衔接工作
中职院校管理体制混乱，除了教育部门主管的以外，还有隶属于劳动部门的技工学校、电大的电视中专、行业办的技工学校以及社会力量办的职业学校。由于这些中职院校隶属部门不同、管理体制不同，造成沟通不畅，办学行为无法协同，且专业建设重复，难以形成自己的优势和特色。政府投入有限、师资力量薄弱、院校整体实力欠缺，无法真正起到龙头作用，不能带动和辐射行业企业。而高职院校作为现代社会高等教育资源的主要承载者，具有中等院校所不可比拟的先天优势，资源多，带动能力强，可以起到龙头作用，对于推动职教集团的发展至关重要。
同时，应以职业能力资格证书作为关键点，对中、高职教育体系进行对接，进而就专业设置、课程设置、教学内容、招生体制、学制年限等几个方面围绕职业能力资格证书的关键点进行对接，以实现对中、高职教育体系的全面和合理的衔接，达到优化教育资源配置，避免教学资源和智力资源的浪费，提高中高职整体办学效益的效果，共同发挥中高职在职教集团中的引领作用。[2]
（五）深化劳动就业制度改革，实施严格的就业准入制度和统一的职业资格证书制度
政府应充分发挥统筹、协调和规划作用，规范政府、学校、企业等在集团化办学中的权利与义务，通过投资、评估、指导等方法引导集团化办学的发展方向，整体化推进职业教育。建立全国逐步建立和采用统一的职业资格证书双证制与培训系统，将职业教育与继续教育整合在一个系统之下，将职业资格证书与文凭结合起来，与学历教育相呼应。实行职业资格等级制度，从中职到高职设置相对应的资格等级，证书全国统一，全国通用。同时成立一个全国性的职教认证和管理机构，负责制定职业资格能力标准，并按该能力标准进行教学指导和质量认证。职业资格证书制明确职业教育各个层次的各专业在职业知识、技能和能力上应达到的标准和程度，规定证书等级制与对应的职业能力和职业教育层次之间的关系。
（作者单位：开封大学校长办公室）
参考文献：
[1]姚文峰.“河南模式”：职业教育集团化办学新路[J].现代教育管理，2010，（4）：99.
[2]白俊梅.河南职业教育存在的问题与对策[D].郑州大学，2013：34.