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城镇化是世界的必然规律，也是我国现代化的必由之路。城镇化表现为大量的农村人口自动向城市转移的过程，随着人口转移引起经济社会等变革。整个城镇化过程，实质都是围绕农民“出村”和“入城”展开，涉及“农村”和“城镇”两头，即农民可以脱离对土地的依附，有能力和自愿出村；城市有能力吸引农民落户和允许农民落户，农民与原市民融合并一起享受城市文明。因此，城镇化必须“村”、“城”双轮驱动，失之一轮必致偏颇。
一、农村城镇化制度设计的核心——农村土地制度改革
（一）只有脱离对土地的依附，农民才有条件进城定居
脱离土地的依附，是农民入城的前提条件。不脱离耕作，农民终将是农民，不是市民。某些省份将村庄规划好，实现农民居住地重新集中，农村改称社区，村民改为居民，但不脱离耕作的生产方式，这不是城镇化，充其量是改善农民居住环境而已。让农民脱离耕作目的在于：一是实现农业规模化、现代化经营，提高农业生产率，确保粮食安全等，为城镇化奠定基础，确保城镇化有农业支撑。二是让农民有条件离开农村。规模经营后减少劳动力，农民不用耕作但可持续获得其原有的各种利益，有剩余时间，进城有更大的利益，他们才会进城。目前，虽然有大量的农民已经放弃耕作进城务工，但因为他们未敢完全脱离对农村土地的依赖，这部分人的回流性仍很强。有些地方农民入城就业后，即使土地丢荒也不转让，就是这种心理的体现。三是避免农民来回于城市与农村之间，两头占地和资源浪费。
（二）只有农村土地制度改革，才能从根本上增强农民进城定居的能力
上一轮的城镇化主要存在两大问题：一是“农民工半市民化”，2.6亿农民工在城市但未能享受市民的待遇。二是“土地城镇化快于人口城镇化”，城市建成区人口密度比以前大幅下降。这两个问题是因果关系。农业效益低下，所以农民进城从事非农业，但农村的收益加上城市从业的收益，都无法支付落户的成本，因此农民只能生活在城市的边缘。正因为农民无法入城定居，所以土地城镇化快于人口城镇化，造成诸多空城、空地。问题核心的症结在于，农民入城的能力不足，在能力不足的情况下即使城市放开落户限制，农民工也无法落户。所以，大量的精力放在推动放开农民工入户限制是舍本逐末的办法。虽然，政府可以通过补贴的行政方法增强农民的入城能力，但是这种方法不可持续。我们应从制度设计上，通过市场化方法，从内源上增强农民入城的能力。城市难有空间，即使大量的农民工就业收入大幅升高，但城市物价也会跟着攀升，城市房价等阻隔作用继续增强。唯一能做的，就是寻找只有农民才拥有的稀缺资源，通过市场化的方法体现和提高其价值，增强农民入城能力。综观农村的各种要素，能作文章的，几乎仅有农村土地。可以通过实现农业规模化提高农业收益，再加上农村集体建设用地资本化和市场化，保障农民社会福利，增强农民进城能力。所以，解决“三农”问题要依靠城市，解决当前城镇化的突出问题，要回到农村。回到农村，主要依靠土地制度改革。
当然，有些地方特殊情况，地处偏远山区或荒漠，农地分散没有集中经营的价值，房屋的市场价值也极低，找不到可盘活的资源。但居住在这种地区的人口，毕竟是少数。对这种情况，只能完全动用行政的力量，采取扶贫或生态补偿的方式，实现人口搬迁。对大多数农业人口，还是可以采用盘活农村土地资源的方法，提升农民入城定居能力。根据目前的法律，农村土地分为生产用地和建设用地，两种类型土地性质不同功能不同，应分开制度设计。
二、土地承包权大规模集中和公开招租
目前农村生产用地是集体所有、农民承包经营。对以后的农村生产用地的改革方向，学界有三种观点：一是私有化，完全确定为农民所有，农民可永久使用，也可自由交易，认为确权后会提高土地的利用效率；二是坚持现有体制不变，认为允许私有和交易将造成土地兼并和社会动荡；三是保持现有的体制不变，但允许承包权流转，认为这样既可保持国家对农村的土地可控，也解决分散经营导致生产力低下的问题。
本文基本同意第三种观点。目前，土地承包权流转已成为国家鼓励的政策，但实际流转中存在以下问题：一是成效不显著，集中土地面积太小。目前我国农民承包地的流转面积达到2.7亿亩，仅占农民承包地的21.5%，大多数农地依然无法实现大规模的机械化、现代化耕作，家庭农场等小规模形式占主导。二是大多数途径依然是农民参与耕作。如公司加农户形式、专业合作社等形式，实质是农民联合耕作，未能将农民从土地解放。三是流转不规范，流转后农民的利益得不到保障，纠纷多。四是抗风险能力不强。由于是小规模的相对集中，效率不高，也没有健全的农业保险制度，一旦出现自然灾害或市场风险，租主的违约可能性极大。
对目前的土地承包权流转应有更大的改进：一是鼓励更大范围的土地承包权集中。大规模经营，才能提高劳动生产率、农业效益和农业市场话语权。二是实行更严格的农民利益保护机制。要完善一整套农业规模化经营后，农民、集体利益的分成机制。三是建立更有效的农业保险制度。在自然灾害或市场非常低迷的年份，农民依然可得到基本的收入保障。
（一）让大中型国有企业介入，实现更大规模的流转
改变目前民间力量为主、自由流转的方式，在维护集体所有权和农民承包权的基础上，应让国家力量的介入，使农村的土地使用权再一次大规模集中，实现承包经营地区性垄断，然后向市场公开拍卖农村土地承包经营权，实现出租权与经营权分离。国家力量的介入方式是让国有企业介入，在目前的流转中介入一个国有企业收储土地承包权并转租的环节。整个过程实质上是维持农民的承包权不变，收储公司将农民承包权集中并代为转租，生产经营交给市场主体运作，同时收储公司保留转租取得的一定利润以确保后续运作。收储公司职能简单，仅是收、储、租，这有利于监管。
为什么要让国有企业介入？一是为了解决“信忧”问题。农民对非国有企业或组织多抱不信任的态度，若没有政府信用作后盾的国有企业介入，难有成效。这是台湾上世纪80年代开始推动的农地流转失败的重要原因之一，也是目前我国土地承包权流转不快、集中面积不大的主要原因。二是为了降低交易费用。民营企业与成千上万的分散农民逐个谈判，交易费用极高，且很难谈拢。三是为了保护农民利益。采取集中转租方式，若国家建立起农业风险保障制度，可分散和降低风险。同时，为农民提供固定的福利，是社会稳定的需要，政府也有此责任，其实目前政府也在实施中，如农村合作医疗、养老保障、自然灾害救济等，各地财政承担了大量支出。 （二）完善流转中的利益分成机制和保障机制，确保农民利益
在全面确权的基础上，以县为基本单位（县域农地面积较小的，可扩展到以地市地区为基本单位），成立国有的农地承包经营权收储公司，以15年、20年或更长的年限，对农地承包经营权进行收储，期满后可续租。收储公司对农民的每年支付成本为租金+社保费+利润，即农民承包前若干年的土地平均收入，加上农民购买农村新型合作医疗和养老保险等社保支出，再加上收储公司统一转租所得利润的一定比例。同时，收储公司支付一定的比例利润给村集体作土地所有权的补偿，鼓励村集体积极推动承包权流转工作。有条件的村集体，也可直接作为子公司收储承包权后加入上一层的收储公司。所有收益逐年支付，利润分成根据市场变化分配。另外，收储公司用一部分收入为农民的租金收入购买商业保险，确保即使在市场不好或自然灾害的年份，也能保证农民的最低收入。
收储公司将集中后的土地经营权向社会公开招租，招租以收储公司的支付成本为底价，市场主体拍得经营权后提前支付应交的租金。鼓励市场主体采用现代化的手段经营，国家根据规模化的程度和采用现代手段的程度，给予财政补贴或贷款支持或税收鼓励，确保农业发展和农民利益持续得到保障。
（三）国家出台系列配套政策，推进承包权顺利流转
一是解决“钉子田”的政策。规模收储才能产生市场效应，规模生产才能产生经济效益。国家应实行这样的制度，绝大部分农户同意流转的，如80%以上农民同意的，剩下的应同意流转，不能让剩下的少数人阻止大多数人受益。二是解决现有小规模承包遗留问题的政策。对某些地方已出现一些小规模集中的专业户，鼓励其扩大规模，或作为子公司加入更大的生产经营公司，或向收储公司转让承包经营权。面积太小又不同意流转但影响规模化经营的，村集体可对其农地位置进行调整。三是解决收储公司启动资金的政策。国家通过开发银行设立专项资金，采用低息贷款形式为地方承包权收储提供启动资金，使地方国有公司在土地收储过程中，在尚未转租实现利润时，有资金支付给农民。整合原有的种粮保贴、耕地保护基金等资金，补充应由公司支付的农民社保缴费，减轻收储公司起步初期的支出压力。
三、农村集体建设用地的渐进收储和局部市场化
土地承包权流转，很大程度上可保障农民福利，但仅依靠土地承包权流转增强农民入城能力，还有相当难度。在农民脱离土地和入城就业后，农村集体建设用地处于闲置状态。据国土资源部估算，目前我国农村居民点中的空闲和闲置地占到10%—15%，规模在185—285公顷，相当于现有城镇用地的1/4—1/3。随着城镇化进程推进，收储农村集体闲置建设用地越来越有必要。因此，收储的目的有两个：一是在城镇化过程中节约土地，二是增强农民的进城能力。
（一）渐进收储
据国家国土部门统计，农村建设用地中宅基地占了一半，农村建设用地的收储主要是宅基地收储。待宅基地基本收储完成后，可进一步收储农村的其他集体建设用地。农村建设用地收储要坚持农民自愿和渐进原则，在农民进城居住后建设用地闲置，或可确保农民进城居住的前提下进行。在全面审核农村集体建设用地规划和农村宅基地使用权确权的基础上，可采取以下两种方式进行收储：
1、置换
一是以城镇居住用地土地指标置换。在城镇区规划出一定的农民转移居住小区，收储公司完善公共配套设施，让农民带宅基地指标到小区建房，农民在农村的宅基地让渡给收储公司。房屋采取集约的建设方式，在小区建房的土地面积与农村宅基地面积有合理的差额。二是以城房换村房。按每人一定的面积，以户为单位，去置换农民的宅基地。不同地区农民的宅基地，因价值不同，可置换城市不同标准面积的住房。农民也可增加一些支出，购买更大的住房。
通过这两个途径，农民有城镇住房，收储公司获得农村建设用地与城市建设用地指标的差额，再运用这多出的差额去交易或征地来盘活资金，弥补配套农民小区设施或建房的支出。若农村宅基地有使用价值，收储公司也可直接作工业或商住用途。由于两者置换的价值差别不能太大，因此这两种方式是就近使用为主，更多是在县镇使用。
2、购买
将宅基地与城市建设用地一样同权同利，允许其连同房产入市交易，拍卖所得扣除向国家补交一定费用后，由农民与村集体分成。收储公司可参与拍卖，也可主动与农户洽谈买卖。农民利用卖房所得，到城市买房，买房的地点不一定是在县城或镇区。这种方法简单明了，前提是农村宅基地的价值要得到体现，卖房所得足够支付城市买房。
（二）局部市场化
对闲置的农村集体建设用地的收储必要性得到大多数人认同，收储的方法在国内天津、重庆、广东等一些地方试点也证明可行，但真正收储还须国家政策支撑才行。这些政策包括对农村建设用地与城市建设用地同权同利的“还权赋能”，两者用地指标增减挂钩，建立城乡统一的建设用地流转机制等。但不少专家和官员认为，一下子完全放开集体建设用地市场，将会引发无序和众多问题，风险难以预测。
本文建议采纳渐进、可控的原则，对农村集体建设用地的收储宜先采用局部市场化方案，日后视情况再完全市场化。局部市场化方案是：一是收储主体上，规定用国有控股企业推动农村集体建设用地收储，同时吸收民间资金参与。这可增强收储土地的可控性和调适性，同时也有利于解决集体建设用地向国有建设用地转换过程补交土地出让金的问题，减少地方政府的抵触情绪。为鼓励竞争，一个地方可组织若干个国有农村集体用地收储公司。二是收储范围上，做好规划，起步阶段以收储城郊和农业主产区中的集体建设用地为主，逐步铺开。这可防止国有资产的无效投资或投资沉淀期过长，同时可配合城镇化和农业规模化开展。三是建立收储周转制度，允许收储公司用已经收储的农村土地和房产抵押，实现资金回笼和渐进收储。否则，收储主体得到的仍是一堆权能缺乏的静资产，收储工作无法持续。
一、农村城镇化制度设计的核心——农村土地制度改革
（一）只有脱离对土地的依附，农民才有条件进城定居
脱离土地的依附，是农民入城的前提条件。不脱离耕作，农民终将是农民，不是市民。某些省份将村庄规划好，实现农民居住地重新集中，农村改称社区，村民改为居民，但不脱离耕作的生产方式，这不是城镇化，充其量是改善农民居住环境而已。让农民脱离耕作目的在于：一是实现农业规模化、现代化经营，提高农业生产率，确保粮食安全等，为城镇化奠定基础，确保城镇化有农业支撑。二是让农民有条件离开农村。规模经营后减少劳动力，农民不用耕作但可持续获得其原有的各种利益，有剩余时间，进城有更大的利益，他们才会进城。目前，虽然有大量的农民已经放弃耕作进城务工，但因为他们未敢完全脱离对农村土地的依赖，这部分人的回流性仍很强。有些地方农民入城就业后，即使土地丢荒也不转让，就是这种心理的体现。三是避免农民来回于城市与农村之间，两头占地和资源浪费。
（二）只有农村土地制度改革，才能从根本上增强农民进城定居的能力
上一轮的城镇化主要存在两大问题：一是“农民工半市民化”，2.6亿农民工在城市但未能享受市民的待遇。二是“土地城镇化快于人口城镇化”，城市建成区人口密度比以前大幅下降。这两个问题是因果关系。农业效益低下，所以农民进城从事非农业，但农村的收益加上城市从业的收益，都无法支付落户的成本，因此农民只能生活在城市的边缘。正因为农民无法入城定居，所以土地城镇化快于人口城镇化，造成诸多空城、空地。问题核心的症结在于，农民入城的能力不足，在能力不足的情况下即使城市放开落户限制，农民工也无法落户。所以，大量的精力放在推动放开农民工入户限制是舍本逐末的办法。虽然，政府可以通过补贴的行政方法增强农民的入城能力，但是这种方法不可持续。我们应从制度设计上，通过市场化方法，从内源上增强农民入城的能力。城市难有空间，即使大量的农民工就业收入大幅升高，但城市物价也会跟着攀升，城市房价等阻隔作用继续增强。唯一能做的，就是寻找只有农民才拥有的稀缺资源，通过市场化的方法体现和提高其价值，增强农民入城能力。综观农村的各种要素，能作文章的，几乎仅有农村土地。可以通过实现农业规模化提高农业收益，再加上农村集体建设用地资本化和市场化，保障农民社会福利，增强农民进城能力。所以，解决“三农”问题要依靠城市，解决当前城镇化的突出问题，要回到农村。回到农村，主要依靠土地制度改革。
当然，有些地方特殊情况，地处偏远山区或荒漠，农地分散没有集中经营的价值，房屋的市场价值也极低，找不到可盘活的资源。但居住在这种地区的人口，毕竟是少数。对这种情况，只能完全动用行政的力量，采取扶贫或生态补偿的方式，实现人口搬迁。对大多数农业人口，还是可以采用盘活农村土地资源的方法，提升农民入城定居能力。根据目前的法律，农村土地分为生产用地和建设用地，两种类型土地性质不同功能不同，应分开制度设计。
二、土地承包权大规模集中和公开招租
目前农村生产用地是集体所有、农民承包经营。对以后的农村生产用地的改革方向，学界有三种观点：一是私有化，完全确定为农民所有，农民可永久使用，也可自由交易，认为确权后会提高土地的利用效率；二是坚持现有体制不变，认为允许私有和交易将造成土地兼并和社会动荡；三是保持现有的体制不变，但允许承包权流转，认为这样既可保持国家对农村的土地可控，也解决分散经营导致生产力低下的问题。
本文基本同意第三种观点。目前，土地承包权流转已成为国家鼓励的政策，但实际流转中存在以下问题：一是成效不显著，集中土地面积太小。目前我国农民承包地的流转面积达到2.7亿亩，仅占农民承包地的21.5%，大多数农地依然无法实现大规模的机械化、现代化耕作，家庭农场等小规模形式占主导。二是大多数途径依然是农民参与耕作。如公司加农户形式、专业合作社等形式，实质是农民联合耕作，未能将农民从土地解放。三是流转不规范，流转后农民的利益得不到保障，纠纷多。四是抗风险能力不强。由于是小规模的相对集中，效率不高，也没有健全的农业保险制度，一旦出现自然灾害或市场风险，租主的违约可能性极大。
对目前的土地承包权流转应有更大的改进：一是鼓励更大范围的土地承包权集中。大规模经营，才能提高劳动生产率、农业效益和农业市场话语权。二是实行更严格的农民利益保护机制。要完善一整套农业规模化经营后，农民、集体利益的分成机制。三是建立更有效的农业保险制度。在自然灾害或市场非常低迷的年份，农民依然可得到基本的收入保障。
（一）让大中型国有企业介入，实现更大规模的流转
改变目前民间力量为主、自由流转的方式，在维护集体所有权和农民承包权的基础上，应让国家力量的介入，使农村的土地使用权再一次大规模集中，实现承包经营地区性垄断，然后向市场公开拍卖农村土地承包经营权，实现出租权与经营权分离。国家力量的介入方式是让国有企业介入，在目前的流转中介入一个国有企业收储土地承包权并转租的环节。整个过程实质上是维持农民的承包权不变，收储公司将农民承包权集中并代为转租，生产经营交给市场主体运作，同时收储公司保留转租取得的一定利润以确保后续运作。收储公司职能简单，仅是收、储、租，这有利于监管。
为什么要让国有企业介入？一是为了解决“信忧”问题。农民对非国有企业或组织多抱不信任的态度，若没有政府信用作后盾的国有企业介入，难有成效。这是台湾上世纪80年代开始推动的农地流转失败的重要原因之一，也是目前我国土地承包权流转不快、集中面积不大的主要原因。二是为了降低交易费用。民营企业与成千上万的分散农民逐个谈判，交易费用极高，且很难谈拢。三是为了保护农民利益。采取集中转租方式，若国家建立起农业风险保障制度，可分散和降低风险。同时，为农民提供固定的福利，是社会稳定的需要，政府也有此责任，其实目前政府也在实施中，如农村合作医疗、养老保障、自然灾害救济等，各地财政承担了大量支出。 （二）完善流转中的利益分成机制和保障机制，确保农民利益
在全面确权的基础上，以县为基本单位（县域农地面积较小的，可扩展到以地市地区为基本单位），成立国有的农地承包经营权收储公司，以15年、20年或更长的年限，对农地承包经营权进行收储，期满后可续租。收储公司对农民的每年支付成本为租金+社保费+利润，即农民承包前若干年的土地平均收入，加上农民购买农村新型合作医疗和养老保险等社保支出，再加上收储公司统一转租所得利润的一定比例。同时，收储公司支付一定的比例利润给村集体作土地所有权的补偿，鼓励村集体积极推动承包权流转工作。有条件的村集体，也可直接作为子公司收储承包权后加入上一层的收储公司。所有收益逐年支付，利润分成根据市场变化分配。另外，收储公司用一部分收入为农民的租金收入购买商业保险，确保即使在市场不好或自然灾害的年份，也能保证农民的最低收入。
收储公司将集中后的土地经营权向社会公开招租，招租以收储公司的支付成本为底价，市场主体拍得经营权后提前支付应交的租金。鼓励市场主体采用现代化的手段经营，国家根据规模化的程度和采用现代手段的程度，给予财政补贴或贷款支持或税收鼓励，确保农业发展和农民利益持续得到保障。
（三）国家出台系列配套政策，推进承包权顺利流转
一是解决“钉子田”的政策。规模收储才能产生市场效应，规模生产才能产生经济效益。国家应实行这样的制度，绝大部分农户同意流转的，如80%以上农民同意的，剩下的应同意流转，不能让剩下的少数人阻止大多数人受益。二是解决现有小规模承包遗留问题的政策。对某些地方已出现一些小规模集中的专业户，鼓励其扩大规模，或作为子公司加入更大的生产经营公司，或向收储公司转让承包经营权。面积太小又不同意流转但影响规模化经营的，村集体可对其农地位置进行调整。三是解决收储公司启动资金的政策。国家通过开发银行设立专项资金，采用低息贷款形式为地方承包权收储提供启动资金，使地方国有公司在土地收储过程中，在尚未转租实现利润时，有资金支付给农民。整合原有的种粮保贴、耕地保护基金等资金，补充应由公司支付的农民社保缴费，减轻收储公司起步初期的支出压力。
三、农村集体建设用地的渐进收储和局部市场化
土地承包权流转，很大程度上可保障农民福利，但仅依靠土地承包权流转增强农民入城能力，还有相当难度。在农民脱离土地和入城就业后，农村集体建设用地处于闲置状态。据国土资源部估算，目前我国农村居民点中的空闲和闲置地占到10%—15%，规模在185—285公顷，相当于现有城镇用地的1/4—1/3。随着城镇化进程推进，收储农村集体闲置建设用地越来越有必要。因此，收储的目的有两个：一是在城镇化过程中节约土地，二是增强农民的进城能力。
（一）渐进收储
据国家国土部门统计，农村建设用地中宅基地占了一半，农村建设用地的收储主要是宅基地收储。待宅基地基本收储完成后，可进一步收储农村的其他集体建设用地。农村建设用地收储要坚持农民自愿和渐进原则，在农民进城居住后建设用地闲置，或可确保农民进城居住的前提下进行。在全面审核农村集体建设用地规划和农村宅基地使用权确权的基础上，可采取以下两种方式进行收储：
1、置换
一是以城镇居住用地土地指标置换。在城镇区规划出一定的农民转移居住小区，收储公司完善公共配套设施，让农民带宅基地指标到小区建房，农民在农村的宅基地让渡给收储公司。房屋采取集约的建设方式，在小区建房的土地面积与农村宅基地面积有合理的差额。二是以城房换村房。按每人一定的面积，以户为单位，去置换农民的宅基地。不同地区农民的宅基地，因价值不同，可置换城市不同标准面积的住房。农民也可增加一些支出，购买更大的住房。
通过这两个途径，农民有城镇住房，收储公司获得农村建设用地与城市建设用地指标的差额，再运用这多出的差额去交易或征地来盘活资金，弥补配套农民小区设施或建房的支出。若农村宅基地有使用价值，收储公司也可直接作工业或商住用途。由于两者置换的价值差别不能太大，因此这两种方式是就近使用为主，更多是在县镇使用。
2、购买
将宅基地与城市建设用地一样同权同利，允许其连同房产入市交易，拍卖所得扣除向国家补交一定费用后，由农民与村集体分成。收储公司可参与拍卖，也可主动与农户洽谈买卖。农民利用卖房所得，到城市买房，买房的地点不一定是在县城或镇区。这种方法简单明了，前提是农村宅基地的价值要得到体现，卖房所得足够支付城市买房。
（二）局部市场化
对闲置的农村集体建设用地的收储必要性得到大多数人认同，收储的方法在国内天津、重庆、广东等一些地方试点也证明可行，但真正收储还须国家政策支撑才行。这些政策包括对农村建设用地与城市建设用地同权同利的“还权赋能”，两者用地指标增减挂钩，建立城乡统一的建设用地流转机制等。但不少专家和官员认为，一下子完全放开集体建设用地市场，将会引发无序和众多问题，风险难以预测。
本文建议采纳渐进、可控的原则，对农村集体建设用地的收储宜先采用局部市场化方案，日后视情况再完全市场化。局部市场化方案是：一是收储主体上，规定用国有控股企业推动农村集体建设用地收储，同时吸收民间资金参与。这可增强收储土地的可控性和调适性，同时也有利于解决集体建设用地向国有建设用地转换过程补交土地出让金的问题，减少地方政府的抵触情绪。为鼓励竞争，一个地方可组织若干个国有农村集体用地收储公司。二是收储范围上，做好规划，起步阶段以收储城郊和农业主产区中的集体建设用地为主，逐步铺开。这可防止国有资产的无效投资或投资沉淀期过长，同时可配合城镇化和农业规模化开展。三是建立收储周转制度，允许收储公司用已经收储的农村土地和房产抵押，实现资金回笼和渐进收储。否则，收储主体得到的仍是一堆权能缺乏的静资产，收储工作无法持续。