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作者简介:徐红,蒙山县人民检察院;
龙世贵,蒙山县人民检察院。
立案作为刑事诉讼的起始环节,是刑事诉讼程序中独立的诉讼阶段,也是对犯罪事实进行侦查的必要前提。不立案,刑事诉讼活动就不能启动。因此,立案监督是源头性的监督,其监督的作用、地位在检察机关对整个刑事刑诉活动全过程的法律监督中,显得尤为重要。笔者结合我市今年上半年立案监督工作的现状,分析了在办理立案监督案件当中存在的主客观问题,以及问题存在的各种原因,并提出了解决问题的几点对策。
一、近年来某基层院办理刑事立案监督案件情况
近年来某基层院共办理立案监督案件34件,与去年同期的49件相比,下降30.6%,其中:
(1)要求公安机关说明不立案理由34件,同比下降30.6%。经监督,公安机关主动立案34件,通知公安机关立案0件,公安机关接通知后均已立案。已经批准逮捕38人,提起公诉19件26人,法院对其中22人作出有罪判决,其余案件正在审理中。
(2)据统计,近年来某基层检察院,对公安机关提请批准逮捕和自侦部门移送审查逮捕的案件,经依法审查后对不符合逮捕条件依法作出不批准逮捕185人,不批捕率为15.5%;对符合逮捕条件应当逮捕而公安机关未提请逮捕的案件,追加逮捕37人(去年同期32人)。
二、存在问题
(一)公安机关明知不该立案而立案的原因
1、怕被监督而盲目立案。检察机关开展立案监督之前,公安机关为追求破案率,不破不立,不依法立案的情况普遍存在。自检察机关开展立案监督工作以来,不断加大立案监督力度,促进了公安机关依法立案,但同时公安机关也产生了怕被监督的思想,有些办案单位甚至采取有案就立,不行就撤的办法,只要不因检察机关提出监督意见而被扣分影响工作成绩就行。究其主要原因:一是有些基层侦查人员业务素质低,对刑法中的新罪名在罪与非罪的理解和掌握上不够准确。二是有的执法人员执法观念陈旧,应当用民法、经济法调整的法律关系用刑事或行政手段解决。三是近几年来虽然我们不断加大对立案监督工作的宣传力度,但公安机关部门侦查人员仍然存有抵触情绪,产生有案就立,不行就撤,也造成刑事立案不严肃。
2、插手经济纠纷,违法立案。随着我国改革的不断深入,特别是经济改革正处在转轨时期,经济关系发生了重大变化,导致经济领域的犯罪和经济民事纠纷案件越来越多,且经济纠纷和刑事犯罪往往交织在一起,而对民事和经济案件的审理,目前确实存在打官司难,执行难的问题,因此造成部分案件当事人通过各种关系和方法,利用刑事手段来处理经济纠纷。同时,由于有些地区执法工作不规范,部分公安干警素质较低,依法办案的意识差,甚至执法思想不端正,滥用职权,徇私舞弊,受利益驱动,或者为人情、关系左右,越权插手经济纠纷,超越管辖权立案,使公安机关尤其是基层派出所非法插手民事经济纠纷现象较多,这种“积极”立案与消极立案(应立案而不立案)的违法行为造成的危害是相同的,不仅损害了司法机关公正执法的形象,而且侵害了当事人的合法权益,影响社会稳定。
(二)制约和影响监督“不该立而立”案件的主要因素
1、对公安机关立案情况不掌握,无从监督。公安机关不应当立而立的案件,都是不符合实质立案条件的,这些情况除了有少数的受害人或当事人控告、申诉外,检察机关不掌握第一手资料,不能掌握公安机关的立案情况,也无从监督。
2、由于立案的证明标准较低,导致公、检两家对应否立案产生认识分歧。公安机关不应当立案而立案侦查的案件一旦被检察机关发现,在检察机关调阅审查案卷时,公安机关往往立即补齐手续,强行报捕,以支持其“认为有犯罪事实,需要追究刑事责任”的观点。而在整个刑事诉讼活动中,立案的证明要求是最低的。同时,还存在一个认识问题——“认为有犯罪事实,需要追究刑事责任”这一标准该如何掌握。公安机关认为犯罪事实存在,需要立案侦查;检察机关认为,犯罪事实确已发生但缺乏必要的证据,不符合法定立案条件。检察机关和公安机关认识不一致的情况下,检察机关能否在依法作出不构成犯罪、不批准逮捕决定的同时,向公安机关发出《纠正违法通知书》,在实践中存在争议。
3、在侦查过程中,证据足以显示不构成犯罪的条件下,公安机关未及时作出撤案决定,相关法律的操作性低。对此,检察机关如何发现并监督尚无解决良策。
(三)立案监督案件数量下降的原因
今年我市检察机关上半年立案监督案件下降幅度较大,究其原因大致有如下几个方面。
1、多年来,检察机关强化立案监督,促使公安机关对不应呈捕的案件一律送检察机关审查把关。特别是组织开展了取保候审、清理和纠正超期羁押等专项执法检查活动以来,进一步加大了立案监督力度,使公安机关长期以来在取保候审等工作中的一些不规范的做法得到纠正,但是却导致公安机关对案件采用取保候审强制措施过于慎重,公安机关使用取保候审案件大大减少,对其他案件也谨小慎微,因为担心被检察机关立案监督,所以将已立案的案件均移送检察院审查批捕。
2、公安机关办案日趋规范,加强了办案的跟踪监督检查。如公安局成立以法制科长为组长、由业务骨干等人组成的巡回办案检查组,坚持深入各所、队检查办案质量情况,发现问题,实行内部纠正,以免检察院立案监督。公安机关自身素质的提高,执法行为的日趋规范,是今年立案监督案件数量大幅下降的重要原因。
三、加强立案监督的对策
(一)增强监督意识,加强对立案监督工作的领导
牢固树立和强化立案监督的责任意识,要求干警在思想上要适应新形势发展的需要,切实更新执法观念,克服“只讲配合、不讲监督、不愿监督”的思想,把立案监督工作具体体现到“立检为公、执法为民”的执法理念上来。通过加强学习,干警们特别是侦监科干警进一步增强立案监督的责任意识,牢固树立“敢于监督、勇于监督、善于监督”的观念,切实解决“不敢监督、不愿监督、不想监督、不会监督”的问题,促进立案监督工作深入开展。
(二)扩大立案监督的渠道,增加案件来源。能否保证立案监督取得成效,很大程度上取决于案件来源渠道能否拓宽,拓宽立案监督的渠道主要有以下两种措施。
1、从立法上扩大立案监督的范围。增加公安机关应当将其所受理的所有案件,包括将发案、受案、立案或不立案的情况均报请人民检察院,主动接受立案监督的规定。进而改变检察机关审查批捕部门仅能从报捕的案件中获取立案监督线索的局面。立案监督包括两个方面,一是对刑事案件的监督,另一个是对治安等案件的监督。
2、在实践工作中主动出击,坚持监督的动态与静态相结合,加强协调、沟通和宣传。
(三)坚持公正执法,完善监督机制
立案监督成案难,公、检两机关各有原因。公安机关对此积极性不高,或找其它理由搪塞或久拖不决,有时甚至置之不理。其中一部分原因是怕影响工作成绩,因工作不力受到指责,另一方面便是作风懒散、怕麻烦所致。还有一个重要原因就是受人情风的干扰,有许多此类案件在公安机关没有介入以前就已经“私了”了,介入后又人为地设置了许多障碍。而检察机关工作负担过重,缺乏对监督的深层理解和监督经验少也对立案监督产生了一定消极影响。从目前检察机关职责分工上看,立案监督的大量工作在审查批捕部门,这一部门承担着对已经进入程序的提请批捕刑事案件进行审查并作出决定的工作,其本来工作负担已经很繁重。在这种情况下,还要抽出相当部门人力物力进行立案监督,确实存在一定难度。
要想解决这方面的问题,首先要进一步树立公正执法、秉公办案的思想。其次,要对检察机关审查批捕部门的部门职能和人员配置上进行革新,把立案监督工作单列出来,作为审查批捕部门下属的一个职能分部门配备专人操作。同时从立法的角度,公、检两部门联合出台一项立案监督规范法律文书及程序,包括具体操作过程中的各种文书类型、制作部门及部门之间、各部门内部向上级上报和备案的各种文书格式(如公安发案、立案、受案的填写文书,单有一联报检察院),使立案监督在操作的每一环节上都有章可循,改变以前相互推诿、分工不明的状况。
(四)突出监督重点,务求监督实效
1、突出监督重点,选准立案监督的主攻方向。选准立案监督的主攻方向,制定周密方案,统筹兼顾,科学安排。
2、加大对群众反映强烈、有一定社会影响案件的监督力度,以平民愤,安抚民心,为创建和谐社会奠定基础。
3、加强对危害公共安全、侵犯人身民主权利和侵犯财产型犯罪案件的监督力度。通过对公安机关的取保候审案件进行认真细致的阅卷审查,从中发现属危害公共安全、侵犯人身民主权利和侵犯财产型犯罪,加强立案监督的力度,确保人民的合法权益得到充分的保障。
4、加强对立案监督后犯罪嫌疑人在逃案件的监督力度。对立案监督后犯罪嫌疑人在逃的案件,一方面积极与公安机关协商,制定具体的布控和追捕措施,全力配合公安机关追捕逃犯;另一方面积极与当地政府、村(街)委会联系,将在逃犯罪嫌疑人的情况及时向他们通报,要求这些单位发动群众配合做好追捕工作。
龙世贵,蒙山县人民检察院。
立案作为刑事诉讼的起始环节,是刑事诉讼程序中独立的诉讼阶段,也是对犯罪事实进行侦查的必要前提。不立案,刑事诉讼活动就不能启动。因此,立案监督是源头性的监督,其监督的作用、地位在检察机关对整个刑事刑诉活动全过程的法律监督中,显得尤为重要。笔者结合我市今年上半年立案监督工作的现状,分析了在办理立案监督案件当中存在的主客观问题,以及问题存在的各种原因,并提出了解决问题的几点对策。
一、近年来某基层院办理刑事立案监督案件情况
近年来某基层院共办理立案监督案件34件,与去年同期的49件相比,下降30.6%,其中:
(1)要求公安机关说明不立案理由34件,同比下降30.6%。经监督,公安机关主动立案34件,通知公安机关立案0件,公安机关接通知后均已立案。已经批准逮捕38人,提起公诉19件26人,法院对其中22人作出有罪判决,其余案件正在审理中。
(2)据统计,近年来某基层检察院,对公安机关提请批准逮捕和自侦部门移送审查逮捕的案件,经依法审查后对不符合逮捕条件依法作出不批准逮捕185人,不批捕率为15.5%;对符合逮捕条件应当逮捕而公安机关未提请逮捕的案件,追加逮捕37人(去年同期32人)。
二、存在问题
(一)公安机关明知不该立案而立案的原因
1、怕被监督而盲目立案。检察机关开展立案监督之前,公安机关为追求破案率,不破不立,不依法立案的情况普遍存在。自检察机关开展立案监督工作以来,不断加大立案监督力度,促进了公安机关依法立案,但同时公安机关也产生了怕被监督的思想,有些办案单位甚至采取有案就立,不行就撤的办法,只要不因检察机关提出监督意见而被扣分影响工作成绩就行。究其主要原因:一是有些基层侦查人员业务素质低,对刑法中的新罪名在罪与非罪的理解和掌握上不够准确。二是有的执法人员执法观念陈旧,应当用民法、经济法调整的法律关系用刑事或行政手段解决。三是近几年来虽然我们不断加大对立案监督工作的宣传力度,但公安机关部门侦查人员仍然存有抵触情绪,产生有案就立,不行就撤,也造成刑事立案不严肃。
2、插手经济纠纷,违法立案。随着我国改革的不断深入,特别是经济改革正处在转轨时期,经济关系发生了重大变化,导致经济领域的犯罪和经济民事纠纷案件越来越多,且经济纠纷和刑事犯罪往往交织在一起,而对民事和经济案件的审理,目前确实存在打官司难,执行难的问题,因此造成部分案件当事人通过各种关系和方法,利用刑事手段来处理经济纠纷。同时,由于有些地区执法工作不规范,部分公安干警素质较低,依法办案的意识差,甚至执法思想不端正,滥用职权,徇私舞弊,受利益驱动,或者为人情、关系左右,越权插手经济纠纷,超越管辖权立案,使公安机关尤其是基层派出所非法插手民事经济纠纷现象较多,这种“积极”立案与消极立案(应立案而不立案)的违法行为造成的危害是相同的,不仅损害了司法机关公正执法的形象,而且侵害了当事人的合法权益,影响社会稳定。
(二)制约和影响监督“不该立而立”案件的主要因素
1、对公安机关立案情况不掌握,无从监督。公安机关不应当立而立的案件,都是不符合实质立案条件的,这些情况除了有少数的受害人或当事人控告、申诉外,检察机关不掌握第一手资料,不能掌握公安机关的立案情况,也无从监督。
2、由于立案的证明标准较低,导致公、检两家对应否立案产生认识分歧。公安机关不应当立案而立案侦查的案件一旦被检察机关发现,在检察机关调阅审查案卷时,公安机关往往立即补齐手续,强行报捕,以支持其“认为有犯罪事实,需要追究刑事责任”的观点。而在整个刑事诉讼活动中,立案的证明要求是最低的。同时,还存在一个认识问题——“认为有犯罪事实,需要追究刑事责任”这一标准该如何掌握。公安机关认为犯罪事实存在,需要立案侦查;检察机关认为,犯罪事实确已发生但缺乏必要的证据,不符合法定立案条件。检察机关和公安机关认识不一致的情况下,检察机关能否在依法作出不构成犯罪、不批准逮捕决定的同时,向公安机关发出《纠正违法通知书》,在实践中存在争议。
3、在侦查过程中,证据足以显示不构成犯罪的条件下,公安机关未及时作出撤案决定,相关法律的操作性低。对此,检察机关如何发现并监督尚无解决良策。
(三)立案监督案件数量下降的原因
今年我市检察机关上半年立案监督案件下降幅度较大,究其原因大致有如下几个方面。
1、多年来,检察机关强化立案监督,促使公安机关对不应呈捕的案件一律送检察机关审查把关。特别是组织开展了取保候审、清理和纠正超期羁押等专项执法检查活动以来,进一步加大了立案监督力度,使公安机关长期以来在取保候审等工作中的一些不规范的做法得到纠正,但是却导致公安机关对案件采用取保候审强制措施过于慎重,公安机关使用取保候审案件大大减少,对其他案件也谨小慎微,因为担心被检察机关立案监督,所以将已立案的案件均移送检察院审查批捕。
2、公安机关办案日趋规范,加强了办案的跟踪监督检查。如公安局成立以法制科长为组长、由业务骨干等人组成的巡回办案检查组,坚持深入各所、队检查办案质量情况,发现问题,实行内部纠正,以免检察院立案监督。公安机关自身素质的提高,执法行为的日趋规范,是今年立案监督案件数量大幅下降的重要原因。
三、加强立案监督的对策
(一)增强监督意识,加强对立案监督工作的领导
牢固树立和强化立案监督的责任意识,要求干警在思想上要适应新形势发展的需要,切实更新执法观念,克服“只讲配合、不讲监督、不愿监督”的思想,把立案监督工作具体体现到“立检为公、执法为民”的执法理念上来。通过加强学习,干警们特别是侦监科干警进一步增强立案监督的责任意识,牢固树立“敢于监督、勇于监督、善于监督”的观念,切实解决“不敢监督、不愿监督、不想监督、不会监督”的问题,促进立案监督工作深入开展。
(二)扩大立案监督的渠道,增加案件来源。能否保证立案监督取得成效,很大程度上取决于案件来源渠道能否拓宽,拓宽立案监督的渠道主要有以下两种措施。
1、从立法上扩大立案监督的范围。增加公安机关应当将其所受理的所有案件,包括将发案、受案、立案或不立案的情况均报请人民检察院,主动接受立案监督的规定。进而改变检察机关审查批捕部门仅能从报捕的案件中获取立案监督线索的局面。立案监督包括两个方面,一是对刑事案件的监督,另一个是对治安等案件的监督。
2、在实践工作中主动出击,坚持监督的动态与静态相结合,加强协调、沟通和宣传。
(三)坚持公正执法,完善监督机制
立案监督成案难,公、检两机关各有原因。公安机关对此积极性不高,或找其它理由搪塞或久拖不决,有时甚至置之不理。其中一部分原因是怕影响工作成绩,因工作不力受到指责,另一方面便是作风懒散、怕麻烦所致。还有一个重要原因就是受人情风的干扰,有许多此类案件在公安机关没有介入以前就已经“私了”了,介入后又人为地设置了许多障碍。而检察机关工作负担过重,缺乏对监督的深层理解和监督经验少也对立案监督产生了一定消极影响。从目前检察机关职责分工上看,立案监督的大量工作在审查批捕部门,这一部门承担着对已经进入程序的提请批捕刑事案件进行审查并作出决定的工作,其本来工作负担已经很繁重。在这种情况下,还要抽出相当部门人力物力进行立案监督,确实存在一定难度。
要想解决这方面的问题,首先要进一步树立公正执法、秉公办案的思想。其次,要对检察机关审查批捕部门的部门职能和人员配置上进行革新,把立案监督工作单列出来,作为审查批捕部门下属的一个职能分部门配备专人操作。同时从立法的角度,公、检两部门联合出台一项立案监督规范法律文书及程序,包括具体操作过程中的各种文书类型、制作部门及部门之间、各部门内部向上级上报和备案的各种文书格式(如公安发案、立案、受案的填写文书,单有一联报检察院),使立案监督在操作的每一环节上都有章可循,改变以前相互推诿、分工不明的状况。
(四)突出监督重点,务求监督实效
1、突出监督重点,选准立案监督的主攻方向。选准立案监督的主攻方向,制定周密方案,统筹兼顾,科学安排。
2、加大对群众反映强烈、有一定社会影响案件的监督力度,以平民愤,安抚民心,为创建和谐社会奠定基础。
3、加强对危害公共安全、侵犯人身民主权利和侵犯财产型犯罪案件的监督力度。通过对公安机关的取保候审案件进行认真细致的阅卷审查,从中发现属危害公共安全、侵犯人身民主权利和侵犯财产型犯罪,加强立案监督的力度,确保人民的合法权益得到充分的保障。
4、加强对立案监督后犯罪嫌疑人在逃案件的监督力度。对立案监督后犯罪嫌疑人在逃的案件,一方面积极与公安机关协商,制定具体的布控和追捕措施,全力配合公安机关追捕逃犯;另一方面积极与当地政府、村(街)委会联系,将在逃犯罪嫌疑人的情况及时向他们通报,要求这些单位发动群众配合做好追捕工作。