论文部分内容阅读
一、“两分两换”的概念及原则
所谓“两分两换”,是指将农户宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开,在依法、自愿基础上,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。“两分两换”的实质是试图通过农民的宅基地置换城镇房产,直接转变为可处置资产;通过农民的承包地经营权置换社会保障,以保证失地农民老有所养;其直接作用就是通过土地使用制度改革,让农村土地实现像城市一样的市场化流转,推进农户向城镇集聚,从而将宅基地复耕,或为其他用途腾出用地指标。同时,也能进一步打通农民进城的渠道。
(一)“两分两换”是一种新型的农村土地流转方式
从流转的方式来看,农村承包经营权流转方式主要有转让、股份合作、租货承包、代耕经营、单季转包、委托转包、反租到包、土地里换、企业吸纳等,各地采取的方式不尽相同,有些方式得到了法律的认可,而有些方式,由于法律规定不明确,在实践中还存在较大争议。
(二)“两分两换”与征地拆迁有区别
征地搬迁是因城市建设、基础设施建设和二三产业发展的需要依法征用农用地,同时拆迁征地范围内的农民住房,给予相应的经济补偿或安置。而“两分两换”则是引导农民向城镇搬迁集聚、促进土地流转、发展规模经营,不改变农用地性质、用途,为城市化、工业化、农业现代化腾出发展空间、加快新农村建设。
(三)“两分两换”试点工作的原则
实施“两分两换”工作主要的目的是要引导农民向城镇集聚转移,推进城市化,促进土地流转,推进农业规模经营和现代农业发展,盘活农村土地资源,优化土地资源配置,统筹城乡发展,加快新农村建设,“两分两换”工作要坚持以下原则:
1、必须坚持自愿、有偿、保障农民利益的原则
所谓自愿,就是土地承包经营权的流转应建立在农户自愿的基础上,任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地。“两分两换”工作必须尊重农户的意愿,任何单位和个人不得强迫或者阻碍农户进行土地流转,不得以调整产业结构、扩大生产规模等名义收回承包权,不得以少数服从多数的办法搞土地流转。所谓有偿,就是土地流转的收益应归农户所有,土地收益权是农户土地承包经营权的核心,农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益,也包括流转土地的收益。
2、坚持依法办事,积极稳妥的原则
所谓依法就是要按照有关法律法规和中央的政策进行,其核心就是土地承包经营权的流转要在充分尊重与保障农户土地承包权和土地流转权的前提下进行。
3、坚持科学规划、节约集约发展的原则
陈敏尔副省长提出:土地集约节约有增量,农民安居乐业有保障。这是“两分两换”工作衡量标准。吕祖善省长曾提出的“两集中一提高”土地向规模集中,农民向市镇集中,提高农民生活质量,这是“两分两换”工作的价值取向。坚持有序流转、规模经营。
4、坚持“三不变”原则
即坚持土地的集体所有权不变,农户对集体土地的承包权不变,土地的农业用途不变,农地流转的本意是提高土地产出率,增加农民收入,所以农地流转要集中在农业用地范围内流转, 这样有利于发展规模经济,有利于推进农业现代化。
二、“两分两换”试点工作基本情况
嘉兴市目前土地流转总面积为38万多亩,家庭承包经营耕地面积256万亩,土地流转面积占家庭承包经营耕地面积的比例为15.11%。“两分两换”成为嘉兴快速地、大规模地推进农房改造集聚的有力制度保障。它严格按照“土地节约集约有增量,农民安居乐业有保障”的总体要求,以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚,切实提高农民生活水平和生活质量”为根本目的,将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开,以承包地经营权换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地使用权换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。嘉兴市规划部门已完善了城镇布局规划,科学编制了镇村布局规划,修编土地利用总体规划,将全市858个行政村13111个自然村规划集聚到48个新市镇和372个新社区,实现农民居住规模化、社区化。
嘉兴市提出,力争到2012年,全市有1/3以上的农民实现向城镇和中心村集聚,各种形式流转土地总面积100万亩以上,50%左右的农田实现规模集约经营。建成一批规模大、层次高、效益好的现代农业产业园区,一批居住相对集聚、公共服务配套完善的现代宜居新社区和一批对农村极具带动作用和具备小城市功能的现代新市镇。
三、完善“两分两换”土地流转方式的建议
(一)实行公告—登记—查询制度,建立农村土地流转电子化管理系统
为了减少农村土地流转纠纷,应由村集体在调查统计基础上进行公告,并登记造册逐级上报,建立各级地籍档案,建立统一的土地承包经营权登记薄,详细明确地表现出承包经营权的设立、流转等情况。
(二)建立农村土地流转服务组织网络及中介服务机构
各县(市、区)建立农村土地流转服务中心,设立独立的办公场所和对外服务的窗口,为流转双方牵线搭桥;镇(街道)建立土地流转服务所,村建立服务站,上一级服务组织对下一级服务组织具有指导关系。
(三)推进“两分两换”工作必须结合产业发展,综合进行考虑
“两分两换”工作与产业通过土地流转,促进了农村剩余劳动力向高效益行业合理流动,使一部分从事农业的农户逐渐摆脱了土地的束缚。在推进“两分两换”过程中必须结合当地产业特点,综合考虑一、二、三产业的协同发展问题,精心制定产业规划布局方案,考虑农村剩余劳动力的就业问题。
(四)逐步推行农村土地承包经营权的股份化经营,并在管理上实行公司化
在农村土地承包经营权的股份化经营上,应引进公司化的管理模式。可借鉴城市国有产权制度改革的成功经验,让村民以农村土地承包经营权为股份入股,建立股份制公司合作模式,逐步实现农村经济的集约化经营,推动“两分两换”工作以及农村的城市化,从而为建设社会主义新农村摸索出一条好路子。
〔本文为浙江省法学会2009年度立项课题主要成果,课题编号:09NB11〕
(尹亚姝,1974年生,湖南邵东人,嘉兴广播电视大学教师。徐伟根,1968年生,嘉兴广播电视大学副校长。吕学敏,1974年生,渤海石油职业学院讲师)
所谓“两分两换”,是指将农户宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开,在依法、自愿基础上,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。“两分两换”的实质是试图通过农民的宅基地置换城镇房产,直接转变为可处置资产;通过农民的承包地经营权置换社会保障,以保证失地农民老有所养;其直接作用就是通过土地使用制度改革,让农村土地实现像城市一样的市场化流转,推进农户向城镇集聚,从而将宅基地复耕,或为其他用途腾出用地指标。同时,也能进一步打通农民进城的渠道。
(一)“两分两换”是一种新型的农村土地流转方式
从流转的方式来看,农村承包经营权流转方式主要有转让、股份合作、租货承包、代耕经营、单季转包、委托转包、反租到包、土地里换、企业吸纳等,各地采取的方式不尽相同,有些方式得到了法律的认可,而有些方式,由于法律规定不明确,在实践中还存在较大争议。
(二)“两分两换”与征地拆迁有区别
征地搬迁是因城市建设、基础设施建设和二三产业发展的需要依法征用农用地,同时拆迁征地范围内的农民住房,给予相应的经济补偿或安置。而“两分两换”则是引导农民向城镇搬迁集聚、促进土地流转、发展规模经营,不改变农用地性质、用途,为城市化、工业化、农业现代化腾出发展空间、加快新农村建设。
(三)“两分两换”试点工作的原则
实施“两分两换”工作主要的目的是要引导农民向城镇集聚转移,推进城市化,促进土地流转,推进农业规模经营和现代农业发展,盘活农村土地资源,优化土地资源配置,统筹城乡发展,加快新农村建设,“两分两换”工作要坚持以下原则:
1、必须坚持自愿、有偿、保障农民利益的原则
所谓自愿,就是土地承包经营权的流转应建立在农户自愿的基础上,任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地。“两分两换”工作必须尊重农户的意愿,任何单位和个人不得强迫或者阻碍农户进行土地流转,不得以调整产业结构、扩大生产规模等名义收回承包权,不得以少数服从多数的办法搞土地流转。所谓有偿,就是土地流转的收益应归农户所有,土地收益权是农户土地承包经营权的核心,农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益,也包括流转土地的收益。
2、坚持依法办事,积极稳妥的原则
所谓依法就是要按照有关法律法规和中央的政策进行,其核心就是土地承包经营权的流转要在充分尊重与保障农户土地承包权和土地流转权的前提下进行。
3、坚持科学规划、节约集约发展的原则
陈敏尔副省长提出:土地集约节约有增量,农民安居乐业有保障。这是“两分两换”工作衡量标准。吕祖善省长曾提出的“两集中一提高”土地向规模集中,农民向市镇集中,提高农民生活质量,这是“两分两换”工作的价值取向。坚持有序流转、规模经营。
4、坚持“三不变”原则
即坚持土地的集体所有权不变,农户对集体土地的承包权不变,土地的农业用途不变,农地流转的本意是提高土地产出率,增加农民收入,所以农地流转要集中在农业用地范围内流转, 这样有利于发展规模经济,有利于推进农业现代化。
二、“两分两换”试点工作基本情况
嘉兴市目前土地流转总面积为38万多亩,家庭承包经营耕地面积256万亩,土地流转面积占家庭承包经营耕地面积的比例为15.11%。“两分两换”成为嘉兴快速地、大规模地推进农房改造集聚的有力制度保障。它严格按照“土地节约集约有增量,农民安居乐业有保障”的总体要求,以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚,切实提高农民生活水平和生活质量”为根本目的,将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开,以承包地经营权换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地使用权换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。嘉兴市规划部门已完善了城镇布局规划,科学编制了镇村布局规划,修编土地利用总体规划,将全市858个行政村13111个自然村规划集聚到48个新市镇和372个新社区,实现农民居住规模化、社区化。
嘉兴市提出,力争到2012年,全市有1/3以上的农民实现向城镇和中心村集聚,各种形式流转土地总面积100万亩以上,50%左右的农田实现规模集约经营。建成一批规模大、层次高、效益好的现代农业产业园区,一批居住相对集聚、公共服务配套完善的现代宜居新社区和一批对农村极具带动作用和具备小城市功能的现代新市镇。
三、完善“两分两换”土地流转方式的建议
(一)实行公告—登记—查询制度,建立农村土地流转电子化管理系统
为了减少农村土地流转纠纷,应由村集体在调查统计基础上进行公告,并登记造册逐级上报,建立各级地籍档案,建立统一的土地承包经营权登记薄,详细明确地表现出承包经营权的设立、流转等情况。
(二)建立农村土地流转服务组织网络及中介服务机构
各县(市、区)建立农村土地流转服务中心,设立独立的办公场所和对外服务的窗口,为流转双方牵线搭桥;镇(街道)建立土地流转服务所,村建立服务站,上一级服务组织对下一级服务组织具有指导关系。
(三)推进“两分两换”工作必须结合产业发展,综合进行考虑
“两分两换”工作与产业通过土地流转,促进了农村剩余劳动力向高效益行业合理流动,使一部分从事农业的农户逐渐摆脱了土地的束缚。在推进“两分两换”过程中必须结合当地产业特点,综合考虑一、二、三产业的协同发展问题,精心制定产业规划布局方案,考虑农村剩余劳动力的就业问题。
(四)逐步推行农村土地承包经营权的股份化经营,并在管理上实行公司化
在农村土地承包经营权的股份化经营上,应引进公司化的管理模式。可借鉴城市国有产权制度改革的成功经验,让村民以农村土地承包经营权为股份入股,建立股份制公司合作模式,逐步实现农村经济的集约化经营,推动“两分两换”工作以及农村的城市化,从而为建设社会主义新农村摸索出一条好路子。
〔本文为浙江省法学会2009年度立项课题主要成果,课题编号:09NB11〕
(尹亚姝,1974年生,湖南邵东人,嘉兴广播电视大学教师。徐伟根,1968年生,嘉兴广播电视大学副校长。吕学敏,1974年生,渤海石油职业学院讲师)