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摘 要 十八届四中全会《决定》明确规定“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，检察机关提起公益诉讼成为人们关注的焦点，也是司法改革过程中的一个重大变革点。目前学界对检察机关提起公益诉讼的必要性、可行性，以及理论基础等一系列问题都已有较为深入的研究，但由于检察机关在公益诉讼中的定位与诉讼地位的不明晰，实践经验的匮乏等原因，检察机关提起公益诉讼在制度构建方面存在缺陷，本文拟提出构建检察机关提起公益诉讼制度体系的思考及建议，以供参考。
关键词 公益诉讼 检察机关 制度
作者简介：重庆市璧山区人民检察院“检察机关提起公益诉讼制度研究”课题组，重庆市璧山区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.299
当前，检察机关提起公益诉讼主要存在立法滞后、规范性不足的问题。《决定》虽然为检察机关提起公益诉讼的制度设计指明了方向，但要从党的政策转换为诉讼制度，还需要法律的承转与授权。我国《民事诉讼法》第55条虽有原则规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但对提起主体以及诉讼程序的规定仍过于原则。刚颁行的民事诉讼法司法解释虽对民事公益诉讼案件的受理条件、一般程序等予以了明確，但对诉讼范围、检察机关提起诉讼及其程序等问题并未提及和明确规范。另一方面，现行法律尚未对公益诉讼制度进行设计，刚修改的行政诉讼法也未涉及，需要作新的制度设计和法律修改。在司法技术层面，检察机关有无调查核实权、调查与起诉应否分离、被告能否反诉、起诉后败诉的救济机制、是否缴纳诉讼费等诸多问题亟待立法解决。
剖析原因，当前检察机关提起公益诉讼面临的法律障碍主要源于两个方面。一方面，理论上的争议尤其是检察机关在公益诉讼中的定位与诉讼地位不明晰，部分法院与检察机关有顾虑，影响到地方公益诉讼的实践效果与长足发展，立法的实践依据不充分。另一方面，公益诉讼在我国毕竟是新生事物，须经过先探索试点再立法确认这样一个历程，立法滞后规范不足是为必然。由于调整对象的不同，民事诉讼与行政诉讼的立法分立，还可能导致公益诉讼散见于多种法律渊源，缺乏统一性。司法技术方面的深层次问题不论是理论还是实践都较少触及，为立法提供的经验依据不足。因此，应从三个方面着手完善公益诉讼中检察制度：
一、准确界定检察机关在公益诉讼中的性质地位
为确保检察机关提起公益诉讼立法的顺利实施，必须首先统一认识，对公益诉讼中的检察官进行准确定位。建议将公益诉讼中的检察官定位为法律监督者和公益代表人，而不应当定位为当事人甚至原告。
检察机关提起公益诉讼是检察机关按照法律授权，督促行政机关依法履职，或者直接发动诉讼对侵害国家利益、社会公益等侵权行为进行责任追究的一种法律监督活动。该活动一般具有起诉主体的特定性、诉讼目的的公益性、诉讼范围的法定性和诉讼程序的特殊性等特点。在诉讼方式上，一般包括直接起诉、督促起诉和支持起诉三种情形。在诉讼分类上，根据调整对象以及适用法律的不同，检察机关提起公益诉讼可以划分为民事公益诉讼和公益诉讼两大类别。
检察机关的性质定位决定了检察机关应当享有特定的诉讼地位，以区别于原告并以特定身份参与公益诉讼；部分诉讼程序和司法技术也应当有其特殊性，不能完全适用民事行政诉讼的一般程序。就诉讼地位而言，根据检察机关参与公益诉讼的不同方式，应赋予其不同的诉讼地位和称谓。在检察机关直接提起诉讼的情况下，不应当将检察机关视为“原告”，因为检察机关并非法律意义上的利害关系人，不具有当事人属性，且在诉讼地位上跟被告并不完全对等，建议将此种情形下的检察机关称为“公益诉讼机关”；在督促起诉或者支持起诉的案件中，检察机关若出庭参与诉讼，则宜将检察机关列为“支持起诉机关”。检察机关委派的出庭履职人员建议统称为“检察员”。这样的定位和称谓与检察机关法律监督机关的性质定位以及公益诉讼的自身特点更为协调。
二、注意把握检察机关提起公益诉讼的职能边界
为实现公益诉讼的目的与价值，确保检察权的规范运行，建议立法设计应注意把握以下三项原则：
（一） 公益法定原则
公益法定原则实际上是对检察机关公益诉讼的诉权范围进行限定，以此保障检察机关依法行使职权、公益诉讼范围明确而适当。检察机关公益诉讼的客体指向应当是国家和社会公益。从我国目前的实际情况看，国有资产流失案件、国有土地使用权转让案件、破坏环境资源案件、反垄断案件、侵害众多消费者权益案件、侵害农民工及妇女儿童等弱势群体合法权益案件、破坏公序良俗类案件，可以列为检察机关公益诉讼的范围。
（二） 直接利益相关主体先行诉权原则
检察机关提起公益诉讼，应优先行使监督权，发挥督促功能，鼓励本主体先行诉权或穷尽其他救济渠道，强调检察机关的继后弥补和最终救济。此原则要求公益侵害事由一旦发生，应首先由相关主体积极履职或诉讼。如行政主管部门可以直接采取行政手段或者诉讼手段，权利主体也可以先行起诉。检察机关只有在诉讼主体缺失、失能或相关手段穷尽而被侵害法益仍无从保障的情况下才介入提起诉讼。这样可以有效避免检察机关代表的国家干预过多，防止公益诉讼过滥。
（三）有限处分原则
有必要对诉讼主体的处分权给予一定程度的限制。如检察机关不得随意放弃诉讼请求，被告亦不得针对检察机关的起诉进行反诉，和解调解不得损害国家或社会公益，对错误裁判检察机关应当履行诉讼监督职能等。
三、稳步推进公益诉讼程序建构
（一）稳健实施分步立法
即先地方立法后国家立法。地方先行先试，实践成果可以地方立法的形式先行固定并作为地方检察机关提起公益诉讼的规范。在地方充分试点和地方立法经验的基础上，应及时启动国家层面的立法，包括最高人民检察院与最高人民法院联合发布司法解释或联合发布工作指导性文件等。
（二）制定专门的公益诉讼法
公益诉讼所保护的法益、参与主体以及适用程序有其特定性和特殊性，尤其是检察机关提起公益诉讼，诉讼地位和部分程序不能完全适用目前的民事诉讼法或者行政诉讼法。并且，刚出台的民事诉讼法司法解释对公益诉讼的程序设计还不完善，行政诉讼法对公益诉讼则未作任何规范。因此，有必要制定专门的公益诉讼法，对包括检察机关在内的组织提起公益诉讼进行统一规范，以此有效解决法律规范散乱以及规范不足等问题，实现党的政策上升为完整的法律制度。
（三）完善立法内容，规范诉讼程序
为切实解决检察机关在诉讼中的职能义务等司法技术问题，需要立法对督促程序、举证责任、反诉、诉讼监督以及是否交诉讼费等问题作出明确规定。建议对检察机关直接起诉的案件，应当设置督促程序敦促本主体先行履职或先行诉权，检察机关继后介入。检察机关对直接起诉的案件应当承担举证责任。出于监督需要，应赋予检察机关必要的调查核实权。为保障司法公正，也可考虑调查与起诉分离，委托主管部门或者行业组织以及专业的社会调查机构对侵权事实、损害后果等进行调查取证，检察机关负责审查起诉和诉讼监督。对检察机关直接起诉的案件，被告不能反诉。检察机关依法出席法庭的，有权参加法庭调查、举证、质证、辩论，发表出庭意见等。对一审判决不服，检察机关应当履行监督职能，可以提出抗诉。这里称抗诉而非上诉，主要鉴于检察机关的职能、性质，可借鉴刑事公诉的程序概念，并且与检察机关对普通民事行政生效错误裁判可以“抗诉”的称谓协调统一。对公益诉讼生效裁判的执行，检察机关还应依法履行监督职能。关于诉讼费的问题，如果是督促起诉和支持起诉，建议按照现有法律规定执行，由原被告分别情形承担。检察机关直接起诉的，因检察机关是法律监督机关和公诉机关，保护的法益是国家利益、社会公益和弱势群体利益，以不收取诉讼费为宜。
关键词 公益诉讼 检察机关 制度
作者简介：重庆市璧山区人民检察院“检察机关提起公益诉讼制度研究”课题组，重庆市璧山区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.299
当前，检察机关提起公益诉讼主要存在立法滞后、规范性不足的问题。《决定》虽然为检察机关提起公益诉讼的制度设计指明了方向，但要从党的政策转换为诉讼制度，还需要法律的承转与授权。我国《民事诉讼法》第55条虽有原则规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但对提起主体以及诉讼程序的规定仍过于原则。刚颁行的民事诉讼法司法解释虽对民事公益诉讼案件的受理条件、一般程序等予以了明確，但对诉讼范围、检察机关提起诉讼及其程序等问题并未提及和明确规范。另一方面，现行法律尚未对公益诉讼制度进行设计，刚修改的行政诉讼法也未涉及，需要作新的制度设计和法律修改。在司法技术层面，检察机关有无调查核实权、调查与起诉应否分离、被告能否反诉、起诉后败诉的救济机制、是否缴纳诉讼费等诸多问题亟待立法解决。
剖析原因，当前检察机关提起公益诉讼面临的法律障碍主要源于两个方面。一方面，理论上的争议尤其是检察机关在公益诉讼中的定位与诉讼地位不明晰，部分法院与检察机关有顾虑，影响到地方公益诉讼的实践效果与长足发展，立法的实践依据不充分。另一方面，公益诉讼在我国毕竟是新生事物，须经过先探索试点再立法确认这样一个历程，立法滞后规范不足是为必然。由于调整对象的不同，民事诉讼与行政诉讼的立法分立，还可能导致公益诉讼散见于多种法律渊源，缺乏统一性。司法技术方面的深层次问题不论是理论还是实践都较少触及，为立法提供的经验依据不足。因此，应从三个方面着手完善公益诉讼中检察制度：
一、准确界定检察机关在公益诉讼中的性质地位
为确保检察机关提起公益诉讼立法的顺利实施，必须首先统一认识，对公益诉讼中的检察官进行准确定位。建议将公益诉讼中的检察官定位为法律监督者和公益代表人，而不应当定位为当事人甚至原告。
检察机关提起公益诉讼是检察机关按照法律授权，督促行政机关依法履职，或者直接发动诉讼对侵害国家利益、社会公益等侵权行为进行责任追究的一种法律监督活动。该活动一般具有起诉主体的特定性、诉讼目的的公益性、诉讼范围的法定性和诉讼程序的特殊性等特点。在诉讼方式上，一般包括直接起诉、督促起诉和支持起诉三种情形。在诉讼分类上，根据调整对象以及适用法律的不同，检察机关提起公益诉讼可以划分为民事公益诉讼和公益诉讼两大类别。
检察机关的性质定位决定了检察机关应当享有特定的诉讼地位，以区别于原告并以特定身份参与公益诉讼；部分诉讼程序和司法技术也应当有其特殊性，不能完全适用民事行政诉讼的一般程序。就诉讼地位而言，根据检察机关参与公益诉讼的不同方式，应赋予其不同的诉讼地位和称谓。在检察机关直接提起诉讼的情况下，不应当将检察机关视为“原告”，因为检察机关并非法律意义上的利害关系人，不具有当事人属性，且在诉讼地位上跟被告并不完全对等，建议将此种情形下的检察机关称为“公益诉讼机关”；在督促起诉或者支持起诉的案件中，检察机关若出庭参与诉讼，则宜将检察机关列为“支持起诉机关”。检察机关委派的出庭履职人员建议统称为“检察员”。这样的定位和称谓与检察机关法律监督机关的性质定位以及公益诉讼的自身特点更为协调。
二、注意把握检察机关提起公益诉讼的职能边界
为实现公益诉讼的目的与价值，确保检察权的规范运行，建议立法设计应注意把握以下三项原则：
（一） 公益法定原则
公益法定原则实际上是对检察机关公益诉讼的诉权范围进行限定，以此保障检察机关依法行使职权、公益诉讼范围明确而适当。检察机关公益诉讼的客体指向应当是国家和社会公益。从我国目前的实际情况看，国有资产流失案件、国有土地使用权转让案件、破坏环境资源案件、反垄断案件、侵害众多消费者权益案件、侵害农民工及妇女儿童等弱势群体合法权益案件、破坏公序良俗类案件，可以列为检察机关公益诉讼的范围。
（二） 直接利益相关主体先行诉权原则
检察机关提起公益诉讼，应优先行使监督权，发挥督促功能，鼓励本主体先行诉权或穷尽其他救济渠道，强调检察机关的继后弥补和最终救济。此原则要求公益侵害事由一旦发生，应首先由相关主体积极履职或诉讼。如行政主管部门可以直接采取行政手段或者诉讼手段，权利主体也可以先行起诉。检察机关只有在诉讼主体缺失、失能或相关手段穷尽而被侵害法益仍无从保障的情况下才介入提起诉讼。这样可以有效避免检察机关代表的国家干预过多，防止公益诉讼过滥。
（三）有限处分原则
有必要对诉讼主体的处分权给予一定程度的限制。如检察机关不得随意放弃诉讼请求，被告亦不得针对检察机关的起诉进行反诉，和解调解不得损害国家或社会公益，对错误裁判检察机关应当履行诉讼监督职能等。
三、稳步推进公益诉讼程序建构
（一）稳健实施分步立法
即先地方立法后国家立法。地方先行先试，实践成果可以地方立法的形式先行固定并作为地方检察机关提起公益诉讼的规范。在地方充分试点和地方立法经验的基础上，应及时启动国家层面的立法，包括最高人民检察院与最高人民法院联合发布司法解释或联合发布工作指导性文件等。
（二）制定专门的公益诉讼法
公益诉讼所保护的法益、参与主体以及适用程序有其特定性和特殊性，尤其是检察机关提起公益诉讼，诉讼地位和部分程序不能完全适用目前的民事诉讼法或者行政诉讼法。并且，刚出台的民事诉讼法司法解释对公益诉讼的程序设计还不完善，行政诉讼法对公益诉讼则未作任何规范。因此，有必要制定专门的公益诉讼法，对包括检察机关在内的组织提起公益诉讼进行统一规范，以此有效解决法律规范散乱以及规范不足等问题，实现党的政策上升为完整的法律制度。
（三）完善立法内容，规范诉讼程序
为切实解决检察机关在诉讼中的职能义务等司法技术问题，需要立法对督促程序、举证责任、反诉、诉讼监督以及是否交诉讼费等问题作出明确规定。建议对检察机关直接起诉的案件，应当设置督促程序敦促本主体先行履职或先行诉权，检察机关继后介入。检察机关对直接起诉的案件应当承担举证责任。出于监督需要，应赋予检察机关必要的调查核实权。为保障司法公正，也可考虑调查与起诉分离，委托主管部门或者行业组织以及专业的社会调查机构对侵权事实、损害后果等进行调查取证，检察机关负责审查起诉和诉讼监督。对检察机关直接起诉的案件，被告不能反诉。检察机关依法出席法庭的，有权参加法庭调查、举证、质证、辩论，发表出庭意见等。对一审判决不服，检察机关应当履行监督职能，可以提出抗诉。这里称抗诉而非上诉，主要鉴于检察机关的职能、性质，可借鉴刑事公诉的程序概念，并且与检察机关对普通民事行政生效错误裁判可以“抗诉”的称谓协调统一。对公益诉讼生效裁判的执行，检察机关还应依法履行监督职能。关于诉讼费的问题，如果是督促起诉和支持起诉，建议按照现有法律规定执行，由原被告分别情形承担。检察机关直接起诉的，因检察机关是法律监督机关和公诉机关，保护的法益是国家利益、社会公益和弱势群体利益，以不收取诉讼费为宜。