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一、城乡社会养老保险制度衔接与转化存在的体制障碍
中国城乡社会养老保险制度的衔接与转化是社会发展的必然要求，然而在现阶段呈现制度的衔接和转化还存在着严重的体制障碍。这种体制障碍不仅来自中国大环境方面的户籍制度、土地制度、劳动就业制度及财政体制等制度外因素，而且也来自城乡社会养老保险制度内的要素设计的差异。
（一）制度外因素
1.户籍制度
改革开放20多年来，户籍制度对社会经济发展的制约作用非常突出。近几年，为了促进社会经济各方面的发展和社会经济体制改革，各地方政府开始了对户籍制度进行改革。但是，有些地方取消原有的户口制度，或是鼓励农转非，可是农民并不欢迎，或者农民的配合很不积极，户籍制度改革难以达到预期的效果。此外，即使有些地方取消城乡户籍，但是在现实中，依然按照城市和农村区别对待，使户籍制度的改革流于形式。而如果户籍制度不能彻底打破城乡隔绝的壁垒，则社会保障制度的改革难以进行，城乡衔接和转化也成为幻想。
2.土地制度
现行土地制度实行人人均分，保证了“耕者有其田”，为农民提供了基本的就业和生活保障。一些学者和政府领导据此认为没有必要为农民建立社会保险制度。然而，我们已经告别了传统农业的时代，今天的农民已不是传统的农民，生活也不是满足于吃饱和穿暖，土地均分的制度已经难以适应现代农业的发展需要，难以为农民提供有充分保障的职业和良好质量的生活，因此，“土地是基本保障”的传统观念应当改变。
3.劳动就业制度
城乡劳动力就业，有着不同的特征。除了城乡劳动力的文化素质和职业技能的天然差异外，在劳动就业和指导制度上也存在很大的不同。城市劳动力就业培训和指导制度相对完善，体系相对健全，社会对城市劳动力的接纳程度较大，而且劳动力就业相对稳定，城市劳动力参加城市社会养老保险非常容易，城市劳动力很少去农村市场就业，也不愿意参加农村社会养老保险制度；而农村劳动力就业培训和就业指导制度很不健全，农村劳动力就业具有很大的随意性和不确定性，农民以职工身份在企业参加养老保险的可能性很小，把在农村参加的社会养老保险转移到城市的可能性更小。尽管各地在劳动就业的城乡统筹方面做了不少工作，也取得了一些成绩，但力度不够大，它将依然成为阻碍城乡社会养老保险制度衔接的环境障碍。
4.财政体制
目前各省实行以市或县为单位“分灶吃饭”的财政体制。为与之适应，目前各省的社会保险基金实行市、县级统筹。这种以市、县为单位的低统筹层面，虽然有利于明确各级政府的责任，降低社会保险基金的人为风险，但却制约了社会保险关系的跨地区迁移，不利于社会养老保险制度的转化。
（二）制度内障碍衔接
中国城乡社会养老保险制度有着不同的形成历史，其制度的性质、制度模式和制度内容有很大不同，这些将成为城乡社会养老保险制度衔接与转化的体制内障碍因素。如城镇职工社会养老保险是社会保险，在中国社会保障制度中占主导地位。其基本模式是个人账户和统筹账户相结合，政府承担财政兜底责任；现行农村社会养老保险制度也实行个人账户制，政府有固定的财政支持。个人缴费比例不同也是衔接和转化难题。这样两个截然不同的制度要实现衔接和转化确有难度，因此在实现两者的衔接与转化之前必须对两者进行各自的改革和完善，寻找能够衔接和转化的切入点和结合点是十分重要的。
二、促进城乡社会养老保险制度衔接与转化的对策及建议
（一）衔接和转化的条件
城乡社会养老保险的衔接与转化，应该具备以下条件：
1.参保对象要流动
保险关系的衔接与转化，本身就意味着流动、变化。因此参保对象的流动是城乡社会养老保险制度衔接与转化的基本前提，是基本的要素之一。这种流动主要包括：参保对象在城乡之间、城市与城市之间、农村与农村之间的流动。参保对象的保险关系也因参保对象的流动由输出地转入或迁入就业地。
2.有长期劳动合同关系
参保对象的流动仅是城乡社会养老保险关系衔接与转化的必要条件之一。参保对象的流动分为长期流动和短期流动。如果对于几个月的短期流动或者季节性流动的参保对象实行保险关系转移，大可不必。因为在短期内保险关系频繁地来回转移，手续繁琐，管理成本比较高，不光社会保险管理机构不感兴趣，参保对象自己也不会支持。而对长期流动的参保对象，尤其是有意向长期在就业地定居的参保对象，进行保险关系的转移，就很有必要，因为参保对象可以与就业地职工享受同等的养老待遇。由于长期流动，用法律概念界定就是指有长期劳动合同的参保对象。因此，有长期劳动合同也是城乡社会养老保险衔接和转化的必要条件之一。
3.要有缴费能力
城乡社会养老保险缴费标准差距较大，城镇远比农村高，如果来自农村的参保对象缴不起城镇职工社会养老保险的保险费，即使保险关系衔接和转移了，那也会最终因参保对象不能连续缴费而中断保险关系，进而影响参保对象的老年保障。为此，进入城乡基本养老保险衔接与转移时，必须考虑参保对象个体的经济因素，即个人的收入多少、是否有稳定的收入来源、是否能够承担起长期的缴费要求等。因此，参保对象有缴费能力是城乡社会养老保险衔接与转化的必要条件之一。
4.让参保对象自愿选择保险关系
相当一部分从农村流到城市的参保对象难以承受城镇社会养老保险的缴费要求，如果强求进行衔接和转化，可能造成参保对象的经济负担。因此，对于城乡社会养老保险关系的衔接和转移，让参保者自愿选择。一般来说，参保对象会根据自己的缴费能力、保障待遇的大小以及在就业地居住时间的长短等综合因素进行判断，在就业地居住地时间越长、缴费能力也较强的参保对象，会选择保障待遇相对高的保险进行转移，相反，参保对象不作保险关系的转移。
（二）城乡衔接和转化的主要内容和转化模型
城乡社会养老保险的衔接和转化，从制度层面看，主要包括：账户的转换、保险费、养老金待遇的调整，以及其他要素的调整和统一。
1.账户的转换
方案一：农村社会养老保险实行完全的个人账户，当参保对象进入城镇职工社会养老保险体系时，按照入账记录，将个人和集体的缴费全部划入职工社会养老保险个人账户，将政府缴费部分划入响应的统筹账户，从而实现账户从农村向城市转化。当城镇社会养老保险参保对象进入农村社会养老保险体系时，其个人账户资金全部转入个人账户，而统筹账户资金的一定比例进入个人账户，实现从城市到农村的转化。
方案二：农村社会养老保险实行个人账户与统筹账戶相结合的模式，在进行衔接和转化时，直接进入相应的账户，即个人账户转入个人账户，统筹账户转入统筹账户。
2.养老金待遇的调整
对于保险关系转移的参保对象，养老金的发放应该以迁入地社会养老保险待遇为标准。从农村社会养老保险关系转入城镇职工社会养老保险后，应该执行城镇职工社会养老保险条例，按照相应的待遇标准发放；从城市转入农村社会养老保险的，待遇应该按照农村社会养老保险的规定进行发放。
3.其他要素的调整与统一
除了账户转移、保险费折算、缴费年限的确定、养老金待遇的调整外，其他的要素也需要调整和统一。如记账利率、缴费年限、缴费标准等也应该作相应的调整。新转移进来的参保对象应该视同老参保对象。在保险关系转移后，与老参保对象具有同样的权利和义务。
中国城乡社会养老保险制度的衔接与转化是社会发展的必然要求，然而在现阶段呈现制度的衔接和转化还存在着严重的体制障碍。这种体制障碍不仅来自中国大环境方面的户籍制度、土地制度、劳动就业制度及财政体制等制度外因素，而且也来自城乡社会养老保险制度内的要素设计的差异。
（一）制度外因素
1.户籍制度
改革开放20多年来，户籍制度对社会经济发展的制约作用非常突出。近几年，为了促进社会经济各方面的发展和社会经济体制改革，各地方政府开始了对户籍制度进行改革。但是，有些地方取消原有的户口制度，或是鼓励农转非，可是农民并不欢迎，或者农民的配合很不积极，户籍制度改革难以达到预期的效果。此外，即使有些地方取消城乡户籍，但是在现实中，依然按照城市和农村区别对待，使户籍制度的改革流于形式。而如果户籍制度不能彻底打破城乡隔绝的壁垒，则社会保障制度的改革难以进行，城乡衔接和转化也成为幻想。
2.土地制度
现行土地制度实行人人均分，保证了“耕者有其田”，为农民提供了基本的就业和生活保障。一些学者和政府领导据此认为没有必要为农民建立社会保险制度。然而，我们已经告别了传统农业的时代，今天的农民已不是传统的农民，生活也不是满足于吃饱和穿暖，土地均分的制度已经难以适应现代农业的发展需要，难以为农民提供有充分保障的职业和良好质量的生活，因此，“土地是基本保障”的传统观念应当改变。
3.劳动就业制度
城乡劳动力就业，有着不同的特征。除了城乡劳动力的文化素质和职业技能的天然差异外，在劳动就业和指导制度上也存在很大的不同。城市劳动力就业培训和指导制度相对完善，体系相对健全，社会对城市劳动力的接纳程度较大，而且劳动力就业相对稳定，城市劳动力参加城市社会养老保险非常容易，城市劳动力很少去农村市场就业，也不愿意参加农村社会养老保险制度；而农村劳动力就业培训和就业指导制度很不健全，农村劳动力就业具有很大的随意性和不确定性，农民以职工身份在企业参加养老保险的可能性很小，把在农村参加的社会养老保险转移到城市的可能性更小。尽管各地在劳动就业的城乡统筹方面做了不少工作，也取得了一些成绩，但力度不够大，它将依然成为阻碍城乡社会养老保险制度衔接的环境障碍。
4.财政体制
目前各省实行以市或县为单位“分灶吃饭”的财政体制。为与之适应，目前各省的社会保险基金实行市、县级统筹。这种以市、县为单位的低统筹层面，虽然有利于明确各级政府的责任，降低社会保险基金的人为风险，但却制约了社会保险关系的跨地区迁移，不利于社会养老保险制度的转化。
（二）制度内障碍衔接
中国城乡社会养老保险制度有着不同的形成历史，其制度的性质、制度模式和制度内容有很大不同，这些将成为城乡社会养老保险制度衔接与转化的体制内障碍因素。如城镇职工社会养老保险是社会保险，在中国社会保障制度中占主导地位。其基本模式是个人账户和统筹账户相结合，政府承担财政兜底责任；现行农村社会养老保险制度也实行个人账户制，政府有固定的财政支持。个人缴费比例不同也是衔接和转化难题。这样两个截然不同的制度要实现衔接和转化确有难度，因此在实现两者的衔接与转化之前必须对两者进行各自的改革和完善，寻找能够衔接和转化的切入点和结合点是十分重要的。
二、促进城乡社会养老保险制度衔接与转化的对策及建议
（一）衔接和转化的条件
城乡社会养老保险的衔接与转化，应该具备以下条件：
1.参保对象要流动
保险关系的衔接与转化，本身就意味着流动、变化。因此参保对象的流动是城乡社会养老保险制度衔接与转化的基本前提，是基本的要素之一。这种流动主要包括：参保对象在城乡之间、城市与城市之间、农村与农村之间的流动。参保对象的保险关系也因参保对象的流动由输出地转入或迁入就业地。
2.有长期劳动合同关系
参保对象的流动仅是城乡社会养老保险关系衔接与转化的必要条件之一。参保对象的流动分为长期流动和短期流动。如果对于几个月的短期流动或者季节性流动的参保对象实行保险关系转移，大可不必。因为在短期内保险关系频繁地来回转移，手续繁琐，管理成本比较高，不光社会保险管理机构不感兴趣，参保对象自己也不会支持。而对长期流动的参保对象，尤其是有意向长期在就业地定居的参保对象，进行保险关系的转移，就很有必要，因为参保对象可以与就业地职工享受同等的养老待遇。由于长期流动，用法律概念界定就是指有长期劳动合同的参保对象。因此，有长期劳动合同也是城乡社会养老保险衔接和转化的必要条件之一。
3.要有缴费能力
城乡社会养老保险缴费标准差距较大，城镇远比农村高，如果来自农村的参保对象缴不起城镇职工社会养老保险的保险费，即使保险关系衔接和转移了，那也会最终因参保对象不能连续缴费而中断保险关系，进而影响参保对象的老年保障。为此，进入城乡基本养老保险衔接与转移时，必须考虑参保对象个体的经济因素，即个人的收入多少、是否有稳定的收入来源、是否能够承担起长期的缴费要求等。因此，参保对象有缴费能力是城乡社会养老保险衔接与转化的必要条件之一。
4.让参保对象自愿选择保险关系
相当一部分从农村流到城市的参保对象难以承受城镇社会养老保险的缴费要求，如果强求进行衔接和转化，可能造成参保对象的经济负担。因此，对于城乡社会养老保险关系的衔接和转移，让参保者自愿选择。一般来说，参保对象会根据自己的缴费能力、保障待遇的大小以及在就业地居住时间的长短等综合因素进行判断，在就业地居住地时间越长、缴费能力也较强的参保对象，会选择保障待遇相对高的保险进行转移，相反，参保对象不作保险关系的转移。
（二）城乡衔接和转化的主要内容和转化模型
城乡社会养老保险的衔接和转化，从制度层面看，主要包括：账户的转换、保险费、养老金待遇的调整，以及其他要素的调整和统一。
1.账户的转换
方案一：农村社会养老保险实行完全的个人账户，当参保对象进入城镇职工社会养老保险体系时，按照入账记录，将个人和集体的缴费全部划入职工社会养老保险个人账户，将政府缴费部分划入响应的统筹账户，从而实现账户从农村向城市转化。当城镇社会养老保险参保对象进入农村社会养老保险体系时，其个人账户资金全部转入个人账户，而统筹账户资金的一定比例进入个人账户，实现从城市到农村的转化。
方案二：农村社会养老保险实行个人账户与统筹账戶相结合的模式，在进行衔接和转化时，直接进入相应的账户，即个人账户转入个人账户，统筹账户转入统筹账户。
2.养老金待遇的调整
对于保险关系转移的参保对象，养老金的发放应该以迁入地社会养老保险待遇为标准。从农村社会养老保险关系转入城镇职工社会养老保险后，应该执行城镇职工社会养老保险条例，按照相应的待遇标准发放；从城市转入农村社会养老保险的，待遇应该按照农村社会养老保险的规定进行发放。
3.其他要素的调整与统一
除了账户转移、保险费折算、缴费年限的确定、养老金待遇的调整外，其他的要素也需要调整和统一。如记账利率、缴费年限、缴费标准等也应该作相应的调整。新转移进来的参保对象应该视同老参保对象。在保险关系转移后，与老参保对象具有同样的权利和义务。