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摘要：十八大以来，党和国家将新型城镇化建设作为推动我国经济和社会发展的一项重要战略部署。在新的历史时期，金融机构在支持新型城镇化发展中大有可为，也应当大有作为。但是在对接新型城镇化金融需求的过程中面临农村土地担保功能缺失、农村金融基础薄弱等障碍。本文以北京市大兴区为例进行研究，并提出破解障碍的建议。
关键词：新型城镇化 金融机构 集体土地流转
新型城镇化是我国实现全面现代化建设目标的必由之路，资金需求规模大、期限长、主体多元、结构复杂，是一项投入巨大的复杂系统工程，离不开金融的大力支持。蒋超良：《为新型城镇化提供全方位金融服务》，载《人民日报》，2013-03-18，第12版。大兴区位于城乡接合部，有其特色的农业产业支柱，在北京郊区中具有较强的代表性，同时也是全国六家农村金融改革试验区之一。因此，本文以北京市大兴区为例，在调研的基础上找出金融机构对接城镇化金融需求的障碍，并提出解决问题的建议。
一、大兴区城镇化进程中金融需求发展趋势
大兴区是距离北京市区最近的远郊区，占据了“连接一轴、横跨两带、关联多中心”的重要地位，被市政府定位为“北京具有生态特色的宜居新城，北京重要的物流中心，现代制造业和文化创意产业的重点培育地区”。全区总面积1 9366平方公里，耕地面积576万亩，下辖14个建制镇，527个自然村和119个社区居民委员会，总人口为226万人，其中农业户为105万户，农业户口人数为309万人。
大兴区农村经济已形成第二、第三产业为主导、第一产业向现代都市型农业转变的格局，城镇化建设金融需求主要集中于基础设施建设、农业现代化和农民非农化等方面，呈现以下发展趋势。
1现代农业资金需求增长迅速。近年来大兴区发展都市型现代农业成果显著，设施农业占农业产值比重超半数，观光农业增势强劲。大量资金需求集中在观光农业、特色农业、品牌农业、养殖业以及农副产品的深加工和保鲜运输等方面。随着农业生产从劳动密集向技术密集的不断转变，农业产业化、专业化、规模化趋势日益明显，农产品从生产到加工、运输和销售的整个链条都需要资金支持。
2基础建设资金需求较大。城镇化建设、产业结构升级和农业的规模化经营带动了农村基础设施、农业设施、厂房、农民住房等方面的资金需求。尤其是城乡接合部改造，大兴区涉及集体土地10平方公里左右，绝大多数都需要巨大的资金支持。此外，河道治理和水利设施建设也有大量的资金需求。
3资金需求周期延长。北京市远郊区县农民家庭经营性收入占全部收入的比重接近40%，生产经营性需求催生了长期大额的融资需求。随着农村经济结构的不断调整，各种高效经济作物占比不断提升。经济作物一般有较长的生长周期，而且农业产业化也使得资金链延伸，为了实现农业生产的循环，资金的需求周期也相应延长。
4农民理财性金融需求提升。由于城镇化和农业产业化的影响，农民收入来源中工资性收入比重越来越大，农民收入与土地的关联越来越弱，收入来源工资化明显。据2012年北京市金融年鉴统计，2011年3 000户农民家庭平均每人年纯收入中，工资性收入已经占生产性收入的8754%，比2010年提高637个百分点。这导致农户持有金融资产有多元化的趋势，个人理财性金融需求有所增加。同时，农村集体经济组织资产保值增值、增加农民资本性收入的金融需求也日益增长。
5改善类服务需求旺盛。随着北京郊区经济的发展和农民生活水平的提高，农民的资金需求从以生产性需求为主向生产与消费需求并重转变，而且消费需求在逐步多样化。北京郊区在交通、通讯、教育、医疗、娱乐、金融和社会保障方面的需求不断向城区靠拢。据统计，京郊农村在建房、孩子上学、医疗保健方面的投入资金约占农村信贷资金的45%，尤其是农村子女上大学助学贷款方面的需求较大。
二、城镇化进程中实现金融供求平衡障碍重重
新型城镇化面临农村金融服务体系不完善、农村金融供给不足的问题，其中核心问题是信贷供给不足。解决此问题主要存在以下几方面障碍。
1农村土地担保功能受限。城镇化建设耗资巨大，靠保证担保或者信用方式投放贷款只是杯水车薪，盘活大量优质集体土地资源尤为重要。然而，农村集体土地担保功能受限，导致城镇化建设面临项目融资难和银行放贷难并存的困境。集体土地担保功能受限主要存在三方面原因。
一是法律制度限制。现阶段，国家法律不允许农民集体所有的土地使用权出让、转让或出租用于非农业建设，农村土地流转受限导致担保功能缺失。
二是地方政策缺失。由于市场经济对土地要素统一市场的要求、城镇化对集体土地流转的要求十分迫切，因此2003年北京在平谷、延庆的几个村镇进行了试点，但没有实质性的后续配套，办法实际上没有真正实行，辖内农村集体土地使用权依然无法抵押。
三是市场机制空白。在城乡二元结构下，农村集体土地流转既缺乏土地价格形成的机制，也缺乏交易的中介服务体系，并未形成真正的市场价格，土地的抵押价值并不明显。
2其他担保方式效果有限。大兴区在农村集体土地无法提供担保的情况下，探索成立了商业担保机构和政策性担保机构等。但由于自身盈利需要或者运营机制不健全，在以下方面存在问题：一是地区范围内的担保机构由于缺乏政策性支持，在提供担保服务时缺乏主动性和积极性，往往出于自身利益的考虑列出种种限制条件，最终造成贷款难以投放。二是对政策性担保机构缺乏风险补偿，如果涉农贷款的大规模风险袭来，这些政策性担保机构将难以维持。
3城乡金融基础相距甚远。长期以来，我国城市和农村金融资源分布不均衡，造成城乡金融经营环境、服务水平、金融机构经营能力和风险管理水平差距较大。虽然北京在城乡一体化的发展道路上一直走在全国前列，但是二元经济结构的影响依然存在。周立：《北京市农村金融服务体系的重新构建》，载《农村金融》，2009（3），111-113页。从整体上看，农村金融基础薄弱，业务品种缺乏，服务方式单一，结算手段落后，金融创新不足。非银行金融机构布局失衡，还没有形成完全意义上的金融机构组织体系，难以满足城镇化进程中农民日益多样化的金融服务需求。同时，许多涉农企业存在财务制度混乱、管理水平低下、无法提供有效担保等特点，难以符合银行现行信贷产品对企业的要求。 此外，由于历史因素积累，农村信用环境也不甚理想，制约了农村金融的发展。同时，农村金融监管体制也存在缺陷，主要表现在金融创新受到抑制、风险控制主体缺位、监管理念落后、方法简单、考核指标体系不完善等方面。
三、破解城镇化金融供给障碍正当其时
在当前新型城镇化建设的历史时期，破解城镇化金融供给障碍已具备“天时”、“地利”、“人和”三重条件，推进集体土地流转等城乡一体化制度改革正当其时。国家推进新型城镇化建设进程的重要战略部署，以及中央政策对集体土地流转有所放开，让破解城镇化金融供给障碍有了“天时”；地方试点集体土地流转在实践上为改革提供经验支持，让破解城镇化金融供给障碍有了“地利”；农民收入中工资占比提升导致农民对土地的依赖减弱、对新型社区的期待增强，让破解城镇化金融供给障碍有了“人和”。齐具天时、地利、人和等条件，说明通过农村土地流转制度改革等方式破解城镇化金融供给障碍已具备可行性。
（一）国家战略部署和中央政策放开——破解障碍已具“天时”
十八大以来，党和国家将新型城镇化建设作为推动我国经济和社会发展的一项重要战略部署。李克强总理在今年年初会见法国经济和财政部长莫斯科维奇的谈话中指出，中国发展不平衡矛盾突出，最大差距是城乡差距和区域差距。积极稳妥推进新型城镇化，就是直面两大差距，核心是人的城镇化，关键在于提高城镇化质量，并破解城乡二元结构，推动现代农业发展，走出生态、节能、集约的城镇化路子。可见，新型城镇化关键在于破解城乡二元结构，落脚到破解制度障碍上，就在于逐步推进土地制度改革，最终实现“同地同权同价”。
回溯历年中央政策可以发现，对农村集体土地流转也有逐步放开的趋势。自2003年起，中央就陆续出台的一些文件中有关于集体土地使用权的政策指导。如2003年的《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中，提出“积极探索集体非农土地进入市场的途径和办法”；2008年的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，提出“逐步建立城乡统一的土地市场，对依法取得的农村集体经营性土地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”；2010年的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，提出“积极稳妥推进农村土地整治，完善农村集体经营性土地流转和宅基地管理机制”。
（二）各地试点积累丰富经验——破解障碍已具“地利”
为解决农村集体土地流转障碍，地方立法、试点地区实践一直在探索适当放开的途径。2001年以来，国土资源部先后设立了河南新乡、安阳，江苏苏州、昆山，安徽芜湖、上海南汇、浙江湖州、福建古田、广东深圳等多个集体土地流转试点地区。各地区集体土地流转试点主要有以下四种实践模式：
1转权让利模式。浙江宁波、温州和江苏常州等地属于此种模式。此模式与现行法律冲突最小，创新在于，在保留集体所有、不涉及土地所有权变更的前提下，允许集体土地在集体经济组织内部成员之间流转。缺陷在于如果向集体经济组织成员外部的主体流转必须通过土地征收转为国有。
2保权让利模式。江苏无锡，安徽芜湖，上海嘉定区和上海金山区等采用此种模式。此模式最接近于国有土地“同地同权”的模式。具体做法是：在保持集体土地所有权不变的前提下，集体经济组织可以以转让、出租、联营、入股等方式设立集体土地使用权供其他使用者使用，并获取土地收益、流转收益和增值收益在土地所有者、镇、区、市人民政府之间按比例分配。缺陷在于，集体土地要由乡镇政府成立的建设投资公司统一开发。
3准国有化模式。福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇采用了这种流转模式。王淑华：《城乡建设用地流转法律制度研究》，复旦大学博士学位论文，2011。此模式核心在于在保留集体土地所有权的前提下，地方政府按照征地方式对集体和农民进行了补偿，集体自己不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在土地部门的统一安排下进行流转，土地管理部门也对该部分土地按国有土地进行管理，土地流转获取的大部分收益也由当地政府获得。
4混合模式。即规划区内“转权让利”+规划区外“留权分利”模式。江苏苏州及浙江杭州、台州等多数地方采用了此种模式。城镇规划区外的集体土地可保留土地所有权，建立集体非农业土地流转市场，并与国有土地市场相衔接；城镇规划区内的集体土地流转需要通过土地征收进行，由国家统一开发和出让。
大部分试点地区主要是基于地方工业经济和社会发展的需要，仅仅将着力点放在如何促进流转上，满足于如何在现行体制内使集体组织利益最大化。虽然还存在缺乏合理的确权程序、配套制度不健全等问题，但这些地区的实践为集体土地流转改革积累了宝贵经验。
（三）农民收入结构变化使改革获得社会基础——破解障碍已具“人和”
制度改革必须以社会意愿为基础，否则将陷入重重荆棘而步履维艰。根据上文分析，北京农民收入来源中工资性收入比重越来越大，收入来源工资化明显。这说明，农民收入与土地的关联、农民对土地的依赖度在逐步减弱。同时，农民收入整体提高，对生活水平提升的需求也越来越旺盛，对新型城镇化的期盼也越来越强烈。这就分别从正反两方面为集体土地制度改革打下坚实的社会基础。
四、因地制宜、统筹兼顾，走出新型城镇化金融支持困境
解决城镇化金融供给不足的问题，应当着眼全局、立足长远，坚持因地制宜、统筹兼顾的原则，通过政府、金融“两个主动”，打通政策、资金“任督二脉”。即政府部门主动牵头、加强支持，金融机构主动创新、积极配合。同时，还需要监管部门完善差异化监管体系，为新型城镇化“金融供血”工程提供良性环境。
（一）加强政策支持，为新型城镇化建设提供良好的发展土壤
我国城镇化是由政府主导的，政府政策支持对新型城镇化至关重要。政府要因地制宜地加强政策支持，以农地制度改革为根本，以配套制度建设为补充，以信用体系建立为保障，为新型城镇化建设提供良好的发展土壤，积极稳妥地推进城镇化。 1完善农村金融法律体系，建立农地流转制度。根据农村金融体制改革的要求和趋势对现有的金融法律法规进行调整和修订，并改革现行法律对农村土地流转的限制，赋予农村集体土地抵押权力。具体可以大兴农村金融改革试验区为试点，从“前、中、后”三方面全面建立农村集体土地流转制度体系。
（1）建立流转前的确权制度。加快农村集体土地确权步伐，将农村集体土地各项权利通过权证的形式确定到户。同时加强集体土地使用权登记工作和信息公开制度建设。
（2）建立流转中的交易制度。从法律上明确集体土地使用权的可流转性，创新农村土地流转模式，优化交易规则。可以借鉴城镇国有土地交易市场成功经验，建立公开的土地交易市场，科学制定土地流转的收益分配制度，完善土地流转价格形成机制。
（3）建立流转后的保障制度。政府应当加强对失地农民的社会保障，逐步建立全国统一、覆盖城乡的社会保障体系。在当前阶段，可采用“以土地换身份、换社保”的方式，失地农民享受与城镇职工同等的社会保障待遇。林子波：《东部发达地区农村社会保障》，社会科学文献出版社，2008，223页。
2完善农村金融政策体系，有效构建政府金融合作机制。政府应当明确角色定位，完善配套政策，与金融机构建立平等有效的合作机制，为金融机构提供信息透明、风控到位和社会有序的有利环境。具体而言，首先应当建立金融机构与政府的沟通协商机制，提升市场信息透明度。市场信息是金融机构做出投资决策的关键因素，而市场信息不对称是政府和金融机构之间有效沟通的障碍之一。透明的信息环境是金融机构有效支持城镇化建设的前提。其次，为金融机构投资建立风险分担和风险补偿机制，扫除金融机构后顾之忧。建立信用贷款担保制度，设立风险基金，构筑风险分散、损失补偿机制。对涉农贷款提供财政贴息，并实行普惠制的税收政策，对服务城镇化建设贡献突出的金融机构给予税收优惠。同时，在财政、投资体制改革方面，放宽城镇化建设投资的准入限制，鼓励社会投资，并加大外资的引进力度。最后，逐步打破城乡分割的二元制度，健全城镇的居住、公共服务和社区服务功能，夯实金融支持城镇化建设的社会基础。促进城乡劳动力合理有序流动，建立以市场为导向的城乡统一的劳动力市场，同时大力发展第二、第三产业，增强城镇吸纳就业的能力，使农村人口不但“住得下”，而且“留得住”。
3完善农村金融信用体系，营造良好的信用环境。加强专业信用评级机构的建设，广泛开展信用户、信用镇、信用企业的评定工作，逐步将乡镇企业和农户纳入全社会的信用体系。完善宣传引导机制，加强金融知识及诚信的宣传教育。强化失信惩罚机制，加大失信者的成本，创造良好的信用环境，降低农村金融机构的信用风险。
（二）强化金融创新，完善新型城镇化金融服务体系
金融机构应当深入研究新型城镇化和城镇新人口的金融需求，努力打造开放、多元、协调和创新的城镇化金融服务体系。张云：《打造开放、多元、协调和创新的城镇化金融服务体系》，载《中国经济时报》，2012-12-31，第2版。
1完善供给系统，统筹发展各类金融机构。各类金融机构要明确在城镇化进程中的市场定位，统筹发挥商业金融、合作金融、政策金融、民间金融等各方面作用。当前，商业性金融要着力发挥在健全城镇功能和完善城镇社会服务方面的作用，支持第三产业发展，支持农村基础设施建设、农业产业结构调整、农产品进出口等。政策性金融要充分发挥在城镇化进程中的中坚作用，为城镇基础设施建设提供资金，引导农业产业结构调整和升级，提高农业综合生产能力，弥补商业性金融的不足。合作性金融要发挥在城镇化进程中的主力军作用，继续做好对农户的小额信用贷款、联保贷款的同时，加大对个体工商户、专业种养户及中小企业的支持力度。村镇银行、资金互助社、小额贷款机构、社区银行等中小金融机构要发挥灵活、方便的优势，充分满足中小企业及普通农户的金融需求。此外，对民间金融要加强引导和规范，弥补正规金融供给的不足。
2加强金融创新，及时有效对接城镇化金融需求。一是加强产品创新，发展各种直接融资工具，并积极探索权益质押、动产质押、订单、仓单、保单及无形资产质押、联保互保等担保方式。二是加强服务创新，不断拓宽金融服务渠道，积极与政府、其他金融机构及企业合作，组建专业服务团队，设计个性化金融服务方案，提供城镇化发展融资安排、财务顾问、投资咨询等综合金融服务。积极探索产业链服务模式，加大对现代农业发展的支持力度，着力提高农业产业化水平。三是加强渠道创新，坚持物理、虚拟两大渠道并重，在持续加强农村网点建设的同时，着力完善信息化电子系统，加快推广手机银行、网上银行、电话银行等电子化渠道，积极布设“农商通”等综合金融平台，尽快实现金融服务“村村通”，不断满足城镇化进程中日益丰富的金融需求。四是加强流程创新，对中小微企业和农户实行差异化服务流程，对中小微企业信贷业务实行“一次调查、一次审查、一次审批”的快速流程，为农民提供方便快捷的金融服务，帮助农民展业创业。
（三）实行差异监管，为新型城镇化提供良性发展环境
监管部门应对城镇化金融实行差别化的适度监管政策。首先，在监管理念方面，实施最低监管要求，在支持金融创新的大前提下，把握好金融监管和金融创新之间的关系。其次，在监管模式方面，着眼于在公平竞争环境下增强农村金融机构活力，建立城镇化金融运行安全预警机制，健全金融机构的市场退出机制，鼓励符合条件的农村金融机构之间的并购、重组。再次，在监管方法方面，构建非现场监管制度，完善农村金融机构的信息披露机制，实现合规性监管和风险监管并重。最后，在监管机制方面，对涉农贷款建立单独的考核标准，以“尽职免责”为原则，建立相应的激励及惩罚机制。石磊、房娟：《促进城镇化进程的农村金融体制重构》，载《石家庄经济学院学报》，第36卷（1）。同时，适当发挥中介机构、自律组织及新闻媒体的外部监督作用，提高监管效率和透明度。
关键词：新型城镇化 金融机构 集体土地流转
新型城镇化是我国实现全面现代化建设目标的必由之路，资金需求规模大、期限长、主体多元、结构复杂，是一项投入巨大的复杂系统工程，离不开金融的大力支持。蒋超良：《为新型城镇化提供全方位金融服务》，载《人民日报》，2013-03-18，第12版。大兴区位于城乡接合部，有其特色的农业产业支柱，在北京郊区中具有较强的代表性，同时也是全国六家农村金融改革试验区之一。因此，本文以北京市大兴区为例，在调研的基础上找出金融机构对接城镇化金融需求的障碍，并提出解决问题的建议。
一、大兴区城镇化进程中金融需求发展趋势
大兴区是距离北京市区最近的远郊区，占据了“连接一轴、横跨两带、关联多中心”的重要地位，被市政府定位为“北京具有生态特色的宜居新城，北京重要的物流中心，现代制造业和文化创意产业的重点培育地区”。全区总面积1 9366平方公里，耕地面积576万亩，下辖14个建制镇，527个自然村和119个社区居民委员会，总人口为226万人，其中农业户为105万户，农业户口人数为309万人。
大兴区农村经济已形成第二、第三产业为主导、第一产业向现代都市型农业转变的格局，城镇化建设金融需求主要集中于基础设施建设、农业现代化和农民非农化等方面，呈现以下发展趋势。
1现代农业资金需求增长迅速。近年来大兴区发展都市型现代农业成果显著，设施农业占农业产值比重超半数，观光农业增势强劲。大量资金需求集中在观光农业、特色农业、品牌农业、养殖业以及农副产品的深加工和保鲜运输等方面。随着农业生产从劳动密集向技术密集的不断转变，农业产业化、专业化、规模化趋势日益明显，农产品从生产到加工、运输和销售的整个链条都需要资金支持。
2基础建设资金需求较大。城镇化建设、产业结构升级和农业的规模化经营带动了农村基础设施、农业设施、厂房、农民住房等方面的资金需求。尤其是城乡接合部改造，大兴区涉及集体土地10平方公里左右，绝大多数都需要巨大的资金支持。此外，河道治理和水利设施建设也有大量的资金需求。
3资金需求周期延长。北京市远郊区县农民家庭经营性收入占全部收入的比重接近40%，生产经营性需求催生了长期大额的融资需求。随着农村经济结构的不断调整，各种高效经济作物占比不断提升。经济作物一般有较长的生长周期，而且农业产业化也使得资金链延伸，为了实现农业生产的循环，资金的需求周期也相应延长。
4农民理财性金融需求提升。由于城镇化和农业产业化的影响，农民收入来源中工资性收入比重越来越大，农民收入与土地的关联越来越弱，收入来源工资化明显。据2012年北京市金融年鉴统计，2011年3 000户农民家庭平均每人年纯收入中，工资性收入已经占生产性收入的8754%，比2010年提高637个百分点。这导致农户持有金融资产有多元化的趋势，个人理财性金融需求有所增加。同时，农村集体经济组织资产保值增值、增加农民资本性收入的金融需求也日益增长。
5改善类服务需求旺盛。随着北京郊区经济的发展和农民生活水平的提高，农民的资金需求从以生产性需求为主向生产与消费需求并重转变，而且消费需求在逐步多样化。北京郊区在交通、通讯、教育、医疗、娱乐、金融和社会保障方面的需求不断向城区靠拢。据统计，京郊农村在建房、孩子上学、医疗保健方面的投入资金约占农村信贷资金的45%，尤其是农村子女上大学助学贷款方面的需求较大。
二、城镇化进程中实现金融供求平衡障碍重重
新型城镇化面临农村金融服务体系不完善、农村金融供给不足的问题，其中核心问题是信贷供给不足。解决此问题主要存在以下几方面障碍。
1农村土地担保功能受限。城镇化建设耗资巨大，靠保证担保或者信用方式投放贷款只是杯水车薪，盘活大量优质集体土地资源尤为重要。然而，农村集体土地担保功能受限，导致城镇化建设面临项目融资难和银行放贷难并存的困境。集体土地担保功能受限主要存在三方面原因。
一是法律制度限制。现阶段，国家法律不允许农民集体所有的土地使用权出让、转让或出租用于非农业建设，农村土地流转受限导致担保功能缺失。
二是地方政策缺失。由于市场经济对土地要素统一市场的要求、城镇化对集体土地流转的要求十分迫切，因此2003年北京在平谷、延庆的几个村镇进行了试点，但没有实质性的后续配套，办法实际上没有真正实行，辖内农村集体土地使用权依然无法抵押。
三是市场机制空白。在城乡二元结构下，农村集体土地流转既缺乏土地价格形成的机制，也缺乏交易的中介服务体系，并未形成真正的市场价格，土地的抵押价值并不明显。
2其他担保方式效果有限。大兴区在农村集体土地无法提供担保的情况下，探索成立了商业担保机构和政策性担保机构等。但由于自身盈利需要或者运营机制不健全，在以下方面存在问题：一是地区范围内的担保机构由于缺乏政策性支持，在提供担保服务时缺乏主动性和积极性，往往出于自身利益的考虑列出种种限制条件，最终造成贷款难以投放。二是对政策性担保机构缺乏风险补偿，如果涉农贷款的大规模风险袭来，这些政策性担保机构将难以维持。
3城乡金融基础相距甚远。长期以来，我国城市和农村金融资源分布不均衡，造成城乡金融经营环境、服务水平、金融机构经营能力和风险管理水平差距较大。虽然北京在城乡一体化的发展道路上一直走在全国前列，但是二元经济结构的影响依然存在。周立：《北京市农村金融服务体系的重新构建》，载《农村金融》，2009（3），111-113页。从整体上看，农村金融基础薄弱，业务品种缺乏，服务方式单一，结算手段落后，金融创新不足。非银行金融机构布局失衡，还没有形成完全意义上的金融机构组织体系，难以满足城镇化进程中农民日益多样化的金融服务需求。同时，许多涉农企业存在财务制度混乱、管理水平低下、无法提供有效担保等特点，难以符合银行现行信贷产品对企业的要求。 此外，由于历史因素积累，农村信用环境也不甚理想，制约了农村金融的发展。同时，农村金融监管体制也存在缺陷，主要表现在金融创新受到抑制、风险控制主体缺位、监管理念落后、方法简单、考核指标体系不完善等方面。
三、破解城镇化金融供给障碍正当其时
在当前新型城镇化建设的历史时期，破解城镇化金融供给障碍已具备“天时”、“地利”、“人和”三重条件，推进集体土地流转等城乡一体化制度改革正当其时。国家推进新型城镇化建设进程的重要战略部署，以及中央政策对集体土地流转有所放开，让破解城镇化金融供给障碍有了“天时”；地方试点集体土地流转在实践上为改革提供经验支持，让破解城镇化金融供给障碍有了“地利”；农民收入中工资占比提升导致农民对土地的依赖减弱、对新型社区的期待增强，让破解城镇化金融供给障碍有了“人和”。齐具天时、地利、人和等条件，说明通过农村土地流转制度改革等方式破解城镇化金融供给障碍已具备可行性。
（一）国家战略部署和中央政策放开——破解障碍已具“天时”
十八大以来，党和国家将新型城镇化建设作为推动我国经济和社会发展的一项重要战略部署。李克强总理在今年年初会见法国经济和财政部长莫斯科维奇的谈话中指出，中国发展不平衡矛盾突出，最大差距是城乡差距和区域差距。积极稳妥推进新型城镇化，就是直面两大差距，核心是人的城镇化，关键在于提高城镇化质量，并破解城乡二元结构，推动现代农业发展，走出生态、节能、集约的城镇化路子。可见，新型城镇化关键在于破解城乡二元结构，落脚到破解制度障碍上，就在于逐步推进土地制度改革，最终实现“同地同权同价”。
回溯历年中央政策可以发现，对农村集体土地流转也有逐步放开的趋势。自2003年起，中央就陆续出台的一些文件中有关于集体土地使用权的政策指导。如2003年的《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中，提出“积极探索集体非农土地进入市场的途径和办法”；2008年的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，提出“逐步建立城乡统一的土地市场，对依法取得的农村集体经营性土地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”；2010年的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，提出“积极稳妥推进农村土地整治，完善农村集体经营性土地流转和宅基地管理机制”。
（二）各地试点积累丰富经验——破解障碍已具“地利”
为解决农村集体土地流转障碍，地方立法、试点地区实践一直在探索适当放开的途径。2001年以来，国土资源部先后设立了河南新乡、安阳，江苏苏州、昆山，安徽芜湖、上海南汇、浙江湖州、福建古田、广东深圳等多个集体土地流转试点地区。各地区集体土地流转试点主要有以下四种实践模式：
1转权让利模式。浙江宁波、温州和江苏常州等地属于此种模式。此模式与现行法律冲突最小，创新在于，在保留集体所有、不涉及土地所有权变更的前提下，允许集体土地在集体经济组织内部成员之间流转。缺陷在于如果向集体经济组织成员外部的主体流转必须通过土地征收转为国有。
2保权让利模式。江苏无锡，安徽芜湖，上海嘉定区和上海金山区等采用此种模式。此模式最接近于国有土地“同地同权”的模式。具体做法是：在保持集体土地所有权不变的前提下，集体经济组织可以以转让、出租、联营、入股等方式设立集体土地使用权供其他使用者使用，并获取土地收益、流转收益和增值收益在土地所有者、镇、区、市人民政府之间按比例分配。缺陷在于，集体土地要由乡镇政府成立的建设投资公司统一开发。
3准国有化模式。福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇采用了这种流转模式。王淑华：《城乡建设用地流转法律制度研究》，复旦大学博士学位论文，2011。此模式核心在于在保留集体土地所有权的前提下，地方政府按照征地方式对集体和农民进行了补偿，集体自己不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在土地部门的统一安排下进行流转，土地管理部门也对该部分土地按国有土地进行管理，土地流转获取的大部分收益也由当地政府获得。
4混合模式。即规划区内“转权让利”+规划区外“留权分利”模式。江苏苏州及浙江杭州、台州等多数地方采用了此种模式。城镇规划区外的集体土地可保留土地所有权，建立集体非农业土地流转市场，并与国有土地市场相衔接；城镇规划区内的集体土地流转需要通过土地征收进行，由国家统一开发和出让。
大部分试点地区主要是基于地方工业经济和社会发展的需要，仅仅将着力点放在如何促进流转上，满足于如何在现行体制内使集体组织利益最大化。虽然还存在缺乏合理的确权程序、配套制度不健全等问题，但这些地区的实践为集体土地流转改革积累了宝贵经验。
（三）农民收入结构变化使改革获得社会基础——破解障碍已具“人和”
制度改革必须以社会意愿为基础，否则将陷入重重荆棘而步履维艰。根据上文分析，北京农民收入来源中工资性收入比重越来越大，收入来源工资化明显。这说明，农民收入与土地的关联、农民对土地的依赖度在逐步减弱。同时，农民收入整体提高，对生活水平提升的需求也越来越旺盛，对新型城镇化的期盼也越来越强烈。这就分别从正反两方面为集体土地制度改革打下坚实的社会基础。
四、因地制宜、统筹兼顾，走出新型城镇化金融支持困境
解决城镇化金融供给不足的问题，应当着眼全局、立足长远，坚持因地制宜、统筹兼顾的原则，通过政府、金融“两个主动”，打通政策、资金“任督二脉”。即政府部门主动牵头、加强支持，金融机构主动创新、积极配合。同时，还需要监管部门完善差异化监管体系，为新型城镇化“金融供血”工程提供良性环境。
（一）加强政策支持，为新型城镇化建设提供良好的发展土壤
我国城镇化是由政府主导的，政府政策支持对新型城镇化至关重要。政府要因地制宜地加强政策支持，以农地制度改革为根本，以配套制度建设为补充，以信用体系建立为保障，为新型城镇化建设提供良好的发展土壤，积极稳妥地推进城镇化。 1完善农村金融法律体系，建立农地流转制度。根据农村金融体制改革的要求和趋势对现有的金融法律法规进行调整和修订，并改革现行法律对农村土地流转的限制，赋予农村集体土地抵押权力。具体可以大兴农村金融改革试验区为试点，从“前、中、后”三方面全面建立农村集体土地流转制度体系。
（1）建立流转前的确权制度。加快农村集体土地确权步伐，将农村集体土地各项权利通过权证的形式确定到户。同时加强集体土地使用权登记工作和信息公开制度建设。
（2）建立流转中的交易制度。从法律上明确集体土地使用权的可流转性，创新农村土地流转模式，优化交易规则。可以借鉴城镇国有土地交易市场成功经验，建立公开的土地交易市场，科学制定土地流转的收益分配制度，完善土地流转价格形成机制。
（3）建立流转后的保障制度。政府应当加强对失地农民的社会保障，逐步建立全国统一、覆盖城乡的社会保障体系。在当前阶段，可采用“以土地换身份、换社保”的方式，失地农民享受与城镇职工同等的社会保障待遇。林子波：《东部发达地区农村社会保障》，社会科学文献出版社，2008，223页。
2完善农村金融政策体系，有效构建政府金融合作机制。政府应当明确角色定位，完善配套政策，与金融机构建立平等有效的合作机制，为金融机构提供信息透明、风控到位和社会有序的有利环境。具体而言，首先应当建立金融机构与政府的沟通协商机制，提升市场信息透明度。市场信息是金融机构做出投资决策的关键因素，而市场信息不对称是政府和金融机构之间有效沟通的障碍之一。透明的信息环境是金融机构有效支持城镇化建设的前提。其次，为金融机构投资建立风险分担和风险补偿机制，扫除金融机构后顾之忧。建立信用贷款担保制度，设立风险基金，构筑风险分散、损失补偿机制。对涉农贷款提供财政贴息，并实行普惠制的税收政策，对服务城镇化建设贡献突出的金融机构给予税收优惠。同时，在财政、投资体制改革方面，放宽城镇化建设投资的准入限制，鼓励社会投资，并加大外资的引进力度。最后，逐步打破城乡分割的二元制度，健全城镇的居住、公共服务和社区服务功能，夯实金融支持城镇化建设的社会基础。促进城乡劳动力合理有序流动，建立以市场为导向的城乡统一的劳动力市场，同时大力发展第二、第三产业，增强城镇吸纳就业的能力，使农村人口不但“住得下”，而且“留得住”。
3完善农村金融信用体系，营造良好的信用环境。加强专业信用评级机构的建设，广泛开展信用户、信用镇、信用企业的评定工作，逐步将乡镇企业和农户纳入全社会的信用体系。完善宣传引导机制，加强金融知识及诚信的宣传教育。强化失信惩罚机制，加大失信者的成本，创造良好的信用环境，降低农村金融机构的信用风险。
（二）强化金融创新，完善新型城镇化金融服务体系
金融机构应当深入研究新型城镇化和城镇新人口的金融需求，努力打造开放、多元、协调和创新的城镇化金融服务体系。张云：《打造开放、多元、协调和创新的城镇化金融服务体系》，载《中国经济时报》，2012-12-31，第2版。
1完善供给系统，统筹发展各类金融机构。各类金融机构要明确在城镇化进程中的市场定位，统筹发挥商业金融、合作金融、政策金融、民间金融等各方面作用。当前，商业性金融要着力发挥在健全城镇功能和完善城镇社会服务方面的作用，支持第三产业发展，支持农村基础设施建设、农业产业结构调整、农产品进出口等。政策性金融要充分发挥在城镇化进程中的中坚作用，为城镇基础设施建设提供资金，引导农业产业结构调整和升级，提高农业综合生产能力，弥补商业性金融的不足。合作性金融要发挥在城镇化进程中的主力军作用，继续做好对农户的小额信用贷款、联保贷款的同时，加大对个体工商户、专业种养户及中小企业的支持力度。村镇银行、资金互助社、小额贷款机构、社区银行等中小金融机构要发挥灵活、方便的优势，充分满足中小企业及普通农户的金融需求。此外，对民间金融要加强引导和规范，弥补正规金融供给的不足。
2加强金融创新，及时有效对接城镇化金融需求。一是加强产品创新，发展各种直接融资工具，并积极探索权益质押、动产质押、订单、仓单、保单及无形资产质押、联保互保等担保方式。二是加强服务创新，不断拓宽金融服务渠道，积极与政府、其他金融机构及企业合作，组建专业服务团队，设计个性化金融服务方案，提供城镇化发展融资安排、财务顾问、投资咨询等综合金融服务。积极探索产业链服务模式，加大对现代农业发展的支持力度，着力提高农业产业化水平。三是加强渠道创新，坚持物理、虚拟两大渠道并重，在持续加强农村网点建设的同时，着力完善信息化电子系统，加快推广手机银行、网上银行、电话银行等电子化渠道，积极布设“农商通”等综合金融平台，尽快实现金融服务“村村通”，不断满足城镇化进程中日益丰富的金融需求。四是加强流程创新，对中小微企业和农户实行差异化服务流程，对中小微企业信贷业务实行“一次调查、一次审查、一次审批”的快速流程，为农民提供方便快捷的金融服务，帮助农民展业创业。
（三）实行差异监管，为新型城镇化提供良性发展环境
监管部门应对城镇化金融实行差别化的适度监管政策。首先，在监管理念方面，实施最低监管要求，在支持金融创新的大前提下，把握好金融监管和金融创新之间的关系。其次，在监管模式方面，着眼于在公平竞争环境下增强农村金融机构活力，建立城镇化金融运行安全预警机制，健全金融机构的市场退出机制，鼓励符合条件的农村金融机构之间的并购、重组。再次，在监管方法方面，构建非现场监管制度，完善农村金融机构的信息披露机制，实现合规性监管和风险监管并重。最后，在监管机制方面，对涉农贷款建立单独的考核标准，以“尽职免责”为原则，建立相应的激励及惩罚机制。石磊、房娟：《促进城镇化进程的农村金融体制重构》，载《石家庄经济学院学报》，第36卷（1）。同时，适当发挥中介机构、自律组织及新闻媒体的外部监督作用，提高监管效率和透明度。