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中图分类号：F293.3文献标识：A文章编号：1006-7833(2012)04-000-02
摘要近几年，房地产业在我国的迅猛发展成为全社会关注的焦点，在商品房价持续走高、经济适用房欲购无望的情况下，小产权房也在这股热潮中不断发展起来，引起了社会各界的广泛关注。小产权房，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产，即是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。小产权房由于产权不完善，价格只有同样位置商品房价格的40%至60%，所以很多购房人选择购买小产权房。然而，从宏观上来说小产权房的建设将影响整个房地产市场的发展，对购买者也缺乏权益保护。本文通过研究分析，希望对小产权房问题解决提供有效参考意见，在土地资源有效配置和维护房地产市场持续平稳健康发展做出一点贡献。
关键词小产权房土地管理制度对策
一、概述
所谓的“小产权”房，是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，由乡政府甚至村民委员会而不是国家房地产管理部门颁发权属证书的一种房屋，所以，它也称为“乡产权房”，相对应的房屋权利就称“小产权”或“乡产权”。“小产权”房不是一个法律上的概念，也不是法律意义上享有完全物权的房屋。实质上，“小产权”就是没有產权，除了居住使用外，房主不能获得房产证，不能向银行抵押贷款。
二、小产权房产生的原因
小产权房的产生和发展是伴随着我国市场经济的发展和住房制度的改革而产生和发展的。虽然小产权房存在政策和法律上的不合法性，但是仍有很多人选择对其开发与销售，究其原因，主要由以下方面：
1.保障房制度不完善
2006年5月29日，九部委提出《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。但是实际上，经济适用房、廉租房供应却极其不足。房改以来，全国每年经济适用住房投资仅占全部住房投资的5%。并且，开发商拿地的热情也不高，对保障性住房地块信心不足。地块位置较偏及限价房地块开发过程中诸多的限制是主要原因。
2.城市房价过高
目前，我国正处于全面建设小康社会和城市化加速推进阶段，，在住房改革后，政府集中精力致力于推动房地产市场，致使保障性住房比重缺失，房地产市场迅猛发展，持续升温，加上开发商不少投机与炒作现象，导致城市房价高涨并且一直居高不下。然而，城市房价销售价格增速已远远超出居民可支配收入与房屋租赁价格指数增长速度，房价增幅已大幅超出正常水平和居民的承受能力。我国传统文化里“安居乐业”的思想，认为只有买了属于自己的房才算是真正的家，所以，价格低廉又能居住的小产权房走进人们的视野。
3.农地制度不合理
我国的宪法从1988年到2004年做了四次修改，1986年我国的《土地管理法》也相继颁布，并与1998年进行了修改，但对于农村土地制度存在的问题并没有进行实质性的修改，仍然维持了城乡二元的土地管理制度，对农村集体土地的流转权限加以限制。
我国土地所有权分为：国有土地所有权和农村集体土地所有权两种，但这两种土地所有权形式在产权方面存在着一定的不平等关系。城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，依照市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，很多时候农民土地被征收后却很少能得到土地增值所带来的同等效益，以致造成“同地不同价”。 在目前的房地产开发过程中土地增值部分的收益分配只有20%至30%可以留在农村，其中农民所获得的补偿款仅占5%到10%；20%到30%被地方政府拿走；而开发商获得增值收益的绝大部分，40%至50%。
其次，城市建设用地使用主体有使用权证，可以作为抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地没有使用权证，也不能进行上述的抵押和融资行为，不具有资产功能。虽然农民的土地承包权作为一种物权，其拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权等应该得到尊重。但实际上，由于农民的农村土地使用权、处置权、收益权因为产权不完整而直接导致农民对土地没有足够的珍视与保护。
4.法律规范不完善
一直以来，“小产权房”都只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓，而不是法律上的概念。无论是《中华人民共和国宪法》还是《中华人民共和国土地管理法》，无论是《民法通则》还是《城市房地产管理法》都没有对农村集体土地上的小产权房作出明确的规定。《中华人民共和国物权法》第一百三十五条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法和国家有关规定”，意味着《物权法》对农村集体建设用地所有权的流转并没有一个明确的界定。
正是因为政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，才导致了各地小产权房建设的泛滥，在合法与非法之间给小产权房留下了一个擦边球的空间。
三、小产权房存在的利与弊
1.小产权房存在的积极意义
一是有利于城乡统筹发展。小产权房是增加农民受益，缩小我国城乡差距的有效手段，有利于促进城乡统一土地市场的出现，同时也为城乡统筹发展提供了良好的契机。二是对城市房源有补充及平抑房价作用。随着城市化的加速，房地产市场迅猛发展，房价飙升，小产权房进入公众的视野成为中低收入者的置业选择。小产权房尽管没有合法的法律保障，但是其出现仍反映了在市场机制作用下对土地资源的优化配置，提高了土地的利用效率，从客观上缓解了房源紧张，供不应求的局面。三是有利于增加农民收入。通过农村土地的商品化，居住的集中化，可以提高农民收入。农民和集体组织能够直接参与到房屋的交易中来，获得财产性收入，成为最大的获利者。这些资金也可以成为农村建设的重要来源。
2.小产权房存在的消极意义
一是影响法律的权威。小产权房是建在集体土地上，不允许对外销售的，购买这样的房子是拿不到产权证，没有法律保障的。并且，小产权房是非集体组织成员也享受了集体组织的土地利益，小产权房买卖实际上是集体建设用地的市场流转。小产权房多方面违法了我国的《宪法》和《土地管理法》，它的存在是对我国法律权威的挑战。二是不利于保护耕地。小产权房导致耕地减少，不利于确保我国18亿亩耕地“红线”目标的实现。现在耕地保护形势十分严峻，违法、违规占用地现象不断增多，严重影响我国粮食安全、战略安全。三是扰乱房地产市场秩序。房地产作为国家的支柱产业，关系着国计民生，对社会稳定、经济发展都有重要作用。小产权房的存在破坏了正常的房地产价格体系，造成了房地产市场的混乱局面，形成了不公平竞争，影响了国家对土地市场和房地产市场的宏观调控，进而扰乱了正常的房地产秩序。
四、解决小产权房问题的建议
1.完善相关政策法规
2007年12月11日国务院常务工作会议强调：城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。2011年11月9日，，国土资源部召开通气会表示，将力争在2012年年底前基本完成全国农村集体土地的确权登记发证工作，并明确指出，小产权房不得登记发证。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》发布，明确指出，要严格规范农村集体土地确权登记发证行为，严禁搞虚假土地登记，严禁对违法用地未经依法处理就登记发证。并且明确规定，“对于借户籍制度改革或者擅自通过‘村改居’等方式非经法定征收程序将农民集体土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证。对于不依法依规进行土地确权登记发证或登记簿规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任”。
2.深化土地产权变革
国有土地和集体土地的所有权存在着明显的不平等性是当前制约我国土地制度走向健康发展的最重要、最根本的问题。所以，要明确农村集体建设用地的产权主体，使农民拥有完整土地产权，可以自主的行使土地处分权。建立统一的城乡建设用地市场，按照同样的市场原则定价，赋予城乡集体建设用地相同的权益。同时，构建农村宅基地和非农耕地合法流转机制，在政府的严格监管下，有条件地允许农民的宅基地和非农耕地以轉让、出租等方式进行流转。
3.认清现状，尽快解决现存小产房问题
第一 必须严格禁止新开发小产权房，对新开工建设的小产权房必须坚决拆除。对于村委会为本村居民建设房屋必须经过严格审批并且达到村民的户数审批的套数，每套的规定面积要求方可兴建。同时，严格禁止村民将住宅卖给非本集体成员及本集体不符合申请宅基地条件的村民。
第二 对符合条件的小产权房确认发证。许多小产权房都是村集体之间通过整合集体所有的建设用地和宅基地，然后再在整合之后的集体土地上建设的。这事实上是对集体土地有效入市流转的一种尝试。这类小产权房不仅解决了城市居民住房难的问题，也实现了农民增收，在一定程度上缓解了民生问题。很多城市居民都已经购买了这类房产，这也证明了小产权房的确存在一定的市场。因此，除非严重影响国家和城市的统一规划，对于那些合理合规建设的小产权房，在补办相关手续补交相关费用之后应当给予相应的正式产权。
第三 对不符合城市发展规划，建筑质量不合格的小产权房，应当坚决拆除。由于拆除给购房人造成的损失，应由开发小产权房的村委会、出卖单位及违规审批单位与购房人共同承担，因为这些单位对小产权房的形成具有共同的过错，购房人明知法律禁止而购买小产权房，也应承担一定的损失。这样，既使购房人的损失降到了最低，又使之承担了违法的后果。
总之，小产权房的存在已不是一朝一夕，小产权房的出现有深刻的历史原因，本质上是土地管理和我国二元土地制度的不协调。对待小产房问题一定要客观、理性，既要加强对现有小产权房的处理，也要加强对相关制度的完善，做到既合乎法律法规又顾及到社会稳定和谐，相信小产权房的问题会逐步解决。
参考文献：
[1]韩清怀.市场经济背景下我国土地法律制度的合理性思考——以小产权房现象为视角.法制与社会.2007(11):22.
[2]陈利根,李新庄.“小产权房”的困惑与求解.现代经济探讨.20O9(12):10-13.
[3]高军,杜学文.法社会学视野中的“小产权房”现象透视.延边大学学报(社会科学版).2008(6):31-36.
摘要近几年，房地产业在我国的迅猛发展成为全社会关注的焦点，在商品房价持续走高、经济适用房欲购无望的情况下，小产权房也在这股热潮中不断发展起来，引起了社会各界的广泛关注。小产权房，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产，即是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。小产权房由于产权不完善，价格只有同样位置商品房价格的40%至60%，所以很多购房人选择购买小产权房。然而，从宏观上来说小产权房的建设将影响整个房地产市场的发展，对购买者也缺乏权益保护。本文通过研究分析，希望对小产权房问题解决提供有效参考意见，在土地资源有效配置和维护房地产市场持续平稳健康发展做出一点贡献。
关键词小产权房土地管理制度对策
一、概述
所谓的“小产权”房，是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，由乡政府甚至村民委员会而不是国家房地产管理部门颁发权属证书的一种房屋，所以，它也称为“乡产权房”，相对应的房屋权利就称“小产权”或“乡产权”。“小产权”房不是一个法律上的概念，也不是法律意义上享有完全物权的房屋。实质上，“小产权”就是没有產权，除了居住使用外，房主不能获得房产证，不能向银行抵押贷款。
二、小产权房产生的原因
小产权房的产生和发展是伴随着我国市场经济的发展和住房制度的改革而产生和发展的。虽然小产权房存在政策和法律上的不合法性，但是仍有很多人选择对其开发与销售，究其原因，主要由以下方面：
1.保障房制度不完善
2006年5月29日，九部委提出《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。但是实际上，经济适用房、廉租房供应却极其不足。房改以来，全国每年经济适用住房投资仅占全部住房投资的5%。并且，开发商拿地的热情也不高，对保障性住房地块信心不足。地块位置较偏及限价房地块开发过程中诸多的限制是主要原因。
2.城市房价过高
目前，我国正处于全面建设小康社会和城市化加速推进阶段，，在住房改革后，政府集中精力致力于推动房地产市场，致使保障性住房比重缺失，房地产市场迅猛发展，持续升温，加上开发商不少投机与炒作现象，导致城市房价高涨并且一直居高不下。然而，城市房价销售价格增速已远远超出居民可支配收入与房屋租赁价格指数增长速度，房价增幅已大幅超出正常水平和居民的承受能力。我国传统文化里“安居乐业”的思想，认为只有买了属于自己的房才算是真正的家，所以，价格低廉又能居住的小产权房走进人们的视野。
3.农地制度不合理
我国的宪法从1988年到2004年做了四次修改，1986年我国的《土地管理法》也相继颁布，并与1998年进行了修改，但对于农村土地制度存在的问题并没有进行实质性的修改，仍然维持了城乡二元的土地管理制度，对农村集体土地的流转权限加以限制。
我国土地所有权分为：国有土地所有权和农村集体土地所有权两种，但这两种土地所有权形式在产权方面存在着一定的不平等关系。城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，依照市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，很多时候农民土地被征收后却很少能得到土地增值所带来的同等效益，以致造成“同地不同价”。 在目前的房地产开发过程中土地增值部分的收益分配只有20%至30%可以留在农村，其中农民所获得的补偿款仅占5%到10%；20%到30%被地方政府拿走；而开发商获得增值收益的绝大部分，40%至50%。
其次，城市建设用地使用主体有使用权证，可以作为抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地没有使用权证，也不能进行上述的抵押和融资行为，不具有资产功能。虽然农民的土地承包权作为一种物权，其拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权等应该得到尊重。但实际上，由于农民的农村土地使用权、处置权、收益权因为产权不完整而直接导致农民对土地没有足够的珍视与保护。
4.法律规范不完善
一直以来，“小产权房”都只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓，而不是法律上的概念。无论是《中华人民共和国宪法》还是《中华人民共和国土地管理法》，无论是《民法通则》还是《城市房地产管理法》都没有对农村集体土地上的小产权房作出明确的规定。《中华人民共和国物权法》第一百三十五条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法和国家有关规定”，意味着《物权法》对农村集体建设用地所有权的流转并没有一个明确的界定。
正是因为政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，才导致了各地小产权房建设的泛滥，在合法与非法之间给小产权房留下了一个擦边球的空间。
三、小产权房存在的利与弊
1.小产权房存在的积极意义
一是有利于城乡统筹发展。小产权房是增加农民受益，缩小我国城乡差距的有效手段，有利于促进城乡统一土地市场的出现，同时也为城乡统筹发展提供了良好的契机。二是对城市房源有补充及平抑房价作用。随着城市化的加速，房地产市场迅猛发展，房价飙升，小产权房进入公众的视野成为中低收入者的置业选择。小产权房尽管没有合法的法律保障，但是其出现仍反映了在市场机制作用下对土地资源的优化配置，提高了土地的利用效率，从客观上缓解了房源紧张，供不应求的局面。三是有利于增加农民收入。通过农村土地的商品化，居住的集中化，可以提高农民收入。农民和集体组织能够直接参与到房屋的交易中来，获得财产性收入，成为最大的获利者。这些资金也可以成为农村建设的重要来源。
2.小产权房存在的消极意义
一是影响法律的权威。小产权房是建在集体土地上，不允许对外销售的，购买这样的房子是拿不到产权证，没有法律保障的。并且，小产权房是非集体组织成员也享受了集体组织的土地利益，小产权房买卖实际上是集体建设用地的市场流转。小产权房多方面违法了我国的《宪法》和《土地管理法》，它的存在是对我国法律权威的挑战。二是不利于保护耕地。小产权房导致耕地减少，不利于确保我国18亿亩耕地“红线”目标的实现。现在耕地保护形势十分严峻，违法、违规占用地现象不断增多，严重影响我国粮食安全、战略安全。三是扰乱房地产市场秩序。房地产作为国家的支柱产业，关系着国计民生，对社会稳定、经济发展都有重要作用。小产权房的存在破坏了正常的房地产价格体系，造成了房地产市场的混乱局面，形成了不公平竞争，影响了国家对土地市场和房地产市场的宏观调控，进而扰乱了正常的房地产秩序。
四、解决小产权房问题的建议
1.完善相关政策法规
2007年12月11日国务院常务工作会议强调：城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。2011年11月9日，，国土资源部召开通气会表示，将力争在2012年年底前基本完成全国农村集体土地的确权登记发证工作，并明确指出，小产权房不得登记发证。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》发布，明确指出，要严格规范农村集体土地确权登记发证行为，严禁搞虚假土地登记，严禁对违法用地未经依法处理就登记发证。并且明确规定，“对于借户籍制度改革或者擅自通过‘村改居’等方式非经法定征收程序将农民集体土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证。对于不依法依规进行土地确权登记发证或登记簿规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任”。
2.深化土地产权变革
国有土地和集体土地的所有权存在着明显的不平等性是当前制约我国土地制度走向健康发展的最重要、最根本的问题。所以，要明确农村集体建设用地的产权主体，使农民拥有完整土地产权，可以自主的行使土地处分权。建立统一的城乡建设用地市场，按照同样的市场原则定价，赋予城乡集体建设用地相同的权益。同时，构建农村宅基地和非农耕地合法流转机制，在政府的严格监管下，有条件地允许农民的宅基地和非农耕地以轉让、出租等方式进行流转。
3.认清现状，尽快解决现存小产房问题
第一 必须严格禁止新开发小产权房，对新开工建设的小产权房必须坚决拆除。对于村委会为本村居民建设房屋必须经过严格审批并且达到村民的户数审批的套数，每套的规定面积要求方可兴建。同时，严格禁止村民将住宅卖给非本集体成员及本集体不符合申请宅基地条件的村民。
第二 对符合条件的小产权房确认发证。许多小产权房都是村集体之间通过整合集体所有的建设用地和宅基地，然后再在整合之后的集体土地上建设的。这事实上是对集体土地有效入市流转的一种尝试。这类小产权房不仅解决了城市居民住房难的问题，也实现了农民增收，在一定程度上缓解了民生问题。很多城市居民都已经购买了这类房产，这也证明了小产权房的确存在一定的市场。因此，除非严重影响国家和城市的统一规划，对于那些合理合规建设的小产权房，在补办相关手续补交相关费用之后应当给予相应的正式产权。
第三 对不符合城市发展规划，建筑质量不合格的小产权房，应当坚决拆除。由于拆除给购房人造成的损失，应由开发小产权房的村委会、出卖单位及违规审批单位与购房人共同承担，因为这些单位对小产权房的形成具有共同的过错，购房人明知法律禁止而购买小产权房，也应承担一定的损失。这样，既使购房人的损失降到了最低，又使之承担了违法的后果。
总之，小产权房的存在已不是一朝一夕，小产权房的出现有深刻的历史原因，本质上是土地管理和我国二元土地制度的不协调。对待小产房问题一定要客观、理性，既要加强对现有小产权房的处理，也要加强对相关制度的完善，做到既合乎法律法规又顾及到社会稳定和谐，相信小产权房的问题会逐步解决。
参考文献：
[1]韩清怀.市场经济背景下我国土地法律制度的合理性思考——以小产权房现象为视角.法制与社会.2007(11):22.
[2]陈利根,李新庄.“小产权房”的困惑与求解.现代经济探讨.20O9(12):10-13.
[3]高军,杜学文.法社会学视野中的“小产权房”现象透视.延边大学学报(社会科学版).2008(6):31-36.