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健全完善农村金融服务体系，规范民间借贷行为，活跃农村金融市场，提高金融资源配置效率，进一步缓解“三农”和中小企业资金需求困难问题，着力激发农村金融市场的竞争活力和农村金融的服务水平。云南省政府就是在这样的背景和目的下，从2008年起开始在全省范围内进行小额贷款公司试点工作。
小额贷款公司是在国内民间资本涌动、微小企业和“三农”融资难大背景下迅速发展起来的，其对引导民间资本流入实体经济，缓解中小企业和三农”融资难，起到一定积极作用。但是，从小额贷款公司近三年经营发展情况调查发现，或多或少存在“重生轻养”、“身份模糊”、“服务对象比例失调”、“跨地筑巢”、“跨田种菜”、大额放款倾向较强等问题，影响小额贷款公司可持续发展。
一、官渡区小额贷款公司基本情况
官渡区从2008年成立小额贷款公司以来，截止2011年8月，批准成立12家，已经有8家小额贷款公司开业，4家尚未开业。实收资本5.68亿元（含尚未开业4家），贷款余额3.96亿元，资金运用率95%以上。根据官渡区金融办提供的小额贷款公司贷款投向表看：支农贷款143笔，24387万元，占贷款总额62%，其中种植业、住房、商业分别占8.40、25.14、16.96，主要支持涉及农业产前、产中、产后及茶叶、猪油等农副产品加工；小企业贷款28笔，4827万元，占贷款总额12%，主要支持商贸物流企业；其他贷款61笔，10366万元，占贷款总额26%，主要支持以自然人为主体的小企业生产经营贷款。小额贷款公司成立以来，积极发挥小额贷款的作用，在解决中小企业融资难题、满足部分个体工商户和农户的贷款需求、改善农村地区金融服务，促进三农经济发展、支持社会主义新农村建设起到了积极的促进作用。然而在小额贷款公司快速发展的过程中，伴随着一些问题和风险因素逐渐显现，可持续发展应引起关注。下面以日常监测和参与金融办组织检查的点面情况，以昆明市官渡区小额贷款公司为例进行分析。
二、影响可持续发展六种主要表现
（一）“重生轻养”
按照《云南省小额贷款公司管理办法(试行)》规定要求，小额贷款公司在县(市、区)设立，设立小额贷款公司，应当具备下列条件:一是注册资本符合规定。二是高级管理人员符合任职资格。三是股东符合法定人数规定。四是有具备相应专业知识和从业经验的工作人员，其中包括熟悉农业农村经济工作的人员。五是有符合规定的公司章程和必要的内部组织机构、管理制度。六是有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。从准入设计条件看，是按照市场化取向，构建自主经营、自我发展、自担风险，为“三农”和县域经济发展提供新型的金融服务。政府在小额贷款公司市场准入的审批上是比较重视和严格规范的。但是在市场定位、业务经营规范、财务会计制度规范、业务风险防范监管方面较为薄弱，主管部门日常监管不到位。
（二）“身份模糊”
按照《云南省小额贷款公司管理办法(试行)》的定义，小额贷款公司，是指由自然人、企业法人与其他社会组织在云南省内投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。由于小额贷款公司持有的是工商企业营业执照，经营的却是金融业务。由于“身份模糊”，在执行《金融企业会计制度》和《云南省地方金融企业财务规则实施办法》方面；参照商业银行贷款5级分类的办法，建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上，全面覆盖风险方面，因为不是金融企业，在信息互通、经验共享、风险预警方面操作难度增加，处境尴尬。
（三）“服务对象比例失调”
按照《小额贷款公司管理办法》规定，小额贷款公司的经营宗旨和方向，一是坚持服务“三农”的原则，贷款的投向主要用于支持农民、农业和农村经济发展；二是坚持“小额、分散”的原则，努力扩大客户数量和服务覆盖面，为广大农户和小企业提供短期小额贷款服务。目前小额贷款公司的客户群体，大多是与小额贷款公司主发起人的经营实体有业务往来关系的客户，或是与小额贷款公司高级管理人员以前从事的行业有业务往来的客户，再就是私交甚密的朋友关系等。入不了这个圈子的客户，较难获得小额贷款公司的贷款。在擴大客户数量和服务覆盖面方面小额贷款公司有一定局限性。此外，面向“三农”发放的贷款高于贷款总额50%家数较少，大部分占比在20%左右，大大低于国家规定标准。贷款发放额度在100万元——200万元占比高，100万元或50万元以下占比低，“小额、分散”的作用没有得到充分发挥，服务对象比例失调，偏离小额贷款公司创办初衷。
（四）“跨地筑巢”和“跨田种菜”
按照《云南省小额贷款公司管理办法(试行)》的规定，“小额贷款公司不得跨县(市、区)经营业务，不得在本县(市、区)外设立分支机构”。从小额贷款公司经营运作情况看，由于其急于拓展营销市场，打开局面开展业务，不同程度存在少部分“跨地筑巢”——跨地设立小额贷款公司，如申请成立是A地，成立却在B地。普遍存在“跨田种菜”——跨县(市、区)经营业务，有的小额贷款公司跨区域放贷、超限额放贷的占比超过贷款总额的50%以上。“跨地筑巢”和“跨田种菜”违反现行规定，失去公平公正竞争原则，对按照规定经营运作的小额贷款公司显失公平。
（五）大额放款倾向较强
不同金融机构的风险偏好不同，其目标客户和市场定位也不同。商业银行注重稳健经营，其目标客户和市场定位主要是以服务大中型企业为目标，这是由其资金实力、业务规模、企业性质决定的。而小额贷款公司的目标客户和市场定位应是坚持“小额、分散”的原则，支持“三农”和微小企业，这是成立小额贷款公司的目的，也是《云南省小额贷款公司管理办法(试行)》在业务经营方面的规定。从小额贷款公司经营运作情况看，大额放款倾向较强。由于企业是以追求利润最大化为最高目标的，小额贷款公司也不例外。加之《云南省小额贷款公司管理办法(试行)》规定“小额贷款公司按照市场化的原则进行经营，自主确定贷款利率，但上限不得超过人民银行公布贷款基准利率的4倍，下限不得低于人民银行公布贷款基准利率的0.9倍”。其以市场化为特征运行的小额贷款公司，政策性和社会效益性就会相对弱化。一笔200万元的贷款与10笔20万元的贷款相比，在人力投放、成本核算、风险防控等方面，从企业经营角度看一笔200万元的贷款肯定是最优选择。再就是，目前小额贷款公司的客户群体，大多是与小额贷款公司主发起人的经营实体有业务往来关系的客户，或是与小额贷款公司高级管理人员以前从事的行业有业务往来的客户，再就是私交甚密的朋友关系等。这部分资金需求涉农不多，大多是不符合银行准入条件的工商企业“短平快”资金需求，这是“小额、分散”难落实的主要原因之一。
（六）分布设置不在县区以下，存在缺陷
小额信贷是一种特殊的金融服务抑或金融机构，它是在客户无力提供抵押担保情况下，以不同于正规金融机构的风险管理技术，为那些被排斥于正规金融体系之外的客户提供额度较小的金融服务。小额信贷与发展中国家农村经济增长和消减贫困这两个目标密切相连。小额信贷的最初宗旨是为穷人或低收入客户、微小企业摆脱贫困提供持续有效的服务。小额信贷又分为公益性小额信贷，商业化小额信贷。
我国设立小额贷款公司的初衷，是为了填补中国农村金融服务的空白，有效解决制约农村经济发展、微小企业资金约束和金融服务缺失等问题。由于目前小额贷款公司是以市场化为特征运行的小额贷款公司，商业化小额信贷缺乏相应扶持政策，如税收减免、财政贴息等，导致乡镇及村社“三农”需要资金、微小企业需要资金仍然较难获取。
三、建议
（一）主管部门应改变目前日常监管较为薄弱的状况
从注重小额贷款公司市场准入审批上，将主要工作重点和精力转到对小额贷款公司市场定位、业务经营规范、财务会计制度规范、业务风险防范等业务和风险监管方面。
（二）将小额贷款公司定义为非公众金融机构
全国人大财经委员会副主任委员、中国金融学会执行副会长吴晓灵在“第二届中国小额信贷创新论坛”提出，建议修订2008年银监发23号文件，将小额贷款公司定义为非公众金融机构。如果这个建议能得到重视和采纳，或将会改变目前小额贷款公司“身份模糊”带来的融资困难、融资成本高、税收负担重、经营困难等问题。
（三）建议加强对小额贷款公司市场定位、业务经营的进一步规范
明确职责定位，着力推进小额贷款公司制度建设，在政策方面、税收扶持等方面给予倾斜和支持，促进小额贷款公司在发挥商业化小额信贷作用的同时也能兼顾公益性小额信贷的作用，从深层次上解决“服务对象比例失调”问题。
（四）改变“跨地筑巢”和“跨田种菜”问题
主管部门对小额贷款公司市场准入、业务经营作进一步分析，根据设立目的和需要解决什么问题的目的，在现行规定基础上，结合经济运行和小额贷款公司运行的现状，加强规范和监管，改变“跨地筑巢”和“跨田种菜”问题。
（五）主管部门应从经营范围、方向上规范、约束小额贷款公司的市场定位应是坚持“小额、分散”
小额贷款公司应成为信贷市场的零售商，与商业银行错位竞争。小额贷款公司不要做大额放款，大额放款由商业银行去做。立足于所处区域，弥补商业银行（尤其是大型商业银行）因风险偏好和市场定位因素形成的金融服务空白和金融服务缺失，经营好零售信贷业务。
（六）突出支持“三农”服务特色
从明确职能定位，突出支持“三农”服务特色出发，应从市场准入考虑，目前小额贷款公司绝大部分分布设置不在县区以下，多在县区或城市周边，贷款业务集中在城区的分布设置存在缺陷。着力解决，做好规划，从市场准入时按照一定比例在县区以下乡镇设立小额贷款公司，从分布设置上解决存在缺陷，着力解决和推进支持“三农”问题。
罗玉荣 陈平 刘毅华（执笔）
小额贷款公司是在国内民间资本涌动、微小企业和“三农”融资难大背景下迅速发展起来的，其对引导民间资本流入实体经济，缓解中小企业和三农”融资难，起到一定积极作用。但是，从小额贷款公司近三年经营发展情况调查发现，或多或少存在“重生轻养”、“身份模糊”、“服务对象比例失调”、“跨地筑巢”、“跨田种菜”、大额放款倾向较强等问题，影响小额贷款公司可持续发展。
一、官渡区小额贷款公司基本情况
官渡区从2008年成立小额贷款公司以来，截止2011年8月，批准成立12家，已经有8家小额贷款公司开业，4家尚未开业。实收资本5.68亿元（含尚未开业4家），贷款余额3.96亿元，资金运用率95%以上。根据官渡区金融办提供的小额贷款公司贷款投向表看：支农贷款143笔，24387万元，占贷款总额62%，其中种植业、住房、商业分别占8.40、25.14、16.96，主要支持涉及农业产前、产中、产后及茶叶、猪油等农副产品加工；小企业贷款28笔，4827万元，占贷款总额12%，主要支持商贸物流企业；其他贷款61笔，10366万元，占贷款总额26%，主要支持以自然人为主体的小企业生产经营贷款。小额贷款公司成立以来，积极发挥小额贷款的作用，在解决中小企业融资难题、满足部分个体工商户和农户的贷款需求、改善农村地区金融服务，促进三农经济发展、支持社会主义新农村建设起到了积极的促进作用。然而在小额贷款公司快速发展的过程中，伴随着一些问题和风险因素逐渐显现，可持续发展应引起关注。下面以日常监测和参与金融办组织检查的点面情况，以昆明市官渡区小额贷款公司为例进行分析。
二、影响可持续发展六种主要表现
（一）“重生轻养”
按照《云南省小额贷款公司管理办法(试行)》规定要求，小额贷款公司在县(市、区)设立，设立小额贷款公司，应当具备下列条件:一是注册资本符合规定。二是高级管理人员符合任职资格。三是股东符合法定人数规定。四是有具备相应专业知识和从业经验的工作人员，其中包括熟悉农业农村经济工作的人员。五是有符合规定的公司章程和必要的内部组织机构、管理制度。六是有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。从准入设计条件看，是按照市场化取向，构建自主经营、自我发展、自担风险，为“三农”和县域经济发展提供新型的金融服务。政府在小额贷款公司市场准入的审批上是比较重视和严格规范的。但是在市场定位、业务经营规范、财务会计制度规范、业务风险防范监管方面较为薄弱，主管部门日常监管不到位。
（二）“身份模糊”
按照《云南省小额贷款公司管理办法(试行)》的定义，小额贷款公司，是指由自然人、企业法人与其他社会组织在云南省内投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。由于小额贷款公司持有的是工商企业营业执照，经营的却是金融业务。由于“身份模糊”，在执行《金融企业会计制度》和《云南省地方金融企业财务规则实施办法》方面；参照商业银行贷款5级分类的办法，建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上，全面覆盖风险方面，因为不是金融企业，在信息互通、经验共享、风险预警方面操作难度增加，处境尴尬。
（三）“服务对象比例失调”
按照《小额贷款公司管理办法》规定，小额贷款公司的经营宗旨和方向，一是坚持服务“三农”的原则，贷款的投向主要用于支持农民、农业和农村经济发展；二是坚持“小额、分散”的原则，努力扩大客户数量和服务覆盖面，为广大农户和小企业提供短期小额贷款服务。目前小额贷款公司的客户群体，大多是与小额贷款公司主发起人的经营实体有业务往来关系的客户，或是与小额贷款公司高级管理人员以前从事的行业有业务往来的客户，再就是私交甚密的朋友关系等。入不了这个圈子的客户，较难获得小额贷款公司的贷款。在擴大客户数量和服务覆盖面方面小额贷款公司有一定局限性。此外，面向“三农”发放的贷款高于贷款总额50%家数较少，大部分占比在20%左右，大大低于国家规定标准。贷款发放额度在100万元——200万元占比高，100万元或50万元以下占比低，“小额、分散”的作用没有得到充分发挥，服务对象比例失调，偏离小额贷款公司创办初衷。
（四）“跨地筑巢”和“跨田种菜”
按照《云南省小额贷款公司管理办法(试行)》的规定，“小额贷款公司不得跨县(市、区)经营业务，不得在本县(市、区)外设立分支机构”。从小额贷款公司经营运作情况看，由于其急于拓展营销市场，打开局面开展业务，不同程度存在少部分“跨地筑巢”——跨地设立小额贷款公司，如申请成立是A地，成立却在B地。普遍存在“跨田种菜”——跨县(市、区)经营业务，有的小额贷款公司跨区域放贷、超限额放贷的占比超过贷款总额的50%以上。“跨地筑巢”和“跨田种菜”违反现行规定，失去公平公正竞争原则，对按照规定经营运作的小额贷款公司显失公平。
（五）大额放款倾向较强
不同金融机构的风险偏好不同，其目标客户和市场定位也不同。商业银行注重稳健经营，其目标客户和市场定位主要是以服务大中型企业为目标，这是由其资金实力、业务规模、企业性质决定的。而小额贷款公司的目标客户和市场定位应是坚持“小额、分散”的原则，支持“三农”和微小企业，这是成立小额贷款公司的目的，也是《云南省小额贷款公司管理办法(试行)》在业务经营方面的规定。从小额贷款公司经营运作情况看，大额放款倾向较强。由于企业是以追求利润最大化为最高目标的，小额贷款公司也不例外。加之《云南省小额贷款公司管理办法(试行)》规定“小额贷款公司按照市场化的原则进行经营，自主确定贷款利率，但上限不得超过人民银行公布贷款基准利率的4倍，下限不得低于人民银行公布贷款基准利率的0.9倍”。其以市场化为特征运行的小额贷款公司，政策性和社会效益性就会相对弱化。一笔200万元的贷款与10笔20万元的贷款相比，在人力投放、成本核算、风险防控等方面，从企业经营角度看一笔200万元的贷款肯定是最优选择。再就是，目前小额贷款公司的客户群体，大多是与小额贷款公司主发起人的经营实体有业务往来关系的客户，或是与小额贷款公司高级管理人员以前从事的行业有业务往来的客户，再就是私交甚密的朋友关系等。这部分资金需求涉农不多，大多是不符合银行准入条件的工商企业“短平快”资金需求，这是“小额、分散”难落实的主要原因之一。
（六）分布设置不在县区以下，存在缺陷
小额信贷是一种特殊的金融服务抑或金融机构，它是在客户无力提供抵押担保情况下，以不同于正规金融机构的风险管理技术，为那些被排斥于正规金融体系之外的客户提供额度较小的金融服务。小额信贷与发展中国家农村经济增长和消减贫困这两个目标密切相连。小额信贷的最初宗旨是为穷人或低收入客户、微小企业摆脱贫困提供持续有效的服务。小额信贷又分为公益性小额信贷，商业化小额信贷。
我国设立小额贷款公司的初衷，是为了填补中国农村金融服务的空白，有效解决制约农村经济发展、微小企业资金约束和金融服务缺失等问题。由于目前小额贷款公司是以市场化为特征运行的小额贷款公司，商业化小额信贷缺乏相应扶持政策，如税收减免、财政贴息等，导致乡镇及村社“三农”需要资金、微小企业需要资金仍然较难获取。
三、建议
（一）主管部门应改变目前日常监管较为薄弱的状况
从注重小额贷款公司市场准入审批上，将主要工作重点和精力转到对小额贷款公司市场定位、业务经营规范、财务会计制度规范、业务风险防范等业务和风险监管方面。
（二）将小额贷款公司定义为非公众金融机构
全国人大财经委员会副主任委员、中国金融学会执行副会长吴晓灵在“第二届中国小额信贷创新论坛”提出，建议修订2008年银监发23号文件，将小额贷款公司定义为非公众金融机构。如果这个建议能得到重视和采纳，或将会改变目前小额贷款公司“身份模糊”带来的融资困难、融资成本高、税收负担重、经营困难等问题。
（三）建议加强对小额贷款公司市场定位、业务经营的进一步规范
明确职责定位，着力推进小额贷款公司制度建设，在政策方面、税收扶持等方面给予倾斜和支持，促进小额贷款公司在发挥商业化小额信贷作用的同时也能兼顾公益性小额信贷的作用，从深层次上解决“服务对象比例失调”问题。
（四）改变“跨地筑巢”和“跨田种菜”问题
主管部门对小额贷款公司市场准入、业务经营作进一步分析，根据设立目的和需要解决什么问题的目的，在现行规定基础上，结合经济运行和小额贷款公司运行的现状，加强规范和监管，改变“跨地筑巢”和“跨田种菜”问题。
（五）主管部门应从经营范围、方向上规范、约束小额贷款公司的市场定位应是坚持“小额、分散”
小额贷款公司应成为信贷市场的零售商，与商业银行错位竞争。小额贷款公司不要做大额放款，大额放款由商业银行去做。立足于所处区域，弥补商业银行（尤其是大型商业银行）因风险偏好和市场定位因素形成的金融服务空白和金融服务缺失，经营好零售信贷业务。
（六）突出支持“三农”服务特色
从明确职能定位，突出支持“三农”服务特色出发，应从市场准入考虑，目前小额贷款公司绝大部分分布设置不在县区以下，多在县区或城市周边，贷款业务集中在城区的分布设置存在缺陷。着力解决，做好规划，从市场准入时按照一定比例在县区以下乡镇设立小额贷款公司，从分布设置上解决存在缺陷，着力解决和推进支持“三农”问题。
罗玉荣 陈平 刘毅华（执笔）