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摘 要 户籍制度改革与否决定着社会主义和谐社会的构建和发展。西部地区户籍制度改革是实现城乡经济社会发展的迫切需要。近年来，西部地区不断加大对户籍制度改革的探索，但是，西部地区户籍制度改革的建设工作整体上仍处于探索、起步阶段。难得可贵的是延安地区在西部地区户籍制度改革进程中解放思想，从实际出发，围绕全市发展战略大局，坚持户籍改革先行，切实放宽农村居民进城落户条件，全面推进农村居民进城落户工作，促进了延安地区城乡经济全面、协调和可持续发展。
关键词 西部地区 户籍制度 延安
基金项目：延安市科学基础研究发展计划项目，课题名称“延安市统筹城乡发展的制度创新研究”（项目编号：2013-KS11）。
作者简介：李和平，延安大学政法学院副教授，研究方向：宪法学、民商法；梁云鹏，延安大学政法学院讲师，研究方向：法理学、法制史。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）04-220-03
户籍制度长期以来是影响我国社会主义和谐社会关系的构建和发展的瓶颈，由此引发的问题日益增多。从1951年7月，公安部颁布实施了新中国第一个户籍法规《城市户口管理暂行条例》到十八届三中全会中关于户籍制度改革的重要论述，党和国家一直都非常重视户籍管理制度的改革。延安市作为西部地区的重要城市之一，在探索户籍制度改革方面积累了一些经验，同时也出现了一些不容忽视的问题。本文就延安市户籍制度改革的做些相关的思考。
一、延安市户籍管理制度改革工作的基本现状
据延安市2010年第六次全国人口普查主要数据公报，延安市常住人口218.7万人，其中城镇人口105.7万人，城镇化率为48.34%；其中常住人口中，流动人口达到55.78万人，占全市常住人口的25.5%，流向外省及陕西省其他市8.25万人，外省及陕西省其他市流入人口10.07万人，加上延安市居民境内流动37.45万人，有47.52万流动人口在本市城镇管护子女上学、打工、经商做生意和居住生活，绝大多数符合本市农村居民进城落户的条件。①为了进一步推进延安市统筹城乡发展进程，延安市率先实行了城乡统一的“一元化”户籍管理制度，取消非农业户口和农业户口的类别，统称为“居民户口”，完成以居住地登记户口簿及城乡统一的居民户口簿。
（一）成立专门领导机构，扎实推进户籍制度改革
根据党的十七届三中全会提出的推进户籍制度改革的相关文件要求，延安市将城镇落户条件进一步放宽，建立了城乡统一的一元化户口管理制度。自2007年7月1日起，用了一年半时间，逐步实行一元化户口管理体制。为确保户籍制度改革工作的顺利进行，2008年12月，延安市政府成立了由市委宣传部、发展改革委员会、民政局、计生局、劳动局、城管局、公安局、教育局组成的专门的改革领导小组，集中各部门力量，进一步落实户籍制度改革实施方案，扎实推进户籍制度改革。
（二）结合工作实际，全面推行户籍制度改革
2008年10月，延安市政府组织计生、民政、劳动、教育等有关部门召开了户籍改革协调会，经研究讨论，同意公安机关在户籍改革上先行一步。2008年12月份，延安市政府下发了《关于进一步深化户籍管理制度改革的实施意见》，该实施意见共分四个部分：一是明确了户籍管理制度改革工作的指导思想和基本原则；二是概括了改革的内容，即：实行城乡统一的户籍登记管理制度、改革迁移落户的准入条件、改革学生落户办法、改革“三投靠”迁移落户条件以及无户口人员的落户问题；三是规范了户籍管理制度改革后的迁移落户程序；四是对全市做好户籍管理制度改革工作提出了具体的要求。全市13个区县全面启动户籍改革工作。②2010年以来，延安市贯彻落实《省委省政府关于支持延安率先实现统筹城乡发展的意见》和《省政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》等，把户籍制度改革作为统筹城乡发展的突破口，加快推进已有条件的农村居民进城落户为主要内容的户籍制度改革，力争实现到2020年，城镇常住人口达到170万以上，城镇化率达到75%左右的奋斗目标。
二、延安市户籍管理制度改革工作面临的制约因素
2010年以来，延安市加大力度推进有条件的农村居民进城落户，到2011年底全市接收农村居民进城落户5.58万人，已办理进城落户手续的主要是失地农民、城中村农民、投亲靠友人员和大中专毕业生以及部分农民工，自愿进城落户人员基本上全覆盖。延安市推进农村居民进城落户工作进展很快，但也存在以下问题。
（一）农村居民持观望等待态度，不愿以“双放弃”（放弃承包地和宅基地）换取城镇户口
在广大农村地区，有条件的农村居民进城落户工作，虽然各级公安机关采取措施大力宣传，了解登记有条件的农村居民进城落户的需求，在全市范围内形成了良好的舆论氛围，但宣传登记工作中还存在不深入、不广泛的间题，部分群众对有条件的农村居民进城落户工作的政策理解不透，能否全面兑现政策还心存疑虑，对土地的依恋及观望的人员较多。特别是怕失去承包地是农村居民不愿意进城落户的首要原因。不愿退出承包地、宅基地的根本原因在于土地具有就业、粮食生产和增加收入的保障功能。有了土地，农民春种秋收，就能获得最基本的生活保障。
国务院发展研究中心2011年对6232名农民工的问卷调查，83.6%愿意进城定居的农民工希望保留承包地，66.7%愿意进城定居的农民工希望保留农村宅基地和房产。大多数农民工由于缺乏一技之长进城后不得不从事劳动强度大收入低的体力劳动，就业渠道窄，收入不稳定，担心一旦在城市失业，即使有低保也无法维持城市生活；担心无钱买房、房屋租赁费太高，水、电、气等基本生活无法承受。农村承包地、宅基地成为进城农民“退而谋生”的最后一道防线。2010年洛川县调查了全县 40554（165424人）户人口流动趋向，其中愿意到城镇居住的户数占33.4%，但愿意以宅基地承包地换房产的仅占10.2%，愿意以承包地换社保的仅占3.2%。 （二）城市承载力有限，民生基础设施建设不完善
延安市属于黄土高原丘陵沟壑区，山峦起伏，沟壑交错，地形破碎，“两山夹一川”的地理地貌决定了延安市承载力有限，城市基础设施建设成本高难度大。由于受这种自然条件的限制，城区道路狭窄、城市空间被大幅压缩、房屋背山而建、拓展困难等，难以形成良好的集聚效应和规模效应，不利于形成具有强大吸引和辐射力的地域中心。
一是城镇建设规模相对偏小，对人口的承载力不足。延安市市区和绝大多数县城建在川道，沿河谷地弯曲延伸，受地理空间局限，城镇建成面积小，人口密度大，基础设施和公共服务设施建设滞后，能够为进城农民就业、住房、教育等方面提供的资源非常有限，特别是经济适用房、廉租房供应量小，房价偏高，成为阻碍农村居民进城落户置业的主要因素。大量流动人口租住在城中村和城乡结合部。
二是缺乏产业支撑，就业岗位不足。延安市作为资源型城市，其发展是紧紧围绕所在区域内资源的开发与利用而进行的，对资源依赖性极高，在产品结构上，是以资源的开采和初加工为主，呈粗放型特征，前后关联度低；在产业结构上，第二产业发达程度较高，对其他产业特别是第三产业的推动力不足，经济发展结构存在较大问题，三大产业比例失衡。例如，2010年，延安市第一、二、三产业分别实现增加值71.19、635.49、178.74亿元，占GDP的比例分别达到8.0%、71.8%、20.2%。三大产业结构比为80：71.8：20.2。2009年，第一、二、三产业就业人员占全市从业人员比分别达到51.9%、14.1%、34.0%。全市农村劳动力在第二产业从业比例不足10%。③
三是水资源严重短缺，供水紧张。延安市水资源总量13.35亿立方米，人均649立方米，仅为全国人均量的29%，全省人均量的49%，低于国际公认的人均1000立方米最低需水量，延安市和下辖各县用水普及率分别是84.3%和60.37%，水资源短缺问题，使延安市能源化工产业的发展和农村人口进城落户工作受到了严重的制约。
（三）户籍制度改革所需的相关机制尚未完全建立起来
目前还没有建立起农民进城户籍制度改革服务中心，农民进城后就业、子女上学等要到很多部门去办理，手续烦琐，时间长。目前，有条件的农村居民进城落户工作尚有困难，部门之间协调配合还不够，进城审批、落户、补偿、享受待遇等机制尚未完全建立起来，制约了户籍制度改革步伐。
（四）国家惠农政策的不断出台也是影响户籍制度改革的客观因素
近年来国家不断出台的相关惠农政策，使得农民在生育、土地等方面的福利在一定程度上比城镇居民还要优越，有些在改革开放初期办理了“农转非”户口手续的居民，甚至想重新获得农村户口，多数不愿意配合户籍制度改革，这也给地方政府带来新的阻力。而缓解这些压力需要有效的政策来做保障，但是由于政策的相对滞后，影响到了户籍制度改革的进程。
三、延安市户籍管理制度改革工作的构建思路
实现统筹城乡发展，推行“一元化”户籍管理方式，是促进农村人口有效转移，实现城乡经济一体化的重要突破口。延安市必须遵循城镇化发展规律，统筹推进工业化与农业现代化、城市化与新农村建设，引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步实现城乡基本公共服务均等化。
（一）坚持基本原则，遵循城镇化发展规律
延安市要坚持国务院2014年下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的精神，立足基本市情，积极又不失稳妥的推进户籍制度改革，优先解决城镇现有存量，有序引导增量，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。相关部门要尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。
（二）摸清底数，为制定政策提供可靠保障
推动延安市率先实现城乡统筹发展是延安自身实现更好更快发展的迫切需要，对于促进延安经济快速增长，推动延安科学发展意义重大。各级公安机关必须要摸清底数，为实现统筹城乡发展提供准确依据。要采取宣传动员与组织调查相结合，入户调查与座谈讨论相结合的方式，通过走访了解群众，对推进有条件农村居民进城落户工作存在的重点问题进行收集和梳理。对改革开放以来农村人口进城落户和居住的情况进行统计，掌握了城乡人口的基本情况，为制定相关政策提供可靠的数据保障。
（三）促进农业人口进城就业 ，城乡公共服务均等化
延安市要认真领会十八届三中全会和国务院下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》文件的相关精神，积极探索和有序推进下辖各县的撤县设区，撤县设市，以及将镇级建制建设为镇级市，各县城相关区域增设街道办事处，以及撤乡并镇和一些“空心村”撤并到位。④进一步推进户籍制度改革，将建制镇和小城市的落户限制全面放开。在市区、县和其他建制镇有合法固定住所的人员，本人及其共同居住生活的父母、配偶，子女等，可以申请在当地登记常住户口。政府要努力消除制度层面上在就业、教育方面对进城农业人口的限制和歧视，保护农民工的劳动权益，实行城乡劳动者同工同酬，使进城务工人员与城镇居民享有相同的信息咨询、就业技能培训等社会服务，平等享受各项社会经济权利。改革的重中之重是要实现就业。就业是民生之本，要实施适应本地经济发展的就业政策，努力发展劳动密集型产业，为进城农业人口提供充足的就业岗位。组织农村剩余劳动力转移就业，有针对性的对他们提供就业技能培训，促其充分就业。鼓励自主创业，以创业拉动更多人口就业。发挥中央和省里在延安企业的社会责任，鼓励他们吸纳更多农业人口从事合适的工作，促进就业。
（四）保障农业转移人口及其他常住人口合法权益
由于农村居民持观望等待态度，不愿以“双放弃”（放弃承包地和宅基地）换取城镇户口。而国务院发展研究中心2011年对6232名农民工的问卷调查，显示83.6%愿意进城定居的农民工希望保留承包地，66.7%愿意进城定居的农民工希望保留农村宅基地和房产。因此延安市在推进户籍制度改革过程中要注意保护农业人口的合法权益。农村土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予的农民权利，做好农村土地的确权、登记工作。以试点形式建立农村产权流转交易市场，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权，推动农村产权流转交易的规范运行。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。
注释：
①延安市2010年第六次全国人口普查主要数据公报.2011年5月12日.
②延安市人民政府办公室关于转发《市公安局关于进一步深化户籍管理制度改革的实施意见》的通知.2008年12月28日.
③延安市统筹城乡发展年度报告（2011——2012）.陕西人民出版社.2013.432.
④延安日报.2014年5月30日，第1版.
⑤国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见.国发{2014}25号.
关键词 西部地区 户籍制度 延安
基金项目：延安市科学基础研究发展计划项目，课题名称“延安市统筹城乡发展的制度创新研究”（项目编号：2013-KS11）。
作者简介：李和平，延安大学政法学院副教授，研究方向：宪法学、民商法；梁云鹏，延安大学政法学院讲师，研究方向：法理学、法制史。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）04-220-03
户籍制度长期以来是影响我国社会主义和谐社会关系的构建和发展的瓶颈，由此引发的问题日益增多。从1951年7月，公安部颁布实施了新中国第一个户籍法规《城市户口管理暂行条例》到十八届三中全会中关于户籍制度改革的重要论述，党和国家一直都非常重视户籍管理制度的改革。延安市作为西部地区的重要城市之一，在探索户籍制度改革方面积累了一些经验，同时也出现了一些不容忽视的问题。本文就延安市户籍制度改革的做些相关的思考。
一、延安市户籍管理制度改革工作的基本现状
据延安市2010年第六次全国人口普查主要数据公报，延安市常住人口218.7万人，其中城镇人口105.7万人，城镇化率为48.34%；其中常住人口中，流动人口达到55.78万人，占全市常住人口的25.5%，流向外省及陕西省其他市8.25万人，外省及陕西省其他市流入人口10.07万人，加上延安市居民境内流动37.45万人，有47.52万流动人口在本市城镇管护子女上学、打工、经商做生意和居住生活，绝大多数符合本市农村居民进城落户的条件。①为了进一步推进延安市统筹城乡发展进程，延安市率先实行了城乡统一的“一元化”户籍管理制度，取消非农业户口和农业户口的类别，统称为“居民户口”，完成以居住地登记户口簿及城乡统一的居民户口簿。
（一）成立专门领导机构，扎实推进户籍制度改革
根据党的十七届三中全会提出的推进户籍制度改革的相关文件要求，延安市将城镇落户条件进一步放宽，建立了城乡统一的一元化户口管理制度。自2007年7月1日起，用了一年半时间，逐步实行一元化户口管理体制。为确保户籍制度改革工作的顺利进行，2008年12月，延安市政府成立了由市委宣传部、发展改革委员会、民政局、计生局、劳动局、城管局、公安局、教育局组成的专门的改革领导小组，集中各部门力量，进一步落实户籍制度改革实施方案，扎实推进户籍制度改革。
（二）结合工作实际，全面推行户籍制度改革
2008年10月，延安市政府组织计生、民政、劳动、教育等有关部门召开了户籍改革协调会，经研究讨论，同意公安机关在户籍改革上先行一步。2008年12月份，延安市政府下发了《关于进一步深化户籍管理制度改革的实施意见》，该实施意见共分四个部分：一是明确了户籍管理制度改革工作的指导思想和基本原则；二是概括了改革的内容，即：实行城乡统一的户籍登记管理制度、改革迁移落户的准入条件、改革学生落户办法、改革“三投靠”迁移落户条件以及无户口人员的落户问题；三是规范了户籍管理制度改革后的迁移落户程序；四是对全市做好户籍管理制度改革工作提出了具体的要求。全市13个区县全面启动户籍改革工作。②2010年以来，延安市贯彻落实《省委省政府关于支持延安率先实现统筹城乡发展的意见》和《省政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》等，把户籍制度改革作为统筹城乡发展的突破口，加快推进已有条件的农村居民进城落户为主要内容的户籍制度改革，力争实现到2020年，城镇常住人口达到170万以上，城镇化率达到75%左右的奋斗目标。
二、延安市户籍管理制度改革工作面临的制约因素
2010年以来，延安市加大力度推进有条件的农村居民进城落户，到2011年底全市接收农村居民进城落户5.58万人，已办理进城落户手续的主要是失地农民、城中村农民、投亲靠友人员和大中专毕业生以及部分农民工，自愿进城落户人员基本上全覆盖。延安市推进农村居民进城落户工作进展很快，但也存在以下问题。
（一）农村居民持观望等待态度，不愿以“双放弃”（放弃承包地和宅基地）换取城镇户口
在广大农村地区，有条件的农村居民进城落户工作，虽然各级公安机关采取措施大力宣传，了解登记有条件的农村居民进城落户的需求，在全市范围内形成了良好的舆论氛围，但宣传登记工作中还存在不深入、不广泛的间题，部分群众对有条件的农村居民进城落户工作的政策理解不透，能否全面兑现政策还心存疑虑，对土地的依恋及观望的人员较多。特别是怕失去承包地是农村居民不愿意进城落户的首要原因。不愿退出承包地、宅基地的根本原因在于土地具有就业、粮食生产和增加收入的保障功能。有了土地，农民春种秋收，就能获得最基本的生活保障。
国务院发展研究中心2011年对6232名农民工的问卷调查，83.6%愿意进城定居的农民工希望保留承包地，66.7%愿意进城定居的农民工希望保留农村宅基地和房产。大多数农民工由于缺乏一技之长进城后不得不从事劳动强度大收入低的体力劳动，就业渠道窄，收入不稳定，担心一旦在城市失业，即使有低保也无法维持城市生活；担心无钱买房、房屋租赁费太高，水、电、气等基本生活无法承受。农村承包地、宅基地成为进城农民“退而谋生”的最后一道防线。2010年洛川县调查了全县 40554（165424人）户人口流动趋向，其中愿意到城镇居住的户数占33.4%，但愿意以宅基地承包地换房产的仅占10.2%，愿意以承包地换社保的仅占3.2%。 （二）城市承载力有限，民生基础设施建设不完善
延安市属于黄土高原丘陵沟壑区，山峦起伏，沟壑交错，地形破碎，“两山夹一川”的地理地貌决定了延安市承载力有限，城市基础设施建设成本高难度大。由于受这种自然条件的限制，城区道路狭窄、城市空间被大幅压缩、房屋背山而建、拓展困难等，难以形成良好的集聚效应和规模效应，不利于形成具有强大吸引和辐射力的地域中心。
一是城镇建设规模相对偏小，对人口的承载力不足。延安市市区和绝大多数县城建在川道，沿河谷地弯曲延伸，受地理空间局限，城镇建成面积小，人口密度大，基础设施和公共服务设施建设滞后，能够为进城农民就业、住房、教育等方面提供的资源非常有限，特别是经济适用房、廉租房供应量小，房价偏高，成为阻碍农村居民进城落户置业的主要因素。大量流动人口租住在城中村和城乡结合部。
二是缺乏产业支撑，就业岗位不足。延安市作为资源型城市，其发展是紧紧围绕所在区域内资源的开发与利用而进行的，对资源依赖性极高，在产品结构上，是以资源的开采和初加工为主，呈粗放型特征，前后关联度低；在产业结构上，第二产业发达程度较高，对其他产业特别是第三产业的推动力不足，经济发展结构存在较大问题，三大产业比例失衡。例如，2010年，延安市第一、二、三产业分别实现增加值71.19、635.49、178.74亿元，占GDP的比例分别达到8.0%、71.8%、20.2%。三大产业结构比为80：71.8：20.2。2009年，第一、二、三产业就业人员占全市从业人员比分别达到51.9%、14.1%、34.0%。全市农村劳动力在第二产业从业比例不足10%。③
三是水资源严重短缺，供水紧张。延安市水资源总量13.35亿立方米，人均649立方米，仅为全国人均量的29%，全省人均量的49%，低于国际公认的人均1000立方米最低需水量，延安市和下辖各县用水普及率分别是84.3%和60.37%，水资源短缺问题，使延安市能源化工产业的发展和农村人口进城落户工作受到了严重的制约。
（三）户籍制度改革所需的相关机制尚未完全建立起来
目前还没有建立起农民进城户籍制度改革服务中心，农民进城后就业、子女上学等要到很多部门去办理，手续烦琐，时间长。目前，有条件的农村居民进城落户工作尚有困难，部门之间协调配合还不够，进城审批、落户、补偿、享受待遇等机制尚未完全建立起来，制约了户籍制度改革步伐。
（四）国家惠农政策的不断出台也是影响户籍制度改革的客观因素
近年来国家不断出台的相关惠农政策，使得农民在生育、土地等方面的福利在一定程度上比城镇居民还要优越，有些在改革开放初期办理了“农转非”户口手续的居民，甚至想重新获得农村户口，多数不愿意配合户籍制度改革，这也给地方政府带来新的阻力。而缓解这些压力需要有效的政策来做保障，但是由于政策的相对滞后，影响到了户籍制度改革的进程。
三、延安市户籍管理制度改革工作的构建思路
实现统筹城乡发展，推行“一元化”户籍管理方式，是促进农村人口有效转移，实现城乡经济一体化的重要突破口。延安市必须遵循城镇化发展规律，统筹推进工业化与农业现代化、城市化与新农村建设，引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步实现城乡基本公共服务均等化。
（一）坚持基本原则，遵循城镇化发展规律
延安市要坚持国务院2014年下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的精神，立足基本市情，积极又不失稳妥的推进户籍制度改革，优先解决城镇现有存量，有序引导增量，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。相关部门要尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。
（二）摸清底数，为制定政策提供可靠保障
推动延安市率先实现城乡统筹发展是延安自身实现更好更快发展的迫切需要，对于促进延安经济快速增长，推动延安科学发展意义重大。各级公安机关必须要摸清底数，为实现统筹城乡发展提供准确依据。要采取宣传动员与组织调查相结合，入户调查与座谈讨论相结合的方式，通过走访了解群众，对推进有条件农村居民进城落户工作存在的重点问题进行收集和梳理。对改革开放以来农村人口进城落户和居住的情况进行统计，掌握了城乡人口的基本情况，为制定相关政策提供可靠的数据保障。
（三）促进农业人口进城就业 ，城乡公共服务均等化
延安市要认真领会十八届三中全会和国务院下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》文件的相关精神，积极探索和有序推进下辖各县的撤县设区，撤县设市，以及将镇级建制建设为镇级市，各县城相关区域增设街道办事处，以及撤乡并镇和一些“空心村”撤并到位。④进一步推进户籍制度改革，将建制镇和小城市的落户限制全面放开。在市区、县和其他建制镇有合法固定住所的人员，本人及其共同居住生活的父母、配偶，子女等，可以申请在当地登记常住户口。政府要努力消除制度层面上在就业、教育方面对进城农业人口的限制和歧视，保护农民工的劳动权益，实行城乡劳动者同工同酬，使进城务工人员与城镇居民享有相同的信息咨询、就业技能培训等社会服务，平等享受各项社会经济权利。改革的重中之重是要实现就业。就业是民生之本，要实施适应本地经济发展的就业政策，努力发展劳动密集型产业，为进城农业人口提供充足的就业岗位。组织农村剩余劳动力转移就业，有针对性的对他们提供就业技能培训，促其充分就业。鼓励自主创业，以创业拉动更多人口就业。发挥中央和省里在延安企业的社会责任，鼓励他们吸纳更多农业人口从事合适的工作，促进就业。
（四）保障农业转移人口及其他常住人口合法权益
由于农村居民持观望等待态度，不愿以“双放弃”（放弃承包地和宅基地）换取城镇户口。而国务院发展研究中心2011年对6232名农民工的问卷调查，显示83.6%愿意进城定居的农民工希望保留承包地，66.7%愿意进城定居的农民工希望保留农村宅基地和房产。因此延安市在推进户籍制度改革过程中要注意保护农业人口的合法权益。农村土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予的农民权利，做好农村土地的确权、登记工作。以试点形式建立农村产权流转交易市场，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权，推动农村产权流转交易的规范运行。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。
注释：
①延安市2010年第六次全国人口普查主要数据公报.2011年5月12日.
②延安市人民政府办公室关于转发《市公安局关于进一步深化户籍管理制度改革的实施意见》的通知.2008年12月28日.
③延安市统筹城乡发展年度报告（2011——2012）.陕西人民出版社.2013.432.
④延安日报.2014年5月30日，第1版.
⑤国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见.国发{2014}25号.