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【摘要】本文通过对比中日公务员的不同内涵、中日公务员制度的不同特点以及中日公务员制度的不同发展背景，得出结论是，在中国，人们对于公务员这个新阶层的观念和印象仍受到很多旧封建思想的影响，公务员相当于过去的政府官僚，有着极高的地位和福利待遇；而日本的公务员制度比中国的公务员制度发展时间要长要更成熟，普通的公务员已没有了以往的官僚光环，只是为国民服务的有着一定政治限制的政府打工者。
【关键词】中日公务员；社会地位；公务员内涵；公务员制度；官吏制度 2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》的正式实施，标志着中国公务员制度的正式确立。与先进国家成熟的公务员制度相比，中国的公务员制度还处于非常年轻和初级的阶段。对于公务员的定义，在《中华人民共和国公务员法》的第二条中明确指出：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入行政编制、并由财政负担工资福利的工作人员”。在中国，因为《中华人民共和国公务员法》的正式实施以及公开面向社会招收公务员的实行，新兴的被称为“公务员”的社会阶层备受大家的注目。而且，由于历史国情等原因，在中国，公务员享有很高的社会地位和完备的保障体系，公务员更是成了大多数大中专毕业生所向往的首选的职业。在日益严峻的就业压力下，录用公务员的考试也吸引着越来越多的人报名参加，报名参加公务员考试的人数与所录用的人数之比也每年都在刷新着最高记录，公务员考试几乎成了比高考还难的中国第一考。
日本现行的公务员制度开始于二战结束之后，参照的是美国式的公务员制度。在日本，1947年开始实施的《国家公务员法》及1951年开始实施的《地方公务员法》奠定了现行日本公务员制度的基础。日本的公务员，在《日本国宪法》第15条第2项中有明确的定义：“公务员指的是全体国民的服务者，而不是某一部分人的服务者”。在日本，正是因为在宪法中有着这样的对公务员的定义，所以在某种意义上讲公务员阶层也就是为政府为国民服务的职业群体，公务员这种职业，工作稳定，每年也会吸引着不少的年轻人投考，但是公务员在政治上及其它一些娱乐上有着一定的限制，而且公务员的工资收入及福利等并没比一些大企业好，升职机会也很缓慢，所以，公务员的职业并没有象中国这样，成为每一个大中专毕业生的职业首选。当前的日本，更是因为泡沫经济的破灭，国家税收的减少，公务员丑闻等原因，公务员的吸引力也在下降，报考公务员的人数也在年年递减着。
显然，中日公务员在社会地位及留给人们的形象上有着很大不同，造成这种不同的原因是多方面的，本文试着从中日公务员的内涵、中日公务员制度的特点以及中日公务员制度发展的历史背景等几个方面稍作分析。一、中日公务员的不同内涵（一）中国公务员的内涵
《中华人民共和国公务员法》第二条中，对中国公务员做出定义：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入行政编制、并由财政负担工资福利的工作人员”。
依据《中国人民共和国公务员法》对公务员的定义，中国的公务员范围包括：（1）中国共产党机关的工作人员；（2）人大机关的工作人员；（3）行政机关的工作人员；（4）政协机关的工作人员；（5）审判机关的工作人员；（6）检察机关的工作人员；（7）民主党派机关的工作人员。
公职，指的是对公共事务进行的职能活动，它区别于社会上的一般性的私务活动、劳务活动。在中国，公共事务指的是国家对政治、经济、文化、军事、文体、卫生、科技以及与社会秩序有关的各种事务的管理活动。这种管理活动是从事组织、领导、监督、实施等的管理性职务活动，处于管理主导地位，不同于直接从事具体的物质生产或社会服务性的劳务活动。可见，在中国，“履行公职”的公务员，因为他们是履行国家对社会的管理性事务的人员，处于主导的地位，所以公务员的社会地位也就高于从事其它社会性生产或服务的人员。也就是说在中国，公务员有着高于其它社会阶层的社会地位。（二）日本公务员的内涵
在日本，所谓的公务员法包括两部法律：《国家公务员法》和《地方公务员法》，但是对公务员的定义是由《日本国宪法》规定的。在《日本国宪法》的第15条中有关于公务员的定义：“公务员指的是全体国民的服务者，而不是某一部分人的服务者”。
在日本，在国际机关、国家及地方公共机关、特定的独立行政法人等公共机关内供职、履行公共职务的人都称为公务员。但是，比起在中国笼统地叫公务员不太一样的是，日本的公务员在称呼上还有着更详细的分类。主要分为国家公务员和地方公务员，但是国家公务员和地方公务员都分别有特别职公务员和一般职公务员，它们所包括的范围如下所列：
1.国家公务员特别职
内阁总理大臣；国务大臣/副大臣/大臣政务官；内阁法制局長官；内阁官房副長官；内阁危机管理监/内阁官房副長官候補/内阁宣传官/内阁情报官；内阁总理大臣辅佐官；宮内庁干部职員；大使/公使；国会议員；国会职員；裁判官（即法官）及其它裁判所职員；自卫队队员/自卫官；特定独立行政法人官员等。
2.国家公务员一般职
内阁各机构的职员；审计院职员；特定独立行政法人的职员；国家机关的地方机构职员等。
3.地方公务员的特别职
都道府县知事；都道府县副知事；都道府县议会议员；各市区镇村长；副市镇村长；地方公营企业管理者；地方议会议员；教育委员会等的行政委员会委员；社会教育委员会、青少年委员会等的委员；临时出勤的消防队员及防洪队员；特定地方独立行政法人的官员等。
4.地方公务员的一般职
地方公共机关的事务员及技术类职员；审计员；公立学校的教师及职员；警察官；消防官员；特定地方独立行政法人的职员等。
其中，特别职公务员是经由选举或行政任命的方式产生，一般职的公务员则经由国家公务员考试进行选拔录用，所以日本的公务员法（包括《国家公务员法》和《地方公务员法》）只适用于一般职的公务员，并不适用于特别职公务员，本文所称的日本公务员指的是一般职公务员。
根据日本国宪法对公务员的定义，日本的公务员，就是受雇于政府的、为全体国民服务的服务性职员。所以，在日本，公务员的社会地位并不是都高于其它社会群体的阶层，而是作为为其它社会群体服务的职业群体，在有些人眼里公务员甚至不如其它的社会群体，例如，对有些年轻人来说，进入有名的大公司做职员就比做公务员的吸引力要更大。尽管日本的公务员他们的社会地位并不是最高的，但是日本公务员的这个为社会服务的性质定位，也使得日本的公务员保持了相对的廉洁和高效，曾经为日本的经济腾飞做出过巨大的贡献。二、中日公务员制度的不同特点（一）中国公务员制度的特点 任何制度的产生与发展都深深植根于特定的政治、经济、历史文化和风俗习惯之中，公务员制度亦是如此。中国的公务员制度是在改革开放之后，为了适应社会主义市场经济的发展和改革开放的需要而逐步建立和完善的，它既兼容了中华文化的底蕴，又体现社会主义政治和市场经济发展的要求，是具有中国特色的公务员制度。与日本的公务员制度相比，中国的公务员制度有着以下的特点：
1.公务员不搞“政治中立”
在新实施的《中华人民共和国公务员法》第四条中明确指出：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部的原则”。在中国，实行的是共产党领导下的多党合作制的政治协商制度，所以对公务员的管理坚持“党管干部”的原则，公务员的任免等需要在共产党的领导下进行，公务员在履行职务的同时，需要参加各政党的政治性活动。在中国，如果有政治上的需要，即使是在工作时间里，公务员也必须离开工作岗位进行政治学习。在中国，由于公务员的这个特点，使得公务员未能完全的职业化，公务员的工作脱离不了传统的人治的法律制度的影响，脱离不了过去“国家干部”的影子，影响了公务员的工作效率，也在一定程度上阻碍了公务员“为人民服务的”的宗旨的实现。其结果是，在普通的民众眼里，公务员就是传统中国里的官僚，是普通大众仰望和渴求的理想阶层，他们的地位和权力凌驾于大众之上。
2.坚持德才兼备的用人标准
《中华人民共和国公务员法》的第七条中指出：“公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩”。受中国传统文化的影响，中国人对于个人的德，尤其是领导者的德特别看重，有德之人才能领导他人，也只有有德的人才能令他人信服，在公务员的录用上也是一样，坚持德才兼备的原则。“中国传统文化的基本精神和历史个性就是：尊祖宗、重人伦、崇道德、尚礼仪”（引自：司马云杰著《文化社会学》）。传统中国人注重从政者的道德，这种思想来源于儒家思想。有德就是“仁”。孔子在《论语.为政》中说到：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”（今译：用道德来治理国政，就会象北辰星一样，静静地处在它应处的位置上，众多星辰都环绕着它）。同样是在《论语.为政》中，孔子还说到：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”（今译：用政令来治理他们，用刑罚来整顿他们，人民只求避免罪罚，却没有廉耻心。如果用道德来治理他们，用礼来整顿他们，人民就有廉耻心，而且诚意向善）。可见，要求从政者有德，希望从政者施行德政，是中国自古以来就有的思想。但是，也要看到，在中国的传统中，这种要求德政的理想，主要是对从政者或者说集团的领导者的而言，至于普通的民众，如果上升到政治层面的话，只希望他们顺从就足够了。所以，对公务员德能的特别强调，也说明了，在中国，公务员总是无形地被赋以一种领导者的角色，地位超于普通大众之上。
3.不搞“两官分途”
中国是一党领导、多党合作的国家，所有的公务员都是在共产党领导下开展工作的，所以，在中国，不管是与政治有关的政务还是处理日常工作的事务，都是在共产党的领导下进行，工作中都必须时时进行共产党领导下的政治理论学习。所以，公务员平时的培训内容既包括有职务需要的技能学习，也包括政治理论学习。政治理论学习主要包括有几个方面：政治理论学习、思想认识学习、时事政治学习及法律学习等，不管是关于思想理论的，还是关于时政法律的，它的目标指向是要培养从政者的“德能”。从这个意义来讲，在中国，不搞“两官分途”，是延伸了在任用公务员时的“坚持德才兼备的原则”，任用后继续培养和提高公务员的“德能”。不过，也可以看到，这种要求所有公务员都要共产党的思想领导下进行工作的制度，因为它侧重于提高公务员思想水平及德能水平，有时会或多或少地制约公务员思维的自由发挥，从而制约着公务员工作水平的自由发挥，阻碍了公务员的工作效率，使得在民众的心中，现在的公务员也就是过去官僚的延续，地位高高在上，但是难以被民众信任。（二）日本公务员制度的特点
在日本，公务员制度采取的是西方式的公务员制度，与中国的公务员制度相比，日本的公务员制度有以下的几个特点：
1.资格任用制（又称成绩主义，Merit System）
所谓的资格任用，指的是在公务员选拔上，根据其专业能力的优劣决定是否录用的制度。在日本，就象在《地方公务员法》的第十五条和《国家公务员法》的第三十三条中所规定的那样：“职员（公务员）的任用，必须依照本法的规定，根据考试成绩、工作成绩以及其它的能力证明进行”，为了确保行政的连续性和专业性，排除与政党有关的一切人情，在录用公务员时实行彻底的能力主义和实绩主义（即资格任用）。一般职的公务员完全是从通过了公务员资格考试的人员中进行选拔，被录用的公务员其身分有完全的保障，升迁也完全根据其个人的能力进行。也就是说，在日本，公务员的录用和升迁与其个人的政治取向或个人性格并没关系，只看其个人的成绩和能力。不过，在日本，公务员这个职业几乎都是一试定“终身”，通过公务员考试被择优录用后终身雇佣，在工作中接受各种培训和教育，成为通才，升迁按照年功序列的人事制度进行，即公务员被录用后要从最小的职位做起，按时间顺序慢慢往上升迁。与中国在选拔录用公务员所强调的“德才兼备”原则不太一样，日本坚持在录用一般职公务员上实行彻底的资格任用制，这客观上使得日本公务员脱离了以往地位超然的官僚印象，而成为现代国家制度下的一个职业群体，公务员这种职业除了工作稳定之外，没有其它更大的吸引力。不过，现在的国家行政显著地比以往更加复杂和庞大，对行政事务人员也就是公务员的专业化程度要求更高，公务员非常有必要掌握更加科学的人事管理技术，以确保行政服务工作的专业性和统一性。日本公务员制度的这个特点也为日本过去的经济腾飞做出过巨大的贡献。
2.中立公正原则
在日本，一般职公务员又被称为职业公务员，他们被看作是行政管理的专家，具备有专业知识，因为是为全体国民服务的服务者，所以法律要求他们必须做到公正中立，在政策的执行过程中，依据法令执行公务，而不受任何个人或利益集团的影响。为了确保公务员中立公正地执行公务服务国民，无论是《地方公务员法》还是《国家公务员法》中都有详细而严格的规定。例如，《地方公务员法》的第三十六条中有关于“政治行为的限制”的规定：“职员（公务员）不能参与政党或其它政治团体的组建或成为该政党或政治团体的负责人，亦不能举行宣传活动劝诱他人加入或不加入该政党或政治团体。”该条还详细规定着公务员在其它一些政治上的限制。另外在《地方公务员法》的第三十八条中也有对于“从事营利企业的限制”的规定：“职员（公务员）如果没有任命者的许可，不能兼任以营利为目的的私营公司或团体的负责人或其它职位，亦不能自己经营以营利为目的的私营企业或者从事能领取报酬的事务或工作。”同样地，在日本的《国家公务员法》的第一百零二条和第一百零三条中也有着对“政治行为的限制”和“从事营利企业的限制”规定。总的来说，在日本，在法律中严格规定公务员不能进行与政治行为相关的或与营利相关的活动。这种法律的明确规定也在一定程度上使得日本的公务员队伍能保持了相对的廉洁和公正，为国民所信赖，为日本的经济做出杰出的贡献。不过，也因为有着这样一些对公务员政治自由等的一些限制，在很多人眼里，公务员就是必须要约束和委屈自己拚命卖命工作的职业群体，远没有在一些大企业工作的自由和靠实际能力获取回报的爽快。 3.明确而严格的服务定位
《日本国宪法》的第十五条中，对日本的公务员有着明确的定位：“公务员指的是全体国民的服务者，而不是某一部分人的服务者”。在《地方公务员法》的第三十条和三十一条以及《国家公务员法》的第九十六条和九十七条，也有明确的规定：“所有职员（公务员）都必须作为全体国民的服务者为公共利益而工作，且在履行职务时必须竭尽全力、全心全意”“职员必须依据本条例进行服务的宣誓”。可见，在日本，公务员的社会地位是由法律规定着的，公务员是为全体国民服务的职业化人群，他们不是领导者的角色，不是与民众对立的立场，而是由民众税金养活的为民众服务的阶层，所以地位并不高于普通国民，甚至在国民之下。三、中日公务员制度（官吏制度）发展的不同历史背景（一）中国官吏制度的历史背景
中国的官史制度历史悠久，它的发展大致可分为以下几个阶段：
1.科举制度实行之前
在以夏朝开始的奴隶制社会，官史管理基本上实行以宗法血统关系为特征的世卿世禄制。秦汉南北朝时代，随着中央集权制国家的建立，废除了世卿世禄制，建立了官僚制，官吏的选拔主要采取察举制等形式，但是主要是从贵族、宗亲等上层阶级中进行举荐录用。
2.实行科举制度的时期
中国官吏制度走向繁荣发展是始于隋朝。公元587年，隋文帝杨坚宣布实行开科取士，通过分级考核，层层选拔，择优录取官吏。这就是闻名世界的中国科举制度的开始，此后科举制度在中国沿用了一千多年，成为各朝代朝廷选拔官吏的主要途径。科举制度对中国戡官吏制度乃至世界文官制度的形成都有着重大的影响，在古代世界文明中独具特色。在社会阶层等级森严的封建社会时代，朝廷通过科举考试能选拔到较为优秀的官吏，同时，处于社会较下层的人能通过科举考试跻身较上层的社会阶层，所以民主革命先锋孙中山先生曾说：“科举制度在古代的中国乃至世界上都是最早最好的考试制度”。但是，由于科举制度一开始就只重视通过诗作或文章知识的水平来进行选拔官吏，到后来更是发展到以死记硬背儒家经典为主的八股文考试方式，考试内容空虚，把知识分子引到死读书、谋官职、趋利禄的“官本位”道路上，“万般皆下品，唯有读书高”，造成对于经济及管理等实务性能力的低下，不关心民众生活，高高在上的状态。这种状态影响至今。科举制度于清光绪三十一年被废止。
3.新民主主义革命时期及新中国成立后的初期
在共产党内，旧中国里管理朝廷事务行使朝廷权力的官吏换名称为“干部”，“干部”对党和国家事务进行管理，行使党和国家的权力，但这个时期并没形成有效的干部管理任用制度。
4.中国改革开放时期
1984年，中央起草《国家工作人员法》，并于1985年更改为《国家公务机关工作人员条例》。党的十二届六中全会后，对《国家公务机关工作人员条例》进行修改并改名为《国家公务员暂行条例》，并于1993年颁布实施。2005年《中华人民共和国公务员法》在十届全国人大常委会十五次会议上通过，并于2006年1月1日正式生效实施，至此，具有中国特色的公务员制度正式在中国建立，过去含义上的官吏也以“公务员”这一名称代替。
中国的官吏制度历经漫长的岁月，其中的内涵已经大不相同，但是由于新的公务员制度还太年轻，同时受过去官吏或干部的固有观念的影响，以及旧的干部体制下的官僚的一些落后做法，在很多人的心目中，今天的公务员仍有着过去旧官僚的影子，在社会上享有高于其它社会阶层的地位；公务员当中的很多人也仍然是有着“谋官职、趋利禄”的官本位心态，容易认为“政府”是“管”群众而不是为群众服务，不努力钻研管理社会问题的方式方法，不愿过多关心民众利益因而没能取信于民。面向公众公开进行的公务员考试也有着科举的影子，许多年轻人为了“谋官职、谋利禄”而挤去报考，以期进入“官僚行列”，“光宗耀祖”。（二）日本官吏制度的历史背景
日本的古代文化及社会制度曾受到中国古代文化和制度的巨大影响，但是日本的官吏制度的发展有着她独特的道路。日本的官吏制度发展主要可分为以下几个阶段：
1.古代时期（大和、奈良、平安前期）
这段时期属于日本的奴隶制时期，此时官吏体制尚不完备，主要是皇室宗亲及氏姓贵族对国家行政进行管理。但是与中国古代不同的是，从奈良时代起，政府在中央设有大学，地方设有国学，利用这些专门的机构培养和培训官吏，当然能进这些机构的进行培养的也就是那些皇室贵族成员。
2.幕府时代（镰仓、室町、德川）
进入封建时期的日本，主要是武家当政，皇室贵族实权旁落，对国家和地方行政事务进行管理的是武士阶层。与中国历史发展非常不同的是，由于武士大多数原为中小土地所有者，具有一定的组织和管理经验，尤其是日本的武士道（武士的伦理道德观念）要求武士要忠节奉公，在修习武功的同时亦要修习中国的儒家经典（如论语等）以及坐禅修身，要求武士须具忠节奉公、武勇轻生、爱和仁义的精神，养成重视礼仪修养、俭约寡欲、以清廉自许、鄙视以往贵族优柔文弱的习气。武士官吏的这一特点为日后日本从政者普遍有着强烈的责任心和自律性这一特点打下了坚实的基础。
3.明治维新时期（资产阶级革命时期）
随着西方势力的威胁到来，日本实行资产阶级革命，打破旧例，破除身分制度及封建武士傣禄制度，建立了新的中央集权制度及资产阶级法律体系，全力引进西方文明，选用精通西洋学问的人才为官吏。这时期的官吏由于大都受过西方文明的洗礼，所以视野开阔，思想进步，在社会上是精英阶层，为日本的文明开化做出巨大的贡献，有着很高的社会地位。
4.二战后（现代化国家时期）
在美国的协助下，二战后的日本完全采用西方式的政治制度，制定新宪法，改革天皇制，建立众议院与参议院，改革内阁制等，进入现代化历史阶段。随着《国家公务员法》（1947年）及《地方公务员法》（1951年）的制定和实施，以往的官吏改称“公务员”，并且正式制度化。由于实行了政治与事务的分开，对公务员的政治活动和营利活动进行限制，公务员的专业化程度提高了，普通的公务员也没有了以往“官尊民卑”的光环，只沦为有着很多限制的升职缓慢的政府打工者。 可见，由于社会发展的进程不同，当今的中国，由于还是个发展中的国家，各种制度还远没有成熟完善，公务员制度的正式实施也只有短短几年的时间；更由于封建社会持续的时间太长，受到封建社会中科举制度的不良影响，大部分中科举而做官的人因为只会死读圣贤书，对于读书以外的实务性的管理事务缺乏能力，更多的是只能对民众施以淫威，科举者更是把进入官途做为唯一的目的，为官之后不再思修身进取，不能很好地取信于民，所以，在中国，公务员这个阶层虽然是个新兴的有着现代理念的事物，但是人们对公务员的看法仍很大程度地受封建传统意识的影响，认为公务员也就是政府官员，是精英的干部，社会地位远比一般人要高，所享受的福利也远比其它阶层的人们要好，更是“捞好处”“捞油水”的地方，更是“朝里有人好办事”。
而当今的日本是个现代化进程中的先进国家，公务员制度的现代化发展步子远比中国走得更早也发展得更成熟，公务员实行了政务事务分开的中立化管理原则，公务员工作的职业化程度更高，为国民服务的性质更明显，更能得到日本国民的信赖；同时更由于日本历史上武士官吏阶层的存在，因为武士既修武功亦读论语经史等，有着一定的文修武治的管理能力，使日本的官吏传统中，为官者更具责任感和纪律感，更容易得到国民的信赖，这些都是日本在现代化发展进程中能培养出一支相对比较廉政的公务员队伍的社会基础。但是由于日本现行法律对公务员有着政治上的限制，公务员的升迁按部就班式的路途遥远，也由于日本的大企业人事制度完善，进入大企业工作不但也会一生无忧，做得好升迁也会快，工资福利比公务员来得还好，所以，在日本，普通的公务员已没有了历史上官僚的光环，反而是有着诸多限制的不能尽情享受的政府打工者。不过，笔者相信随着中国经济社会的发展，中国的公务员制度也会越来越成熟，为人民服务的民主的理念也会越来越得到大家的认同，公务员头上的光环也会渐渐消失不见。
参考文献：
［1］吴春华，温志强主编.《中国公务员制度》［M］.天津：南开大学出版社，2008.8.
［2］张建英主编.《公务员法一本通》［M］.北京：中国法制出版社，2005.9.
［3］Wikipedia《日本国宪法》［DB/OL］.
［4］Wikipedia《日本国家公务员法》［DB/OL］.
［5］Wikipedia《日本地方公务员法》［DB/OL］.
［6］吴廷璆主编.《日本史》［M］.天津：南开大学出版社，1994.7.
【关键词】中日公务员；社会地位；公务员内涵；公务员制度；官吏制度 2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》的正式实施，标志着中国公务员制度的正式确立。与先进国家成熟的公务员制度相比，中国的公务员制度还处于非常年轻和初级的阶段。对于公务员的定义，在《中华人民共和国公务员法》的第二条中明确指出：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入行政编制、并由财政负担工资福利的工作人员”。在中国，因为《中华人民共和国公务员法》的正式实施以及公开面向社会招收公务员的实行，新兴的被称为“公务员”的社会阶层备受大家的注目。而且，由于历史国情等原因，在中国，公务员享有很高的社会地位和完备的保障体系，公务员更是成了大多数大中专毕业生所向往的首选的职业。在日益严峻的就业压力下，录用公务员的考试也吸引着越来越多的人报名参加，报名参加公务员考试的人数与所录用的人数之比也每年都在刷新着最高记录，公务员考试几乎成了比高考还难的中国第一考。
日本现行的公务员制度开始于二战结束之后，参照的是美国式的公务员制度。在日本，1947年开始实施的《国家公务员法》及1951年开始实施的《地方公务员法》奠定了现行日本公务员制度的基础。日本的公务员，在《日本国宪法》第15条第2项中有明确的定义：“公务员指的是全体国民的服务者，而不是某一部分人的服务者”。在日本，正是因为在宪法中有着这样的对公务员的定义，所以在某种意义上讲公务员阶层也就是为政府为国民服务的职业群体，公务员这种职业，工作稳定，每年也会吸引着不少的年轻人投考，但是公务员在政治上及其它一些娱乐上有着一定的限制，而且公务员的工资收入及福利等并没比一些大企业好，升职机会也很缓慢，所以，公务员的职业并没有象中国这样，成为每一个大中专毕业生的职业首选。当前的日本，更是因为泡沫经济的破灭，国家税收的减少，公务员丑闻等原因，公务员的吸引力也在下降，报考公务员的人数也在年年递减着。
显然，中日公务员在社会地位及留给人们的形象上有着很大不同，造成这种不同的原因是多方面的，本文试着从中日公务员的内涵、中日公务员制度的特点以及中日公务员制度发展的历史背景等几个方面稍作分析。一、中日公务员的不同内涵（一）中国公务员的内涵
《中华人民共和国公务员法》第二条中，对中国公务员做出定义：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入行政编制、并由财政负担工资福利的工作人员”。
依据《中国人民共和国公务员法》对公务员的定义，中国的公务员范围包括：（1）中国共产党机关的工作人员；（2）人大机关的工作人员；（3）行政机关的工作人员；（4）政协机关的工作人员；（5）审判机关的工作人员；（6）检察机关的工作人员；（7）民主党派机关的工作人员。
公职，指的是对公共事务进行的职能活动，它区别于社会上的一般性的私务活动、劳务活动。在中国，公共事务指的是国家对政治、经济、文化、军事、文体、卫生、科技以及与社会秩序有关的各种事务的管理活动。这种管理活动是从事组织、领导、监督、实施等的管理性职务活动，处于管理主导地位，不同于直接从事具体的物质生产或社会服务性的劳务活动。可见，在中国，“履行公职”的公务员，因为他们是履行国家对社会的管理性事务的人员，处于主导的地位，所以公务员的社会地位也就高于从事其它社会性生产或服务的人员。也就是说在中国，公务员有着高于其它社会阶层的社会地位。（二）日本公务员的内涵
在日本，所谓的公务员法包括两部法律：《国家公务员法》和《地方公务员法》，但是对公务员的定义是由《日本国宪法》规定的。在《日本国宪法》的第15条中有关于公务员的定义：“公务员指的是全体国民的服务者，而不是某一部分人的服务者”。
在日本，在国际机关、国家及地方公共机关、特定的独立行政法人等公共机关内供职、履行公共职务的人都称为公务员。但是，比起在中国笼统地叫公务员不太一样的是，日本的公务员在称呼上还有着更详细的分类。主要分为国家公务员和地方公务员，但是国家公务员和地方公务员都分别有特别职公务员和一般职公务员，它们所包括的范围如下所列：
1.国家公务员特别职
内阁总理大臣；国务大臣/副大臣/大臣政务官；内阁法制局長官；内阁官房副長官；内阁危机管理监/内阁官房副長官候補/内阁宣传官/内阁情报官；内阁总理大臣辅佐官；宮内庁干部职員；大使/公使；国会议員；国会职員；裁判官（即法官）及其它裁判所职員；自卫队队员/自卫官；特定独立行政法人官员等。
2.国家公务员一般职
内阁各机构的职员；审计院职员；特定独立行政法人的职员；国家机关的地方机构职员等。
3.地方公务员的特别职
都道府县知事；都道府县副知事；都道府县议会议员；各市区镇村长；副市镇村长；地方公营企业管理者；地方议会议员；教育委员会等的行政委员会委员；社会教育委员会、青少年委员会等的委员；临时出勤的消防队员及防洪队员；特定地方独立行政法人的官员等。
4.地方公务员的一般职
地方公共机关的事务员及技术类职员；审计员；公立学校的教师及职员；警察官；消防官员；特定地方独立行政法人的职员等。
其中，特别职公务员是经由选举或行政任命的方式产生，一般职的公务员则经由国家公务员考试进行选拔录用，所以日本的公务员法（包括《国家公务员法》和《地方公务员法》）只适用于一般职的公务员，并不适用于特别职公务员，本文所称的日本公务员指的是一般职公务员。
根据日本国宪法对公务员的定义，日本的公务员，就是受雇于政府的、为全体国民服务的服务性职员。所以，在日本，公务员的社会地位并不是都高于其它社会群体的阶层，而是作为为其它社会群体服务的职业群体，在有些人眼里公务员甚至不如其它的社会群体，例如，对有些年轻人来说，进入有名的大公司做职员就比做公务员的吸引力要更大。尽管日本的公务员他们的社会地位并不是最高的，但是日本公务员的这个为社会服务的性质定位，也使得日本的公务员保持了相对的廉洁和高效，曾经为日本的经济腾飞做出过巨大的贡献。二、中日公务员制度的不同特点（一）中国公务员制度的特点 任何制度的产生与发展都深深植根于特定的政治、经济、历史文化和风俗习惯之中，公务员制度亦是如此。中国的公务员制度是在改革开放之后，为了适应社会主义市场经济的发展和改革开放的需要而逐步建立和完善的，它既兼容了中华文化的底蕴，又体现社会主义政治和市场经济发展的要求，是具有中国特色的公务员制度。与日本的公务员制度相比，中国的公务员制度有着以下的特点：
1.公务员不搞“政治中立”
在新实施的《中华人民共和国公务员法》第四条中明确指出：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部的原则”。在中国，实行的是共产党领导下的多党合作制的政治协商制度，所以对公务员的管理坚持“党管干部”的原则，公务员的任免等需要在共产党的领导下进行，公务员在履行职务的同时，需要参加各政党的政治性活动。在中国，如果有政治上的需要，即使是在工作时间里，公务员也必须离开工作岗位进行政治学习。在中国，由于公务员的这个特点，使得公务员未能完全的职业化，公务员的工作脱离不了传统的人治的法律制度的影响，脱离不了过去“国家干部”的影子，影响了公务员的工作效率，也在一定程度上阻碍了公务员“为人民服务的”的宗旨的实现。其结果是，在普通的民众眼里，公务员就是传统中国里的官僚，是普通大众仰望和渴求的理想阶层，他们的地位和权力凌驾于大众之上。
2.坚持德才兼备的用人标准
《中华人民共和国公务员法》的第七条中指出：“公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩”。受中国传统文化的影响，中国人对于个人的德，尤其是领导者的德特别看重，有德之人才能领导他人，也只有有德的人才能令他人信服，在公务员的录用上也是一样，坚持德才兼备的原则。“中国传统文化的基本精神和历史个性就是：尊祖宗、重人伦、崇道德、尚礼仪”（引自：司马云杰著《文化社会学》）。传统中国人注重从政者的道德，这种思想来源于儒家思想。有德就是“仁”。孔子在《论语.为政》中说到：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”（今译：用道德来治理国政，就会象北辰星一样，静静地处在它应处的位置上，众多星辰都环绕着它）。同样是在《论语.为政》中，孔子还说到：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”（今译：用政令来治理他们，用刑罚来整顿他们，人民只求避免罪罚，却没有廉耻心。如果用道德来治理他们，用礼来整顿他们，人民就有廉耻心，而且诚意向善）。可见，要求从政者有德，希望从政者施行德政，是中国自古以来就有的思想。但是，也要看到，在中国的传统中，这种要求德政的理想，主要是对从政者或者说集团的领导者的而言，至于普通的民众，如果上升到政治层面的话，只希望他们顺从就足够了。所以，对公务员德能的特别强调，也说明了，在中国，公务员总是无形地被赋以一种领导者的角色，地位超于普通大众之上。
3.不搞“两官分途”
中国是一党领导、多党合作的国家，所有的公务员都是在共产党领导下开展工作的，所以，在中国，不管是与政治有关的政务还是处理日常工作的事务，都是在共产党的领导下进行，工作中都必须时时进行共产党领导下的政治理论学习。所以，公务员平时的培训内容既包括有职务需要的技能学习，也包括政治理论学习。政治理论学习主要包括有几个方面：政治理论学习、思想认识学习、时事政治学习及法律学习等，不管是关于思想理论的，还是关于时政法律的，它的目标指向是要培养从政者的“德能”。从这个意义来讲，在中国，不搞“两官分途”，是延伸了在任用公务员时的“坚持德才兼备的原则”，任用后继续培养和提高公务员的“德能”。不过，也可以看到，这种要求所有公务员都要共产党的思想领导下进行工作的制度，因为它侧重于提高公务员思想水平及德能水平，有时会或多或少地制约公务员思维的自由发挥，从而制约着公务员工作水平的自由发挥，阻碍了公务员的工作效率，使得在民众的心中，现在的公务员也就是过去官僚的延续，地位高高在上，但是难以被民众信任。（二）日本公务员制度的特点
在日本，公务员制度采取的是西方式的公务员制度，与中国的公务员制度相比，日本的公务员制度有以下的几个特点：
1.资格任用制（又称成绩主义，Merit System）
所谓的资格任用，指的是在公务员选拔上，根据其专业能力的优劣决定是否录用的制度。在日本，就象在《地方公务员法》的第十五条和《国家公务员法》的第三十三条中所规定的那样：“职员（公务员）的任用，必须依照本法的规定，根据考试成绩、工作成绩以及其它的能力证明进行”，为了确保行政的连续性和专业性，排除与政党有关的一切人情，在录用公务员时实行彻底的能力主义和实绩主义（即资格任用）。一般职的公务员完全是从通过了公务员资格考试的人员中进行选拔，被录用的公务员其身分有完全的保障，升迁也完全根据其个人的能力进行。也就是说，在日本，公务员的录用和升迁与其个人的政治取向或个人性格并没关系，只看其个人的成绩和能力。不过，在日本，公务员这个职业几乎都是一试定“终身”，通过公务员考试被择优录用后终身雇佣，在工作中接受各种培训和教育，成为通才，升迁按照年功序列的人事制度进行，即公务员被录用后要从最小的职位做起，按时间顺序慢慢往上升迁。与中国在选拔录用公务员所强调的“德才兼备”原则不太一样，日本坚持在录用一般职公务员上实行彻底的资格任用制，这客观上使得日本公务员脱离了以往地位超然的官僚印象，而成为现代国家制度下的一个职业群体，公务员这种职业除了工作稳定之外，没有其它更大的吸引力。不过，现在的国家行政显著地比以往更加复杂和庞大，对行政事务人员也就是公务员的专业化程度要求更高，公务员非常有必要掌握更加科学的人事管理技术，以确保行政服务工作的专业性和统一性。日本公务员制度的这个特点也为日本过去的经济腾飞做出过巨大的贡献。
2.中立公正原则
在日本，一般职公务员又被称为职业公务员，他们被看作是行政管理的专家，具备有专业知识，因为是为全体国民服务的服务者，所以法律要求他们必须做到公正中立，在政策的执行过程中，依据法令执行公务，而不受任何个人或利益集团的影响。为了确保公务员中立公正地执行公务服务国民，无论是《地方公务员法》还是《国家公务员法》中都有详细而严格的规定。例如，《地方公务员法》的第三十六条中有关于“政治行为的限制”的规定：“职员（公务员）不能参与政党或其它政治团体的组建或成为该政党或政治团体的负责人，亦不能举行宣传活动劝诱他人加入或不加入该政党或政治团体。”该条还详细规定着公务员在其它一些政治上的限制。另外在《地方公务员法》的第三十八条中也有对于“从事营利企业的限制”的规定：“职员（公务员）如果没有任命者的许可，不能兼任以营利为目的的私营公司或团体的负责人或其它职位，亦不能自己经营以营利为目的的私营企业或者从事能领取报酬的事务或工作。”同样地，在日本的《国家公务员法》的第一百零二条和第一百零三条中也有着对“政治行为的限制”和“从事营利企业的限制”规定。总的来说，在日本，在法律中严格规定公务员不能进行与政治行为相关的或与营利相关的活动。这种法律的明确规定也在一定程度上使得日本的公务员队伍能保持了相对的廉洁和公正，为国民所信赖，为日本的经济做出杰出的贡献。不过，也因为有着这样一些对公务员政治自由等的一些限制，在很多人眼里，公务员就是必须要约束和委屈自己拚命卖命工作的职业群体，远没有在一些大企业工作的自由和靠实际能力获取回报的爽快。 3.明确而严格的服务定位
《日本国宪法》的第十五条中，对日本的公务员有着明确的定位：“公务员指的是全体国民的服务者，而不是某一部分人的服务者”。在《地方公务员法》的第三十条和三十一条以及《国家公务员法》的第九十六条和九十七条，也有明确的规定：“所有职员（公务员）都必须作为全体国民的服务者为公共利益而工作，且在履行职务时必须竭尽全力、全心全意”“职员必须依据本条例进行服务的宣誓”。可见，在日本，公务员的社会地位是由法律规定着的，公务员是为全体国民服务的职业化人群，他们不是领导者的角色，不是与民众对立的立场，而是由民众税金养活的为民众服务的阶层，所以地位并不高于普通国民，甚至在国民之下。三、中日公务员制度（官吏制度）发展的不同历史背景（一）中国官吏制度的历史背景
中国的官史制度历史悠久，它的发展大致可分为以下几个阶段：
1.科举制度实行之前
在以夏朝开始的奴隶制社会，官史管理基本上实行以宗法血统关系为特征的世卿世禄制。秦汉南北朝时代，随着中央集权制国家的建立，废除了世卿世禄制，建立了官僚制，官吏的选拔主要采取察举制等形式，但是主要是从贵族、宗亲等上层阶级中进行举荐录用。
2.实行科举制度的时期
中国官吏制度走向繁荣发展是始于隋朝。公元587年，隋文帝杨坚宣布实行开科取士，通过分级考核，层层选拔，择优录取官吏。这就是闻名世界的中国科举制度的开始，此后科举制度在中国沿用了一千多年，成为各朝代朝廷选拔官吏的主要途径。科举制度对中国戡官吏制度乃至世界文官制度的形成都有着重大的影响，在古代世界文明中独具特色。在社会阶层等级森严的封建社会时代，朝廷通过科举考试能选拔到较为优秀的官吏，同时，处于社会较下层的人能通过科举考试跻身较上层的社会阶层，所以民主革命先锋孙中山先生曾说：“科举制度在古代的中国乃至世界上都是最早最好的考试制度”。但是，由于科举制度一开始就只重视通过诗作或文章知识的水平来进行选拔官吏，到后来更是发展到以死记硬背儒家经典为主的八股文考试方式，考试内容空虚，把知识分子引到死读书、谋官职、趋利禄的“官本位”道路上，“万般皆下品，唯有读书高”，造成对于经济及管理等实务性能力的低下，不关心民众生活，高高在上的状态。这种状态影响至今。科举制度于清光绪三十一年被废止。
3.新民主主义革命时期及新中国成立后的初期
在共产党内，旧中国里管理朝廷事务行使朝廷权力的官吏换名称为“干部”，“干部”对党和国家事务进行管理，行使党和国家的权力，但这个时期并没形成有效的干部管理任用制度。
4.中国改革开放时期
1984年，中央起草《国家工作人员法》，并于1985年更改为《国家公务机关工作人员条例》。党的十二届六中全会后，对《国家公务机关工作人员条例》进行修改并改名为《国家公务员暂行条例》，并于1993年颁布实施。2005年《中华人民共和国公务员法》在十届全国人大常委会十五次会议上通过，并于2006年1月1日正式生效实施，至此，具有中国特色的公务员制度正式在中国建立，过去含义上的官吏也以“公务员”这一名称代替。
中国的官吏制度历经漫长的岁月，其中的内涵已经大不相同，但是由于新的公务员制度还太年轻，同时受过去官吏或干部的固有观念的影响，以及旧的干部体制下的官僚的一些落后做法，在很多人的心目中，今天的公务员仍有着过去旧官僚的影子，在社会上享有高于其它社会阶层的地位；公务员当中的很多人也仍然是有着“谋官职、趋利禄”的官本位心态，容易认为“政府”是“管”群众而不是为群众服务，不努力钻研管理社会问题的方式方法，不愿过多关心民众利益因而没能取信于民。面向公众公开进行的公务员考试也有着科举的影子，许多年轻人为了“谋官职、谋利禄”而挤去报考，以期进入“官僚行列”，“光宗耀祖”。（二）日本官吏制度的历史背景
日本的古代文化及社会制度曾受到中国古代文化和制度的巨大影响，但是日本的官吏制度的发展有着她独特的道路。日本的官吏制度发展主要可分为以下几个阶段：
1.古代时期（大和、奈良、平安前期）
这段时期属于日本的奴隶制时期，此时官吏体制尚不完备，主要是皇室宗亲及氏姓贵族对国家行政进行管理。但是与中国古代不同的是，从奈良时代起，政府在中央设有大学，地方设有国学，利用这些专门的机构培养和培训官吏，当然能进这些机构的进行培养的也就是那些皇室贵族成员。
2.幕府时代（镰仓、室町、德川）
进入封建时期的日本，主要是武家当政，皇室贵族实权旁落，对国家和地方行政事务进行管理的是武士阶层。与中国历史发展非常不同的是，由于武士大多数原为中小土地所有者，具有一定的组织和管理经验，尤其是日本的武士道（武士的伦理道德观念）要求武士要忠节奉公，在修习武功的同时亦要修习中国的儒家经典（如论语等）以及坐禅修身，要求武士须具忠节奉公、武勇轻生、爱和仁义的精神，养成重视礼仪修养、俭约寡欲、以清廉自许、鄙视以往贵族优柔文弱的习气。武士官吏的这一特点为日后日本从政者普遍有着强烈的责任心和自律性这一特点打下了坚实的基础。
3.明治维新时期（资产阶级革命时期）
随着西方势力的威胁到来，日本实行资产阶级革命，打破旧例，破除身分制度及封建武士傣禄制度，建立了新的中央集权制度及资产阶级法律体系，全力引进西方文明，选用精通西洋学问的人才为官吏。这时期的官吏由于大都受过西方文明的洗礼，所以视野开阔，思想进步，在社会上是精英阶层，为日本的文明开化做出巨大的贡献，有着很高的社会地位。
4.二战后（现代化国家时期）
在美国的协助下，二战后的日本完全采用西方式的政治制度，制定新宪法，改革天皇制，建立众议院与参议院，改革内阁制等，进入现代化历史阶段。随着《国家公务员法》（1947年）及《地方公务员法》（1951年）的制定和实施，以往的官吏改称“公务员”，并且正式制度化。由于实行了政治与事务的分开，对公务员的政治活动和营利活动进行限制，公务员的专业化程度提高了，普通的公务员也没有了以往“官尊民卑”的光环，只沦为有着很多限制的升职缓慢的政府打工者。 可见，由于社会发展的进程不同，当今的中国，由于还是个发展中的国家，各种制度还远没有成熟完善，公务员制度的正式实施也只有短短几年的时间；更由于封建社会持续的时间太长，受到封建社会中科举制度的不良影响，大部分中科举而做官的人因为只会死读圣贤书，对于读书以外的实务性的管理事务缺乏能力，更多的是只能对民众施以淫威，科举者更是把进入官途做为唯一的目的，为官之后不再思修身进取，不能很好地取信于民，所以，在中国，公务员这个阶层虽然是个新兴的有着现代理念的事物，但是人们对公务员的看法仍很大程度地受封建传统意识的影响，认为公务员也就是政府官员，是精英的干部，社会地位远比一般人要高，所享受的福利也远比其它阶层的人们要好，更是“捞好处”“捞油水”的地方，更是“朝里有人好办事”。
而当今的日本是个现代化进程中的先进国家，公务员制度的现代化发展步子远比中国走得更早也发展得更成熟，公务员实行了政务事务分开的中立化管理原则，公务员工作的职业化程度更高，为国民服务的性质更明显，更能得到日本国民的信赖；同时更由于日本历史上武士官吏阶层的存在，因为武士既修武功亦读论语经史等，有着一定的文修武治的管理能力，使日本的官吏传统中，为官者更具责任感和纪律感，更容易得到国民的信赖，这些都是日本在现代化发展进程中能培养出一支相对比较廉政的公务员队伍的社会基础。但是由于日本现行法律对公务员有着政治上的限制，公务员的升迁按部就班式的路途遥远，也由于日本的大企业人事制度完善，进入大企业工作不但也会一生无忧，做得好升迁也会快，工资福利比公务员来得还好，所以，在日本，普通的公务员已没有了历史上官僚的光环，反而是有着诸多限制的不能尽情享受的政府打工者。不过，笔者相信随着中国经济社会的发展，中国的公务员制度也会越来越成熟，为人民服务的民主的理念也会越来越得到大家的认同，公务员头上的光环也会渐渐消失不见。
参考文献：
［1］吴春华，温志强主编.《中国公务员制度》［M］.天津：南开大学出版社，2008.8.
［2］张建英主编.《公务员法一本通》［M］.北京：中国法制出版社，2005.9.
［3］Wikipedia《日本国宪法》［DB/OL］.
［4］Wikipedia《日本国家公务员法》［DB/OL］.
［5］Wikipedia《日本地方公务员法》［DB/OL］.
［6］吴廷璆主编.《日本史》［M］.天津：南开大学出版社，1994.7.