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【摘要】通过文献研究与制度分析，对国内外小城镇排水设施运行现状进行研究。市场化机制广泛应用于发达国家；管网滞后于污水处理厂的建设，排水费价格体系不够科学合理是我国面临的首要问题。
【关键词】 小城镇排水设施运营管理市场化
【 abstract 】 through the literature research and system analysis, the small town drainage facilities operation situation at home and abroad. Market mechanism is widely used in developed countries; Pipe network lags behind the construction of sewage treatment plant, PaiShuiFei enough scientific and reasonable price system in China is the top issue facing the.
【 key words 】 small towns drainage facilities operation management of the market economy
中图分类号：TV640.32文献标识码：A 文章编号：
小城镇排水设施的运行管理是控制水污染的生命线，也是改善生态环境，实现可持续发展的重要课题。随着大中城市基础设施的逐步完善，城镇化进程的推进，我国将越来越多的资金和力量注入到小城镇的建设中来。
表12009-2017年重庆镇、乡级污水处理项目规划表
数据来源：重庆市人民政府办公厅，《重庆市镇乡生活污水处理项目规划（2009―2017年）》
然而，我国小城镇排水设施普遍面临着运行效率低下的困境，传统上一般由政府直接投资、垄断经营。而发达国家早在上个世纪就开始在小城镇基础设施建设和管理中引入市场化机制。
1.国外小城镇排水设施运行管理现状
1.1 美国
据统计，美国超过40%的排水系统由民间部门拥有和管理，在其余约60%地方政府拥有的排水设施中近年来也越来越多地通过运营和管理合约的形式实现私有化。2001年底，近1300个地方政府也将其排水系统得运营私有化[1]。而私有化最为普遍的三种形式是：①运行（管理）合约；②租赁；③出售资产。出售资产这种完全私有化模式仅在少数小城镇出现，发展最快的还是公私合营模式：美国政府对小城镇排水系统拥有所有权，在设计、建设、运行管理方面引入了市场化机制，即运行合约和租赁模式。将小城镇排水设施的经营权转让给私营公司、非营利组织等机构，这些组织和机构必须在合同规定的框架内行使权利和履行义务。
1.2 日本
日本的排水设施建设运营领域，社会资本的比重较小，排水设施全部为国家所有。近年来日本也在尝试在小城镇排水设施的建设和运营中引进民间资本，主要表现为以下三种形式[2]：一种形式是完全由政府负责投资、设计和建造，建成后委托专业的公司进行管理；还有一种由政府出资，交给民间公司设计、建设和运行；第三种是由民营公司负责投资、建设與运营，通过在一定时期内向用户收取费用回收投资，政府为用户提供财政补贴。除日常管理外的其他维护全部由社会上的私营企业来承担 [3]。
1.3 英国
目前，英国对整个水务行业实行的是中央对水资源的按流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。英国小城镇排水设施市场是完全私有化模式，由大型环保企业负责运行管理，政府仅作为监管部门。具体来讲，主要有合同出租、公私合作、用者付费制等方式[4]。。英国水务行业的投资回报率平均约为6%，与别的行业相比，回报率偏低，但却有着风险小，无竞争的优势。
1.4 法国
在法国，超过1万人的城镇90%以上生活废水都经过处理排放。这一方面得益于政府对排水设施的大量资金投入，另一方面是因为法国水务行业著名的委托经营模式。具体的管理方式有[5]：①委托管理，即地方政府将排水设施管理权托付给私营公司。②水务局直接管理，由市镇政府或联合工会负责项目的运行管理。③混合管理，例如排水管网采取直接管理，而污水处理厂采用委托管理的模式。
通过对以上国家运行管理方式的比较研究发现，要解决小城镇排水设施建设依赖政府资金的唯一出路是推行市场化机制，但是由于水务行业特有的公共性，排水设施的所有者只能是政府。
2.国内小城镇排水设施运行管理现状
大量的小城镇排水设施在政府经济、政策的扶持带动下建设起来。而设施的良好运转依赖科学的政策导航，完善的监管体系，以及通畅的投资回报渠道。
2.1 政策法规
2002年，国家计委、建设部、国家环保总局共同研究制定了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，鼓励市场化进入到排水设施的建设中来，同时提出改革价格机制和管理机制，吸引更多的投资者参与。同时，依据国家法律、规定，各级地方政府还制订了大量具体措施。
2.2 管理主体（监管部门）
基础设施行业与其他行业相比，具有准公共产品性，因此其规划、建设、运行以及维护管理在某种程度上必须依靠政府的强制监管，以最大程度的保证公众利益。
2.3 运营模式
近年来，各地政府都纷纷加强运营管理能力，强化市场作用以提升城镇排水设施运行效率。而市场化运作又有以下四种方式：
委托经营，这种模式主要是通过小城镇排水设施原来的上级主管部门有偿转让给私营者经营管理。同时政府将获取的收益用于排水设施的再建设，形成公共基础设施建设和发展的良性循环。例如2009年10月海南省将规模偏小、项目分散，技术力量不足的16座新建城镇污水处理厂以五年为运营期限打包委托给北控水务集团和北京桑德环保集团。
BOT模式，指依照合同，由投资者筹资建设排水设施，并在协议期内拥有、运营和维护该设施。目前该模式在东南沿海地区应用最多，据建设部2005年6月的一项调查显示，东南沿海地区的BOT项目占全国的61.67%，中西部地区占22.91%[6]。
TOT模式，是政府出让已有的资产和特许经营权，投资者在协议期内拥有、运营和维护排水设施 [7]。这种模式在我国的发达地区使用较多，在这种模式下，政府可以将出让所有权获得的资金用于其他设施的建设，从一定程度上缓解财政压力。
总体来说，由当地政府以及水务部门直接运行管理小城镇的排水设施仍然是目前最普遍的方式。这是由于我国排水事业的主体目前还基本属于公益事业，利用市场规律来发展环境服务业的良性机制还没有形成。特别在小城镇层面上仍然处于较低水平。
2.4 运营主体
我国小城镇污水处理运营的主体类型呈现出多样化，多极化分布，在区域上也很分散。中国水网评出的2004、2005年废水业十大影响力企业，大体上有四类：国有企业、投资企业、外资企业和环保工程公司。其中深圳市水务（集团）和北京城市排水集团，都是国有企业的代表；北京首创股份有限公司则属于资本型投资企业，专门从事水务投资和运营管理；法国威立雅水务和中法水务是世界上最具规模的水务专业公司；在小城镇的排水设施市场化运营过程中，主要的运营主体还是一些当地有实力的环保公司。
3.我国小城镇排水设施运行管理存在的问题及对策
3.1 配套管网滞后于污水处理厂的建设
在排水设施市场化运用过程中，配套管网的缺乏导致大量建成的污水处理厂不能运行或低负荷运行。这主要是因为污水处理厂大量采用市场化手段建设、运营，而配套管网仍然由政府建设，运行管理。
参照发达国家经验，我国要改善管网建设、管理跟不上污水处理厂规模的窘境，政府从多方面筹融资，并根据当地小城镇的经济技术水平选择合理的管网管理模式。例如在雨污分流的小城镇，选择厂网合一的管理模式能减少分级管理导致的资源浪费；在一些经济技术欠发达的地区，采用区域管网统一委托给管网运营商维护、管理；在部分经济发达地区将厂网捆绑在一起，采用TOT或BOT模式建設管理。
3.2 缺乏科学合理的排水费价格体系
排水费是我国环境保护的一项基本制度，是排水设施正常运作的经济支撑。然而，我国小城镇排水费的征收存在着许多问题，如收费标准偏低，征收的费用一般不包括管网和污水处理厂的折旧费与大修基金；收缴率低，仍然有很大一部分地区并未开征排水费；征收法律依据不足等。
发达国家小城镇的排水事业大都能保本微利，只有少数特殊小城镇的排水事业需要政府财政补贴，因为其排水费的征收不但要满足全部的现金支出和财政费用，还要考虑将来得扩建和改造需要。逐步提高目前排水费征收标准，规范征收排水费的政策法规，采用市场化手段运营管理小城镇排水设施，合理降低运行成本才能从根本上保证排水费按时、按量征收。
参考文献
[1]美国国家科学院.美国的水务行业私有化：问题和经验的评价[M].华盛顿：美国国家科学院出版社，2002.
[2]范彬.日本农村生活污水治理的组织管理与启示[J].水工业市场，2010，（01）：24-27.
[3]刘志琪.中国城镇供水排水协会赴日本考察访问情况介绍[J].给水排水，2007，（04）：124-126.
[4]邓涌涌，江莹.英国水管理状况与启示[J].人民长江，2006，（08）：123-126.
[5]王盛，俞国平.法国的水务管理模式[J].城市公用事业，2006，（03）：19-20.
[6]周宏春,郭宝林,傅涛.我国城市环保设施运行管理的现状与问题[J].经济研究参考,2008，（25）：2-8
[7]李青，关海清，张弦.TOT模式下的城市污水处理厂运营实例分析[J].给水排水，2006，（07）：43-48.
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。
【关键词】 小城镇排水设施运营管理市场化
【 abstract 】 through the literature research and system analysis, the small town drainage facilities operation situation at home and abroad. Market mechanism is widely used in developed countries; Pipe network lags behind the construction of sewage treatment plant, PaiShuiFei enough scientific and reasonable price system in China is the top issue facing the.
【 key words 】 small towns drainage facilities operation management of the market economy
中图分类号：TV640.32文献标识码：A 文章编号：
小城镇排水设施的运行管理是控制水污染的生命线，也是改善生态环境，实现可持续发展的重要课题。随着大中城市基础设施的逐步完善，城镇化进程的推进，我国将越来越多的资金和力量注入到小城镇的建设中来。
表12009-2017年重庆镇、乡级污水处理项目规划表
数据来源：重庆市人民政府办公厅，《重庆市镇乡生活污水处理项目规划（2009―2017年）》
然而，我国小城镇排水设施普遍面临着运行效率低下的困境，传统上一般由政府直接投资、垄断经营。而发达国家早在上个世纪就开始在小城镇基础设施建设和管理中引入市场化机制。
1.国外小城镇排水设施运行管理现状
1.1 美国
据统计，美国超过40%的排水系统由民间部门拥有和管理，在其余约60%地方政府拥有的排水设施中近年来也越来越多地通过运营和管理合约的形式实现私有化。2001年底，近1300个地方政府也将其排水系统得运营私有化[1]。而私有化最为普遍的三种形式是：①运行（管理）合约；②租赁；③出售资产。出售资产这种完全私有化模式仅在少数小城镇出现，发展最快的还是公私合营模式：美国政府对小城镇排水系统拥有所有权，在设计、建设、运行管理方面引入了市场化机制，即运行合约和租赁模式。将小城镇排水设施的经营权转让给私营公司、非营利组织等机构，这些组织和机构必须在合同规定的框架内行使权利和履行义务。
1.2 日本
日本的排水设施建设运营领域，社会资本的比重较小，排水设施全部为国家所有。近年来日本也在尝试在小城镇排水设施的建设和运营中引进民间资本，主要表现为以下三种形式[2]：一种形式是完全由政府负责投资、设计和建造，建成后委托专业的公司进行管理；还有一种由政府出资，交给民间公司设计、建设和运行；第三种是由民营公司负责投资、建设與运营，通过在一定时期内向用户收取费用回收投资，政府为用户提供财政补贴。除日常管理外的其他维护全部由社会上的私营企业来承担 [3]。
1.3 英国
目前，英国对整个水务行业实行的是中央对水资源的按流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。英国小城镇排水设施市场是完全私有化模式，由大型环保企业负责运行管理，政府仅作为监管部门。具体来讲，主要有合同出租、公私合作、用者付费制等方式[4]。。英国水务行业的投资回报率平均约为6%，与别的行业相比，回报率偏低，但却有着风险小，无竞争的优势。
1.4 法国
在法国，超过1万人的城镇90%以上生活废水都经过处理排放。这一方面得益于政府对排水设施的大量资金投入，另一方面是因为法国水务行业著名的委托经营模式。具体的管理方式有[5]：①委托管理，即地方政府将排水设施管理权托付给私营公司。②水务局直接管理，由市镇政府或联合工会负责项目的运行管理。③混合管理，例如排水管网采取直接管理，而污水处理厂采用委托管理的模式。
通过对以上国家运行管理方式的比较研究发现，要解决小城镇排水设施建设依赖政府资金的唯一出路是推行市场化机制，但是由于水务行业特有的公共性，排水设施的所有者只能是政府。
2.国内小城镇排水设施运行管理现状
大量的小城镇排水设施在政府经济、政策的扶持带动下建设起来。而设施的良好运转依赖科学的政策导航，完善的监管体系，以及通畅的投资回报渠道。
2.1 政策法规
2002年，国家计委、建设部、国家环保总局共同研究制定了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，鼓励市场化进入到排水设施的建设中来，同时提出改革价格机制和管理机制，吸引更多的投资者参与。同时，依据国家法律、规定，各级地方政府还制订了大量具体措施。
2.2 管理主体（监管部门）
基础设施行业与其他行业相比，具有准公共产品性，因此其规划、建设、运行以及维护管理在某种程度上必须依靠政府的强制监管，以最大程度的保证公众利益。
2.3 运营模式
近年来，各地政府都纷纷加强运营管理能力，强化市场作用以提升城镇排水设施运行效率。而市场化运作又有以下四种方式：
委托经营，这种模式主要是通过小城镇排水设施原来的上级主管部门有偿转让给私营者经营管理。同时政府将获取的收益用于排水设施的再建设，形成公共基础设施建设和发展的良性循环。例如2009年10月海南省将规模偏小、项目分散，技术力量不足的16座新建城镇污水处理厂以五年为运营期限打包委托给北控水务集团和北京桑德环保集团。
BOT模式，指依照合同，由投资者筹资建设排水设施，并在协议期内拥有、运营和维护该设施。目前该模式在东南沿海地区应用最多，据建设部2005年6月的一项调查显示，东南沿海地区的BOT项目占全国的61.67%，中西部地区占22.91%[6]。
TOT模式，是政府出让已有的资产和特许经营权，投资者在协议期内拥有、运营和维护排水设施 [7]。这种模式在我国的发达地区使用较多，在这种模式下，政府可以将出让所有权获得的资金用于其他设施的建设，从一定程度上缓解财政压力。
总体来说，由当地政府以及水务部门直接运行管理小城镇的排水设施仍然是目前最普遍的方式。这是由于我国排水事业的主体目前还基本属于公益事业，利用市场规律来发展环境服务业的良性机制还没有形成。特别在小城镇层面上仍然处于较低水平。
2.4 运营主体
我国小城镇污水处理运营的主体类型呈现出多样化，多极化分布，在区域上也很分散。中国水网评出的2004、2005年废水业十大影响力企业，大体上有四类：国有企业、投资企业、外资企业和环保工程公司。其中深圳市水务（集团）和北京城市排水集团，都是国有企业的代表；北京首创股份有限公司则属于资本型投资企业，专门从事水务投资和运营管理；法国威立雅水务和中法水务是世界上最具规模的水务专业公司；在小城镇的排水设施市场化运营过程中，主要的运营主体还是一些当地有实力的环保公司。
3.我国小城镇排水设施运行管理存在的问题及对策
3.1 配套管网滞后于污水处理厂的建设
在排水设施市场化运用过程中，配套管网的缺乏导致大量建成的污水处理厂不能运行或低负荷运行。这主要是因为污水处理厂大量采用市场化手段建设、运营，而配套管网仍然由政府建设，运行管理。
参照发达国家经验，我国要改善管网建设、管理跟不上污水处理厂规模的窘境，政府从多方面筹融资，并根据当地小城镇的经济技术水平选择合理的管网管理模式。例如在雨污分流的小城镇，选择厂网合一的管理模式能减少分级管理导致的资源浪费；在一些经济技术欠发达的地区，采用区域管网统一委托给管网运营商维护、管理；在部分经济发达地区将厂网捆绑在一起，采用TOT或BOT模式建設管理。
3.2 缺乏科学合理的排水费价格体系
排水费是我国环境保护的一项基本制度，是排水设施正常运作的经济支撑。然而，我国小城镇排水费的征收存在着许多问题，如收费标准偏低，征收的费用一般不包括管网和污水处理厂的折旧费与大修基金；收缴率低，仍然有很大一部分地区并未开征排水费；征收法律依据不足等。
发达国家小城镇的排水事业大都能保本微利，只有少数特殊小城镇的排水事业需要政府财政补贴，因为其排水费的征收不但要满足全部的现金支出和财政费用，还要考虑将来得扩建和改造需要。逐步提高目前排水费征收标准，规范征收排水费的政策法规，采用市场化手段运营管理小城镇排水设施，合理降低运行成本才能从根本上保证排水费按时、按量征收。
参考文献
[1]美国国家科学院.美国的水务行业私有化：问题和经验的评价[M].华盛顿：美国国家科学院出版社，2002.
[2]范彬.日本农村生活污水治理的组织管理与启示[J].水工业市场，2010，（01）：24-27.
[3]刘志琪.中国城镇供水排水协会赴日本考察访问情况介绍[J].给水排水，2007，（04）：124-126.
[4]邓涌涌，江莹.英国水管理状况与启示[J].人民长江，2006，（08）：123-126.
[5]王盛，俞国平.法国的水务管理模式[J].城市公用事业，2006，（03）：19-20.
[6]周宏春,郭宝林,傅涛.我国城市环保设施运行管理的现状与问题[J].经济研究参考,2008，（25）：2-8
[7]李青，关海清，张弦.TOT模式下的城市污水处理厂运营实例分析[J].给水排水，2006，（07）：43-48.
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。