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摘 要：随着社会经济的发展，新的形势下流域管理又面临着新的问题和新的挑战，通过分析我国流域管理的现状，根据流域综合管理的特点，尝试探索水资源管理的有效途径，为解决水资源水环境发展所面临的新情况提供有益的参考。
关键词：水资源；流域；综合管理
水是人类生存和生活不可或缺的基础性资源，同时也是维持一个区域自然生态系统生态服务功能及其生物多样性、保障区域经济社会可持续发展的关键要素。随着人口数量的持续增长及经济社会的快速发展，人类社会对水资源的需求量将持续增加，水资源短缺及其导致的水危机已成为世界各国社会经济发展过程中面临的一个共性问题。为了缓解水资源短缺和水危机对生态环境和社会经济发展带来的制约作用，目前世界各国都不约而同地把解决水资源短缺和水危机问题的希望寄托在建立一种更加科学合理和高效公平的水资源管理制度与模式上。本文在对流域水资源的经济属性进行了深入分析的基础上，又对水资源管理的若干基础理论问题进行了系统的评述。
一、水资源管理概述
上世纪初人们对于水资源管理还属于粗放式的管理，管理目标也偏向于航运、灌溉以及防洪发电等，较为重视水资源同地区经济、流域经济发展之间的关系。而到了上世纪下半叶人们开始意识到水质保护以及水资源管理效益问题。尤其是我国，从上世纪七十年代开始，出台了有关水资源的相关法律法规，并开始综合治理污水，保持水土、保护水源等，同时规定了饮用水、灌溉水、娱乐用水等水质标准。
而近二十年開始，针对水资源问题开始强调综合管理，即以可持续发展为基础，协调社会经济同环境之间的关系，合理调配水资源，提高水资源利用率，并建立起有效的监测管理体系。同时以各类水资源需求为基础进行统筹兼顾，追求高效益、可持续、社会-环境和谐发展的新型水资源管理模式。由此可以看出，水资源管理工作在过去的100年终发生了巨大的转变，管理目标以及管理范围都得到了拓展。
二、我国流域管理的现状
我国目前流域管理错综复杂，地方各自为政，大多采取的是流域与区域管理相结合的方式，原则上行使水行政职能的单位是流域管理局，负责编制流域综合规划，实行水资源统一管理，而实际上是由所流经区域的各地方政府进行规划管理。机构和体制上的障碍，流域管理统筹协调方面权威性不够，使得流域机构难以按流域规划对流域水资源实行统一管理。一方面，没有形成权威的流域协商决策和协调议事的机制，现有管理机构对流域全局性宏观决策、流域管理政策法规的制定，对流域内不同地区、不同水用户及水资源的各种需求的协调，也缺乏科学有序的管理机制；另一方面，流域机构是国务院水行政主管部门的派出机构，不享有完全的管理和处理流域有关水资源事务的自主权，控制流域水资源分配的实际权力、监控权、执行权都十分有限。因此，随着经济利益的驱动，使得流域的水环境水资源问题日益突出。
流域管理体系是流域管理机构和地方行政管理部门的松散集合，是我国行政管理机构的组成部分，其运作沿袭的是官僚制方式，其管理的目标是按照行政管理体系的要求设定的，其管理职权是国家水行政管理部门职权的延伸。我国的流域水资源管理是“三级管理体制”，即水利部、流域机构、地方水利机构三级管理。这种流域管理体制，是一种流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域机构有两类：一是水利部的派出机构，代表在本流域行使部分水行政管理职能，发挥“规划、管理、监督、协调、服务”的作用；另一类是国家环境保护总局和水利部共同管理的流域水资源保护机构，管理范围与第一类相同。
我国的流域规划缺乏以流域生态系统为中心进行规划的理念。早期的流域规划主要是针对流域水资源开发利用的规划，这种规划关心如何开发利用流域水资源去促进区域的发展，获取局部利益，而没有考虑流域生态系统的整体安全。
三、流域管理的发展趋势
水作为一种自然资源和环境要素，其形成和运动具有明显的地理特征，它是以流域为单元构成的统一体。流域是具有层次结构和整体功能的复合系统，地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、以及水量水质相互关联，相互影响，流域水循环不仅构成经济社会发展的资源基础，生态环境的控制因素，同时也是诸多生态问题的共同症结所在。因此，以流域为单元，对水资源实行综合管理，顺应了水资源的自然运动规律和经济社会特征，可以使流域水资源的整体功能得以充分发挥，适应了流域水资源管理的发展要求。
3.1、重构立法理念与立法原则，建立统一协调机制
我国流域管理，应建立以利益冲突平衡为核心的立法理念，利益平衡是对各种利益重要性作出估价或衡量，并为统一协调利益冲突提供标准，使相互冲突的利益趋于动态的平衡状态。流域综合管理机构的水环境管理权的分权、平衡及协调应坚持流域生态利益优先、共同发展、负担与收益相一致的理念。构建像西方流域治理过程中在严肃法律框架下的协商、各相关利益方的参与机制，以及给予弱势声音充分的表达平台。因此构建新的立法原则，主要包括：（1）协调发展原则，这主要指地区间经济协调发展以及地区经济与环境保护协调发展；（2）预防为主、保防结合的原则；（3）可持续管理原则；（4）流域责任原则，这主要指加大对违法和破坏环境的行为的惩处以及各地区对环境保护的责任；（5）公众参与原则，这主要指公众参与流域治理规划和政策的制定，对政策执行情况的监督反馈以及其利益受到损害时有进行司法诉讼的权利。
3.2、流域生态系统整体规划
流域环境资源的承载力、流域生态系统的整体性特征要求流域规划的制度构建必须着眼于维护整个流域生态系统的健康和安全，综合考虑各要素对流域生态系统的影响。近年，以流域资源可持续利用、生态环境持续改善和社会经济可持续发展为目标的流域生态系统管理理念，开始在一些发达国家，如澳大利亚、英国、荷兰、美国等被广泛接受。目前，流域生态系统整体规划已经成为现代流域管理的基本模式。 流域整体规划还体现在流域整体规划与其他规划的关系上。一方面，流域规划必须从流域的整体利益考虑，而不是为了满足某一方面的需要，必须从流域整体的生态质量出发来制定系统的、全面的规划。另一方面，流域的各专业规划和区域规劃，如水资源保护计划、湿地保护计划、河口计划等，可以为流域整体规划提供一个共同的基础，这样就能使流域整体规划既能实现流域整体利益的保障，又能照顾到各区域及部门利益，体现流域内各利益主体的利益要求。需要强调的是，全流域的规划一旦制定，流域规划就应在所有涉及流域的规划中居于统领地位，其他规划都应该服从流域规划，如果与流域规划不一致，应导致其他规划的撤销或无效。流域生态系统整体规划制度具体应包括：统一权威的流域规划机制、流域产业规划制度、流域规划的协商、监督制度和公众参与制度等方面。
3.3、建立生态补偿机制
流域生态补偿机制，指制订、执行流域生态补偿政策的机制。流域生态补偿政策，指在政府的指导下，运用市场机制，在环境利益相关者之间制定和执行的一种有利于流域水环境保护，包括流域水污染防治和流域生态系统保护与恢复的经济政策。流域生态补偿机制是促进和实现流域环境保护目标实现的各种机制集合的总称，包括：流域上下游之间的资金机制（上游赔偿下游，或下游补偿上游）、流域利益相关者之间的友好合作机、经济合作机制、便利的贸易机制、优惠的投资机制和对话交流的会议机制等等。如钱塘江流域的富春江、新安江水库为钱塘江下游沿岸供水发挥了抗咸顶潮冲淡和冲污的作用，但水库的公益性功能对库区的群众生产生活造成了负面的影响，就可以考虑通过建立库区补偿机制，向水资源需求方收取补偿金。
四、结语
流域水资源管理是人们科学、有效地开发、保护、利用水资源而建立的适应于流域自然特性的一系列管理制度。流域水资源管理的目标是追求水资源的可持续利用，以流域为单元实行一体化管理，合理配置、调整和平衡不同层次的利益主体的水环境资源利益和社会经济利益。
参考文献
[1]储斌.建立富春江、新安江库区生态补偿机制的必要性及几点建议[J].水利经济，2006（3）；
[2]王世进，何凯.论运用综合生态系统模式完善我国流域管理制度[J].法制与经济，2009（1）；
[3]雷玉桃.论我国流域水资源管理的现状与发展趋势[J].生态经济，2006（6）；
[4]原光.我国流域治理的前景和制度框架研究[J].水利发展研究，2008（1）；
[5]刘军涛，张峰.流域治理新理念[J].发展，2005（11）；
（作者单位：黑龙江省佳木斯水文局）
关键词：水资源；流域；综合管理
水是人类生存和生活不可或缺的基础性资源，同时也是维持一个区域自然生态系统生态服务功能及其生物多样性、保障区域经济社会可持续发展的关键要素。随着人口数量的持续增长及经济社会的快速发展，人类社会对水资源的需求量将持续增加，水资源短缺及其导致的水危机已成为世界各国社会经济发展过程中面临的一个共性问题。为了缓解水资源短缺和水危机对生态环境和社会经济发展带来的制约作用，目前世界各国都不约而同地把解决水资源短缺和水危机问题的希望寄托在建立一种更加科学合理和高效公平的水资源管理制度与模式上。本文在对流域水资源的经济属性进行了深入分析的基础上，又对水资源管理的若干基础理论问题进行了系统的评述。
一、水资源管理概述
上世纪初人们对于水资源管理还属于粗放式的管理，管理目标也偏向于航运、灌溉以及防洪发电等，较为重视水资源同地区经济、流域经济发展之间的关系。而到了上世纪下半叶人们开始意识到水质保护以及水资源管理效益问题。尤其是我国，从上世纪七十年代开始，出台了有关水资源的相关法律法规，并开始综合治理污水，保持水土、保护水源等，同时规定了饮用水、灌溉水、娱乐用水等水质标准。
而近二十年開始，针对水资源问题开始强调综合管理，即以可持续发展为基础，协调社会经济同环境之间的关系，合理调配水资源，提高水资源利用率，并建立起有效的监测管理体系。同时以各类水资源需求为基础进行统筹兼顾，追求高效益、可持续、社会-环境和谐发展的新型水资源管理模式。由此可以看出，水资源管理工作在过去的100年终发生了巨大的转变，管理目标以及管理范围都得到了拓展。
二、我国流域管理的现状
我国目前流域管理错综复杂，地方各自为政，大多采取的是流域与区域管理相结合的方式，原则上行使水行政职能的单位是流域管理局，负责编制流域综合规划，实行水资源统一管理，而实际上是由所流经区域的各地方政府进行规划管理。机构和体制上的障碍，流域管理统筹协调方面权威性不够，使得流域机构难以按流域规划对流域水资源实行统一管理。一方面，没有形成权威的流域协商决策和协调议事的机制，现有管理机构对流域全局性宏观决策、流域管理政策法规的制定，对流域内不同地区、不同水用户及水资源的各种需求的协调，也缺乏科学有序的管理机制；另一方面，流域机构是国务院水行政主管部门的派出机构，不享有完全的管理和处理流域有关水资源事务的自主权，控制流域水资源分配的实际权力、监控权、执行权都十分有限。因此，随着经济利益的驱动，使得流域的水环境水资源问题日益突出。
流域管理体系是流域管理机构和地方行政管理部门的松散集合，是我国行政管理机构的组成部分，其运作沿袭的是官僚制方式，其管理的目标是按照行政管理体系的要求设定的，其管理职权是国家水行政管理部门职权的延伸。我国的流域水资源管理是“三级管理体制”，即水利部、流域机构、地方水利机构三级管理。这种流域管理体制，是一种流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域机构有两类：一是水利部的派出机构，代表在本流域行使部分水行政管理职能，发挥“规划、管理、监督、协调、服务”的作用；另一类是国家环境保护总局和水利部共同管理的流域水资源保护机构，管理范围与第一类相同。
我国的流域规划缺乏以流域生态系统为中心进行规划的理念。早期的流域规划主要是针对流域水资源开发利用的规划，这种规划关心如何开发利用流域水资源去促进区域的发展，获取局部利益，而没有考虑流域生态系统的整体安全。
三、流域管理的发展趋势
水作为一种自然资源和环境要素，其形成和运动具有明显的地理特征，它是以流域为单元构成的统一体。流域是具有层次结构和整体功能的复合系统，地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、以及水量水质相互关联，相互影响，流域水循环不仅构成经济社会发展的资源基础，生态环境的控制因素，同时也是诸多生态问题的共同症结所在。因此，以流域为单元，对水资源实行综合管理，顺应了水资源的自然运动规律和经济社会特征，可以使流域水资源的整体功能得以充分发挥，适应了流域水资源管理的发展要求。
3.1、重构立法理念与立法原则，建立统一协调机制
我国流域管理，应建立以利益冲突平衡为核心的立法理念，利益平衡是对各种利益重要性作出估价或衡量，并为统一协调利益冲突提供标准，使相互冲突的利益趋于动态的平衡状态。流域综合管理机构的水环境管理权的分权、平衡及协调应坚持流域生态利益优先、共同发展、负担与收益相一致的理念。构建像西方流域治理过程中在严肃法律框架下的协商、各相关利益方的参与机制，以及给予弱势声音充分的表达平台。因此构建新的立法原则，主要包括：（1）协调发展原则，这主要指地区间经济协调发展以及地区经济与环境保护协调发展；（2）预防为主、保防结合的原则；（3）可持续管理原则；（4）流域责任原则，这主要指加大对违法和破坏环境的行为的惩处以及各地区对环境保护的责任；（5）公众参与原则，这主要指公众参与流域治理规划和政策的制定，对政策执行情况的监督反馈以及其利益受到损害时有进行司法诉讼的权利。
3.2、流域生态系统整体规划
流域环境资源的承载力、流域生态系统的整体性特征要求流域规划的制度构建必须着眼于维护整个流域生态系统的健康和安全，综合考虑各要素对流域生态系统的影响。近年，以流域资源可持续利用、生态环境持续改善和社会经济可持续发展为目标的流域生态系统管理理念，开始在一些发达国家，如澳大利亚、英国、荷兰、美国等被广泛接受。目前，流域生态系统整体规划已经成为现代流域管理的基本模式。 流域整体规划还体现在流域整体规划与其他规划的关系上。一方面，流域规划必须从流域的整体利益考虑，而不是为了满足某一方面的需要，必须从流域整体的生态质量出发来制定系统的、全面的规划。另一方面，流域的各专业规划和区域规劃，如水资源保护计划、湿地保护计划、河口计划等，可以为流域整体规划提供一个共同的基础，这样就能使流域整体规划既能实现流域整体利益的保障，又能照顾到各区域及部门利益，体现流域内各利益主体的利益要求。需要强调的是，全流域的规划一旦制定，流域规划就应在所有涉及流域的规划中居于统领地位，其他规划都应该服从流域规划，如果与流域规划不一致，应导致其他规划的撤销或无效。流域生态系统整体规划制度具体应包括：统一权威的流域规划机制、流域产业规划制度、流域规划的协商、监督制度和公众参与制度等方面。
3.3、建立生态补偿机制
流域生态补偿机制，指制订、执行流域生态补偿政策的机制。流域生态补偿政策，指在政府的指导下，运用市场机制，在环境利益相关者之间制定和执行的一种有利于流域水环境保护，包括流域水污染防治和流域生态系统保护与恢复的经济政策。流域生态补偿机制是促进和实现流域环境保护目标实现的各种机制集合的总称，包括：流域上下游之间的资金机制（上游赔偿下游，或下游补偿上游）、流域利益相关者之间的友好合作机、经济合作机制、便利的贸易机制、优惠的投资机制和对话交流的会议机制等等。如钱塘江流域的富春江、新安江水库为钱塘江下游沿岸供水发挥了抗咸顶潮冲淡和冲污的作用，但水库的公益性功能对库区的群众生产生活造成了负面的影响，就可以考虑通过建立库区补偿机制，向水资源需求方收取补偿金。
四、结语
流域水资源管理是人们科学、有效地开发、保护、利用水资源而建立的适应于流域自然特性的一系列管理制度。流域水资源管理的目标是追求水资源的可持续利用，以流域为单元实行一体化管理，合理配置、调整和平衡不同层次的利益主体的水环境资源利益和社会经济利益。
参考文献
[1]储斌.建立富春江、新安江库区生态补偿机制的必要性及几点建议[J].水利经济，2006（3）；
[2]王世进，何凯.论运用综合生态系统模式完善我国流域管理制度[J].法制与经济，2009（1）；
[3]雷玉桃.论我国流域水资源管理的现状与发展趋势[J].生态经济，2006（6）；
[4]原光.我国流域治理的前景和制度框架研究[J].水利发展研究，2008（1）；
[5]刘军涛，张峰.流域治理新理念[J].发展，2005（11）；
（作者单位：黑龙江省佳木斯水文局）