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摘 要：从1948年到2011年，规范日本政治捐款制度的《政治资金规正法》历经了多次修改，但对政治捐款数量的限制保留了1975年第1次修改时的标准。派阀和政治家仍然能够通过多种迂回途径获得企业团体捐款。政治宴会作为变相的政治捐款受法律制约较小，成为最有效的收集政治资金方式。日本政治捐款制度改革之所以原地转圈主要是因为日本型民主制度的先天性缺陷。
关键字： 日本；政治捐款制度；政治宴会；政治资金规正法
中图分类号：D73/77 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2013）01-0024-06
在日本，政治捐款指的是来自个人、企业团体（企业、工会和除政治团体以外的其他团体）、政治团体的政治资金捐助，日语又称为政治献金。1994年《政党补助法》制定之前，对政治资金需求巨大的政党和政治家而言，政治捐款是其最重要的政治资金收入来源。政治捐款行为特别是来自企业团体的捐款由于掺杂了利益关系，由其爆出的政治丑闻在日本政坛屡见不鲜。针对政治捐款的主体、客体及捐款数量，日本制定了翔实的法律对其做出了诸多限制，但是政治家不会彻底切断其自身经济来源。至今，政治捐款制度虽几经改革却漏洞颇多，导致政治资金丑闻频频出现。
外交学院教授周永生先生认为日本政治捐款制度存在的原因是政治家、官僚和企业相互需求相互利用的必然产物，即使政治捐款规范趋于严格化，也无法从根本上改变和杜绝该项制度造成的弊端和腐败[1]。日本的政治捐款制度经过了哪些修改，为何经过多次修改后仍然不能杜绝政治资金丑闻的出现，这将是文章要解决的问题。
一、政治捐款制度的改革历程
日本规范政治捐款制度的法律为《政治资金规正法》。1948年，在首相芦田均等收取贿赂的昭和电工事件发生后，日本政府在GHQ（盟军总司令部）的督促下紧急制定了《政治资金规正法》。该法共8章57条，实施范围为国会参众议院选举和地方自治体选举。主要内容有：⑴明确了政党、政治团体和公职候选人的定义；⑵政党、政治团体、公职候选人必须向所管的选举管理委员会提交政治资金收支报告书，报告书必须载明政治资金收支状况，并向国民公开；⑶对违法行为的惩罚措施。1948年的《政治资金规正法》明确了政治资金收支的公开原则，但又寄希望于政党的自我约束与国民政治意识的成长，没有明确条款限制政治捐款的数量，也没有条款规定捐款者的资格，外国人、外国法人都可以捐款。这部旨在防治政治捐款混乱的法律，没有达到其目的，因其漏洞百出而被学者称为“筛子法律”。
1966年，黑雾事件的集中爆发愈发暴露出《政治资金规正法》的不足①。1967年7月4日，在佐藤首相的授意下召开第五次选举制度审议会，会上通过的决议案认为应将企业团体的捐款数额限制在两千万日元以内。1967年和1968年政府两次提出《政治资金规正法》的修正案，其中1968年修正案规定企业团体将按照资本金和人数的不同设立等级，规定捐款额度，最高为1亿日元。自民党执行部对修正案的态度摇摆不定，1968年修正案在没有表决的情况下成为废案。
1974年，以廉洁著称的三木武夫代替因“政治与金钱”问题黯然下台的田中角荣出任首相。实现政治资金制度改革成为三木内阁的主要任务。12月27日，三木首相向自民党基本问题及运营相关改革调查委员会（会长椎名悦三郎）提出了俗称“三木试案”的规正法修正案。1975年1月23日，隶属于自民党政务调查会的选举调查会根据第五次选举制度审议会的报告和三木试案开始讨论法律的修改问题，2月24日，选举调查会提出了自民党的《政治资金规正法》修正案大纲。在6月5日众议院本会议上，上述修正案在所有在野党反对的情况下被强行表决通过，7月4日参议院表决通过，修正案成立并于1976年1月1日起正式实施。
修正案大纲规定企业团体和工会根据其资本金和工会人数的不同设置捐款额度，给与政党和政治资金团体的捐款数额最高1亿日元，给与个人的捐款数额最高2000万日元。企业团体、工会对派阀、政治家的捐款限制为政党的二分之一，即最高5000万日元，对同一个派阀、政治家的单次捐款额不超过150万日元。政治团体对政党、政治资金团体、派阀及政治家、政治团体的捐款额度均无限制。在捐款公开方面，政党和政治资金团体的所有收入都要公开，派阀超过100万日元才有公开义务，而政治家则无须公开任何收入。这次改革对捐款资格做出了限制：接受补助金的公司、赤字公司、外国人及外国法人、他人名义和匿名者禁止向政党、政治家及政治团体捐款。虽然这次改革比起1948年法律有所进步，但是对政治捐款的数量的上限设定过于庞大，没有起到限制政治资金丑闻的作用，1988年爆发的利库路特事件使法律的漏洞暴露无遗。
1988年规正法第2次修改，规定政治家的政治资金收支也必须公开，包括政治捐款。1992年是《政治资金规正法》中有关政治捐款的第3次修改。由于利库路特事件和佐川快递事件相继被披露，之前一直与选举制度改革法案捆绑审议的《政治资金规正法》被优先审议并通过了以下有关政治捐款的条款：政治宴会必须由政治团体举办，其收支必须明确化。购买额超过100万日元，要公开购买者的详细信息。同一政治宴会，同一购买者最多购买150万日元宴会券，超过者处以20万日元以下的罚款；同时规定政治捐款不能以有价证券的形式捐出，政治资金也不能用于购买有价证券。
1994年的政治改革虽然引进了政党补助金制度，大大缓解了政党和政治家在政治资金上的压力，但是涉及政治捐款的改革却不多。对于政治捐款，法律要求政治家必须通过“资金管理团体”接受政治捐款，禁止针对政治家个人的政治捐款①。对捐款的数量没有降低，企业团体针对政党、政治资金管理团体的捐款额度仍为750万日元到1亿日元，个人捐款最高2000万日元，针对政治团体的捐款为325万到5000万日元，针对政治家资金管理团体的企业团体捐款仍可存续5年，单次不超过50万日元。捐款的公开额度大幅降低，政党和政治团体为5万日元以上。1999年废除了针对政治家的资金管理团体的企业团体捐款。 2004年，日本牙科医师会的政治团体日本牙科医师联盟向自民党桥本派“平成研究会”捐献的1亿日元灰色捐款被曝光。1亿日元是以支票的形式交到桥本派会长桥本龙太郎手中，没有记载在平成研究会的政治资金收支报告书上，这种做法违反了《政治资金规正法》中5万日元以上捐款必须公开的规定。此次事件暴露出的问题是，政治家、政治团体、企业之间大多以现金形式往来，经过诸多迂回途径后，资金的来源和去向不透明，政治资金收支报告书的记载可信度不高。2004年10月26日，执政联盟自民党、公明党就《政治资金规正法》的修改达成两点一致：一是政治团体之间的资金往来一年最高5000万日元，政治团体对政党、政治资金团体的捐款不在此限，违反者处以一年以下拘役或者50万日元以下罚款；二是对政治资金团体的捐款必须通过银行转账（1000日元以下除外），违反者没收全部捐款。关于政治捐款的规定至此为止，2007年和2008年的修改仅限于政治资金的支出和报告书的公开标准。而关于政治捐款的独立监察机构，多次修改均没涉及此项内容。
二、捐款限制的空洞化
纵观整个《政治资金规正法》中关于政治捐款条款的修改过程，虽然对政治捐款的管理趋于严厉，对相关定义的界定也逐渐清晰，甚至规定了超过一定数额的捐款必须以银行转账的方式捐出等细节，但是每次修改都会给政治家留下“一条小路”接受政治捐款，法律的修改如同原地转圈，对于捐款资格、数量的限制有空洞化之嫌。
首先是捐款资格的问题。法律明文禁止外国人、外国法人的捐款，罚则中规定由法官根据情况判以监禁或者罚款，现实是没有政治家因此受到惩罚。2010年和2011年，民主党前首相菅直人、前外务大臣前原诚司、现任首相野田佳彦的资金管理团体先后爆出接收外国人政治捐款的丑闻，除前原诚司引咎辞职外，两任首相只将捐款返还，并未受到任何追究。其次，关于捐款数额的设置也过于宽松。1975年规正法规定，企业和团体对政党、政治资金团体捐款限额最高1亿日元，对派阀、个人的政治团体捐款限额最高5000万日元，对同一派阀、个人的捐款限制不能超过150万日元；个人对政党、政治资金团体捐款限额2000万日元，对派阀、个人的政治团体捐款限额最高1000万日元；关于公开义务，政党、政治资金团体的捐款明细必须全部公开，对派阀、政治家的政治团体捐款不足100万日元无公开义务。虽然2007年将这一标准下调至5万日元，但是会计责任者仍能采取化整为零的办法隐匿部分收入。政治团体对政党政治资金团体的捐款数额没有任何限制。根据2002年政治资金收支报告书，日本医师会的政治团体“日本医师联盟”政治捐款支出为6.8亿日元，日本牙科医生会的政治团体“日本牙科医师联盟”政治捐款支出为5.8亿日元，日本看护协会的政治团体“日本看护联盟”政治捐款支出2.24亿日元，都超过了企业团体捐款最高额1亿日元的限
制[2]。来自政治团体的捐款成为政治捐款的主要部分，而这些政治团体的背后则是企业和利益集团。
寻求合法途径“规避”法律管制是派阀和政治家的惯用伎俩。最常见的规避方法是设立多个政治团体，接受小额捐款。1975年法律修改后，派阀和个人由过去接受大规模的捐款改为设立多个政治团体，接收少于100万日元的捐款以逃避申报义务，每个政治家仍能从某一企业接受数千万日元的捐款，捐款的数量限制成了摆设。在1994年政党补助金制度引入之前，中央和地方部分的政治资金总额一直不断上涨。（见图1）
图1[3] 1976年-1992年政治资金收入总额趋势
除了上述规避法律途径外，政治家通常在政治资金收支报告书中隐藏部分政治捐款的去向以求蒙混过关。被自治省（2001年后为总务省）发现后，通常以“笔误”为借口进行修改，超过部分退回，不用受到任何惩罚。例如，根据1992年政治资金收支报告书，自民党山口敏夫原劳动相的政治团体“山口敏夫与21世纪创日本会”从其他数名议员和日本医师联盟共收入120万日元，另外政治宴会及会费等收入共计8000万日元，在收支报告书中却记载收入支出皆为零。其会计责任者以不小心计入其他团体为借口将错误掩饰过去[4]。另外，将收集政治捐款的工作由中央团体转移到地方团体也是政治家们的常用手法。1975年法规定了政治团体成立的申请办法，在一个都道府县范围内活动的政治团体向所在的选举管理委员会提交申请，在两个以上都道府县活动的政治团体向自治省（总务省）提出申请。为了躲避总务省的监察，许多团体扩大了在地方的政治捐款收入。1992年的地方政治资金收支报告书显示，地方政治资金收入已占全体政治资金收入的47.6%，其中企业团体捐款291.7亿日元，个人捐款336.2亿日元，大部分出处不明[5]。地方政治团体成为政治捐款的避风港。
法律留下的另外一个漏洞是企业团体捐款可以通过其他途径流入政治家或派阀的政治团体中，即所谓的迂回捐款。迂回捐款主要途径有两种：一种是政党支部， 1999年修改后的《政治资金规正法》禁止政治家的资金管理团体接收来自企业团体的捐款。作为代替措施，自民党增设了可以接受企业团体捐款的政党支部，由自民党议员充当支部长，所得捐款全部由支部长处理。民主党也采用了由实力议员充当政党支部长的做法，如，前党代表小泽一郎曾经担任民主党岩手县第4支部的支部长，2010年小泽一郎的政治资金收入为2亿9501万日元，70%以上收入来自政党支部[6]。政党支部成为实力政治家接受企业团体政治捐款的自由区。第2种迂回捐款的途径是党的政治资金团体。2004被披露的日本牙科医师联盟违法捐款事件中，日本牙科医师联盟除了向桥本派提供1亿日元的政治捐款外，3年之内还向自民党的资金管理团体“国民政治协会”提供了15亿日元捐款，这些捐款通过国民政治协会流向自民党中央然后又流向各个派阀和议员，由政治团体捐款摇身一变为政党拨付的交付金，掩盖了业界的政治团体与派阀议员的联系。
政治资金收支报告书的审查也流于形式。每年约有超过四千个政治团体向总务省提交A4纸大小约5万枚8米高的政治资金收支报告书。总务省政治资金课收支公开室只有11个职员审查如此庞杂的报告书，审查内容限于计算有无错误。《政治资金规正法》第31条规定“报告书记载不充分的情况下，应命令订正并重新报告。”总务省认为其作为行政机关没有针对政治团体的调查权，只能行使形式上的审查权。针对日本牙科医师联盟的迂回捐款事件，收支公开室室长菊池雄三说到“行政一方没有事实确认权，只能等待政治家自己订正（报告书）”[7]。2007年12月法律修改时引入了针对国会议员关系团体的“政治资金监察制度”，即国会议员关系团体提出的政治资金收支报告书由第三方监察的义务，第三方必须是登陆在案的会计、律师等①。从2009年公布的政治资金报告书来看，第三方监察人或者是国会议员的亲属，或者是捐款给国会议员团体的捐款人，对政治捐款收支的监察制度形同虚设。 三、变相政治捐款：政治宴会
政治宴会是1975年《政治资金规正法》修改后出现的接受政治捐款的新方式。政治宴会通常以政治家和政治团体的名义召开，参加者必须购买宴会券才能入场。宴会券的买家主要是支持政治家或政治团体的企业、工会或者其他政治团体。政治宴会的最大特点是其成本和收入不成比例。成本据称只要“水酒一杯”，每人每次收费1～3万日元。1986年，根据自治省公布的政治资金收支报告书（中央部分），共召开政治宴会139次，收入达87.73亿日元，收益率达81.9%。地方部分的政治宴会收入也达到了70亿日元。根据《读卖新闻》的调查，提出申报的政治宴会数量只占总数的1/3[8]。 1987年，共召开政治宴会125次，总收入95.5亿日元。竹下首相一晚的宴会收入竟达11.2亿日元[9]。与称为“捐款”的政治资金收入来源不同，政治宴会的收入通常计入“事业和其他收入”中，其金额不计算在政党、派阀和个人的政治捐款项目中，但是政治宴会的收入全部来自个人和企业团体，应该被认定为政治捐款的一种类型。
政治宴会之所以在上世纪七八十年代流行开来，对于政治家和政治团体来说，首先是因为法律对以“捐款”为名义的政治资金往来有了数量限制，但没有任何法律限制政治宴会的收入；其次是因为政治宴会的收入没有申报义务，政治家与企业团体的灰色利益关系可以得到最大程度保护。对于企业来说，购买宴会券的企业多是新兴产业的代表，他们缺乏财界团体与自民党的“长期友好关系”，只能依靠个别实力政治家或者派阀实现自己的利益诉求。政治宴会还是执政党拉拢在野党的工具。1987年2月，在民社党塚本三郎委员长的政治宴会上，前文相盐川正十郎购入了30万日元的宴会券；在民社党国会对策委员长小泽贞孝的政治宴会上，自民党的前通产相田村元与国会对策委员长渡部恒三分别捐款30万和10万日元[10]。执政党购买在野党的宴会券，在野党议员之间相互购买的现象屡见不鲜。
1992年《政治资金规正法》的紧急修改主要针对政治宴会的愈演愈烈之势。即便有了购买额度的限制（150万日元），也不能阻止政治宴会的遍地开花。如图2所示，到2004年政治宴会的收入达到了最高值142.6亿日元，约占全年政治资金收入的10.3%。因为政治资金总额的不断走低，其数额也不断下降，但仍占政治资金总收入的9.8%左右[11]。政治宴会已经成为企业团体捐款的最理想舞台。
图2 1992年-2001年政治宴会收入变化趋势
政治宴会不仅是政治家和派阀收集资金的有效手段，也是业界政治团体收集政治资金的重要方式。2004年，制药界的政治团体“制药产业政治联盟”共召开6次大型政治宴会， 239个大制药企业共捐款计1亿7836万日元，该联盟又购买了政治家和派阀政治团体的宴会券，计75家花费1亿1556万日元，其中有自民党厚生族实力者、前厚生大臣丹羽雄哉（700万日元）、自民党干事长安倍晋三（500万日元）等[12]。日本医生联盟、日本牙科医师联盟等都曾通过政治宴会向旗下企业收集政治捐款。
《政治资金规正法》对政治宴会券的购买资格没有限制。外国人、外国法人等均可购买。政治宴会成为政治捐款资格的一条规避途径。现今日本政界的“第三极”势力日本维新会代表代行桥下彻曾经明言“政治宴会中的宴会券费用减去餐饮费用即是政治捐款，我邀请外国人参加政治宴会，认识了许多外国友人。如果外国人不能参加政治宴会的话，那么政治捐款也同样不行。[13]”
四、小 结
关于政治捐款制度的几次修改，从对捐款资格、捐款数额无限制到设立限制，从限制少到限制多，不能不承认这是一个进步的过程。但是对于饱受诟病的企业团体捐款来说，每次制度改革都在堵死一条通道的时候开放另一条通道。对于制度改革，政党、政治家等往往都是“上有政策，下有对策”：一方面主张修改法律以向社会传达降低民主运营成本的决心，从而捞取选票；另一方面又寻找代替途径收取政治捐款为选举做准备。政治捐款制度的修改之所以出现原地转圈的现象主要是因为日本型民主政治制度的先天性缺陷。
（1）耗费金钱的选举制度。1994年政治改革以前，日本的选举制度采用中选举区制。由于复数候选人参选，候选人获得来自政党的支持相当有限，除共产党等中央集权型政党外，选举运动通常以个人后援会为中心组织起来。后援会是候选人与选民接触的主要机构，其经费全部由候选人负担。如1993年决定政权更替的众议院选举中，采用高尔夫比赛和饮食代金券收买选民的例子不胜枚举。东京下町的选举激战区内，自民党候选人采取组织两日一夜的后援会旅游拉拢选民，3000人分乘80辆大巴前往福岛的饭坂温泉，总共花费6000万日元，全部由政治家承担[14]。为了筹集如此巨额资金，必然要广开财路，在个人捐款、企业团体捐款还有无数额限制的政治团体捐款上下功夫。1994年政治改革后，选举制度改为小选举区比例代表并立制，所谓小选举区比例代表并立制是一种重复立候选人的选举制度，在小选举区参选的候选人也可以列入比例代表选举的名簿，在小选举区一旦落选，只要得票超过10%的候选人可根据惜败率决定在比例代表区的位置，位置靠前有机会复活当选。要想获得靠前位置必须多收集政治资金以便多拉选票，除固定给予的政党补助金外，政治捐款是唯一可以增收
的部分。
（2）长期畸形的政党体制。能够实现政权交替的两党制或者多党制是民主国家的重要标志。自55年体制形成之后，自民党执政长达38年之久，出现了民主政治史上罕见的一党优位的政党体制。一党优位制的主要特点是执政党自民党垄断了各种社会利益，通过建立强大利益诱导网络成为绝大部分社会阶层的利益代言人。这个利益诱导网络的主要媒介是金钱和选票，“政治与金钱”结合越来越紧密。一党优位制的形成还造成了政党派阀的坐大，派阀通过收集政治资金和分配政党、内阁的位置招兵买马，为获得总裁宝座互相争斗，造成政治资金数额不断膨胀。1993年一党优位制崩溃后，自民党仍能与一两个小党组成联合政府执政，利益诱导政治仍然有效。2009年民主党获得众议院选举的胜利，实现了真正意义上的政权交替，但是民主党在上台后面临的扭曲国会、东北大地震复兴工作等一系列难题考验着毫无执政经验的民主党，自民党在下次选举中卷土重来并长期执政并不是毫无可能。 （3）日本选民安心接受政治家 “收买”的社会风气。除了上文提到的组织后援会活动外，选举区内的冠婚丧祭等仪式也需要政治家给礼金或者慰问金，给政治捐款制度改革带来了不良影响。自民党当选一回的议员佐藤敬夫（秋田一区，安倍派）1988年政治资金支出1.2亿日元，其中约1400万日元是冠婚丧祭的支出。每次葬礼通常要送上两万日元的花圈，5000到10000日元的奠仪。1988年佐藤敬夫及夫人、秘书共参加了187次葬礼。每月出席3到4次结婚典礼，另外选举区内的运动会及成人仪式及夏季节日活动通常要送上1到3万日元的活动经费[15]。 选民通过与政治家之间的“友好信任” 关系巩固了政治家的地盘，同时选民的“贪婪”也造成政治资金不断膨胀。
综上所述，日本政治捐款制度经过多次改革后仍原地转圈，既有体制原因，又有社会风气的不足。政治捐款制度改革的裹足不前，对日本政坛产生了诸多不良影响：造成了政治资金丑闻的频繁发生从而失去了有识选民的信任，内阁和政党支持率下降，最终造成了政权频繁更替。现在第46次众议院选举在即，之前一直主张废除企业团体捐款的日本维新会在选举前夕突然改口表示暂时可以接受企业团体的政治捐款，而长期以来主张企业团体政治捐款合法的自民党胜选较大，相信在很长一段时间内，企业团体捐款不会被废除，日本的政治捐款制度不会发生较大变化。
[参考文献]
[1] 周永生.日本的政治捐款制度[J].中国政法大学学报，2008（6）：50-57.
[2] 政治団体献金は青天井[N].読売新聞，2004-08-04.
[3] 日本总务省政治资金专栏[EB/OL].[2011-12-06]http：//www.soumu.go.jp/senkyo/seiji_s/naruhodo03.html，.
[4] 献金受け、収入ゼロ[N].読売新聞，1993-09-10.
[5] 監視逃れ、「地方」分散[N].読売新聞，1994-04-03.
[6] 小沢氏.七割が政党支部から[N].読売新聞，2011-12-01.
[7] 収支報告書、形だけ審査 [N].読売新聞，2004-09-16.
[8] 巨大化.もうけ八割 [N].読売新聞，1987-09-07.
[9] 一件平均7千600万、竹下派一晩で11億も[N].読売新聞，1988-09-07.
[10] 民社議員のパーティー券、自民の購入目立つ[N].読売新聞，1988-09-07.
[11] 日本总务省网站政治资金专栏[EB/OL].[2011-12-08]http：//www.soumu.go.jp/main_content/000136402.pdf.
[12] パーティー収入、最高の142億円[N].読売新聞，2005-09-30.
[13] 桥下彻的推特[EB/OL].【2011-12-10】http：//twitter.com/t_ishin/status/45050286473089024.
[14] 変わらぬ「金権体質」[N].読売新聞，1993-07-08.
[15] 欠礼すれば「次」が怖い[N].読売新聞，1989-03-07.
[ 责任编辑 敦 鹏 ]
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中图分类号：D73/77 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2013）01-0024-06
在日本，政治捐款指的是来自个人、企业团体（企业、工会和除政治团体以外的其他团体）、政治团体的政治资金捐助，日语又称为政治献金。1994年《政党补助法》制定之前，对政治资金需求巨大的政党和政治家而言，政治捐款是其最重要的政治资金收入来源。政治捐款行为特别是来自企业团体的捐款由于掺杂了利益关系，由其爆出的政治丑闻在日本政坛屡见不鲜。针对政治捐款的主体、客体及捐款数量，日本制定了翔实的法律对其做出了诸多限制，但是政治家不会彻底切断其自身经济来源。至今，政治捐款制度虽几经改革却漏洞颇多，导致政治资金丑闻频频出现。
外交学院教授周永生先生认为日本政治捐款制度存在的原因是政治家、官僚和企业相互需求相互利用的必然产物，即使政治捐款规范趋于严格化，也无法从根本上改变和杜绝该项制度造成的弊端和腐败[1]。日本的政治捐款制度经过了哪些修改，为何经过多次修改后仍然不能杜绝政治资金丑闻的出现，这将是文章要解决的问题。
一、政治捐款制度的改革历程
日本规范政治捐款制度的法律为《政治资金规正法》。1948年，在首相芦田均等收取贿赂的昭和电工事件发生后，日本政府在GHQ（盟军总司令部）的督促下紧急制定了《政治资金规正法》。该法共8章57条，实施范围为国会参众议院选举和地方自治体选举。主要内容有：⑴明确了政党、政治团体和公职候选人的定义；⑵政党、政治团体、公职候选人必须向所管的选举管理委员会提交政治资金收支报告书，报告书必须载明政治资金收支状况，并向国民公开；⑶对违法行为的惩罚措施。1948年的《政治资金规正法》明确了政治资金收支的公开原则，但又寄希望于政党的自我约束与国民政治意识的成长，没有明确条款限制政治捐款的数量，也没有条款规定捐款者的资格，外国人、外国法人都可以捐款。这部旨在防治政治捐款混乱的法律，没有达到其目的，因其漏洞百出而被学者称为“筛子法律”。
1966年，黑雾事件的集中爆发愈发暴露出《政治资金规正法》的不足①。1967年7月4日，在佐藤首相的授意下召开第五次选举制度审议会，会上通过的决议案认为应将企业团体的捐款数额限制在两千万日元以内。1967年和1968年政府两次提出《政治资金规正法》的修正案，其中1968年修正案规定企业团体将按照资本金和人数的不同设立等级，规定捐款额度，最高为1亿日元。自民党执行部对修正案的态度摇摆不定，1968年修正案在没有表决的情况下成为废案。
1974年，以廉洁著称的三木武夫代替因“政治与金钱”问题黯然下台的田中角荣出任首相。实现政治资金制度改革成为三木内阁的主要任务。12月27日，三木首相向自民党基本问题及运营相关改革调查委员会（会长椎名悦三郎）提出了俗称“三木试案”的规正法修正案。1975年1月23日，隶属于自民党政务调查会的选举调查会根据第五次选举制度审议会的报告和三木试案开始讨论法律的修改问题，2月24日，选举调查会提出了自民党的《政治资金规正法》修正案大纲。在6月5日众议院本会议上，上述修正案在所有在野党反对的情况下被强行表决通过，7月4日参议院表决通过，修正案成立并于1976年1月1日起正式实施。
修正案大纲规定企业团体和工会根据其资本金和工会人数的不同设置捐款额度，给与政党和政治资金团体的捐款数额最高1亿日元，给与个人的捐款数额最高2000万日元。企业团体、工会对派阀、政治家的捐款限制为政党的二分之一，即最高5000万日元，对同一个派阀、政治家的单次捐款额不超过150万日元。政治团体对政党、政治资金团体、派阀及政治家、政治团体的捐款额度均无限制。在捐款公开方面，政党和政治资金团体的所有收入都要公开，派阀超过100万日元才有公开义务，而政治家则无须公开任何收入。这次改革对捐款资格做出了限制：接受补助金的公司、赤字公司、外国人及外国法人、他人名义和匿名者禁止向政党、政治家及政治团体捐款。虽然这次改革比起1948年法律有所进步，但是对政治捐款的数量的上限设定过于庞大，没有起到限制政治资金丑闻的作用，1988年爆发的利库路特事件使法律的漏洞暴露无遗。
1988年规正法第2次修改，规定政治家的政治资金收支也必须公开，包括政治捐款。1992年是《政治资金规正法》中有关政治捐款的第3次修改。由于利库路特事件和佐川快递事件相继被披露，之前一直与选举制度改革法案捆绑审议的《政治资金规正法》被优先审议并通过了以下有关政治捐款的条款：政治宴会必须由政治团体举办，其收支必须明确化。购买额超过100万日元，要公开购买者的详细信息。同一政治宴会，同一购买者最多购买150万日元宴会券，超过者处以20万日元以下的罚款；同时规定政治捐款不能以有价证券的形式捐出，政治资金也不能用于购买有价证券。
1994年的政治改革虽然引进了政党补助金制度，大大缓解了政党和政治家在政治资金上的压力，但是涉及政治捐款的改革却不多。对于政治捐款，法律要求政治家必须通过“资金管理团体”接受政治捐款，禁止针对政治家个人的政治捐款①。对捐款的数量没有降低，企业团体针对政党、政治资金管理团体的捐款额度仍为750万日元到1亿日元，个人捐款最高2000万日元，针对政治团体的捐款为325万到5000万日元，针对政治家资金管理团体的企业团体捐款仍可存续5年，单次不超过50万日元。捐款的公开额度大幅降低，政党和政治团体为5万日元以上。1999年废除了针对政治家的资金管理团体的企业团体捐款。 2004年，日本牙科医师会的政治团体日本牙科医师联盟向自民党桥本派“平成研究会”捐献的1亿日元灰色捐款被曝光。1亿日元是以支票的形式交到桥本派会长桥本龙太郎手中，没有记载在平成研究会的政治资金收支报告书上，这种做法违反了《政治资金规正法》中5万日元以上捐款必须公开的规定。此次事件暴露出的问题是，政治家、政治团体、企业之间大多以现金形式往来，经过诸多迂回途径后，资金的来源和去向不透明，政治资金收支报告书的记载可信度不高。2004年10月26日，执政联盟自民党、公明党就《政治资金规正法》的修改达成两点一致：一是政治团体之间的资金往来一年最高5000万日元，政治团体对政党、政治资金团体的捐款不在此限，违反者处以一年以下拘役或者50万日元以下罚款；二是对政治资金团体的捐款必须通过银行转账（1000日元以下除外），违反者没收全部捐款。关于政治捐款的规定至此为止，2007年和2008年的修改仅限于政治资金的支出和报告书的公开标准。而关于政治捐款的独立监察机构，多次修改均没涉及此项内容。
二、捐款限制的空洞化
纵观整个《政治资金规正法》中关于政治捐款条款的修改过程，虽然对政治捐款的管理趋于严厉，对相关定义的界定也逐渐清晰，甚至规定了超过一定数额的捐款必须以银行转账的方式捐出等细节，但是每次修改都会给政治家留下“一条小路”接受政治捐款，法律的修改如同原地转圈，对于捐款资格、数量的限制有空洞化之嫌。
首先是捐款资格的问题。法律明文禁止外国人、外国法人的捐款，罚则中规定由法官根据情况判以监禁或者罚款，现实是没有政治家因此受到惩罚。2010年和2011年，民主党前首相菅直人、前外务大臣前原诚司、现任首相野田佳彦的资金管理团体先后爆出接收外国人政治捐款的丑闻，除前原诚司引咎辞职外，两任首相只将捐款返还，并未受到任何追究。其次，关于捐款数额的设置也过于宽松。1975年规正法规定，企业和团体对政党、政治资金团体捐款限额最高1亿日元，对派阀、个人的政治团体捐款限额最高5000万日元，对同一派阀、个人的捐款限制不能超过150万日元；个人对政党、政治资金团体捐款限额2000万日元，对派阀、个人的政治团体捐款限额最高1000万日元；关于公开义务，政党、政治资金团体的捐款明细必须全部公开，对派阀、政治家的政治团体捐款不足100万日元无公开义务。虽然2007年将这一标准下调至5万日元，但是会计责任者仍能采取化整为零的办法隐匿部分收入。政治团体对政党政治资金团体的捐款数额没有任何限制。根据2002年政治资金收支报告书，日本医师会的政治团体“日本医师联盟”政治捐款支出为6.8亿日元，日本牙科医生会的政治团体“日本牙科医师联盟”政治捐款支出为5.8亿日元，日本看护协会的政治团体“日本看护联盟”政治捐款支出2.24亿日元，都超过了企业团体捐款最高额1亿日元的限
制[2]。来自政治团体的捐款成为政治捐款的主要部分，而这些政治团体的背后则是企业和利益集团。
寻求合法途径“规避”法律管制是派阀和政治家的惯用伎俩。最常见的规避方法是设立多个政治团体，接受小额捐款。1975年法律修改后，派阀和个人由过去接受大规模的捐款改为设立多个政治团体，接收少于100万日元的捐款以逃避申报义务，每个政治家仍能从某一企业接受数千万日元的捐款，捐款的数量限制成了摆设。在1994年政党补助金制度引入之前，中央和地方部分的政治资金总额一直不断上涨。（见图1）
图1[3] 1976年-1992年政治资金收入总额趋势
除了上述规避法律途径外，政治家通常在政治资金收支报告书中隐藏部分政治捐款的去向以求蒙混过关。被自治省（2001年后为总务省）发现后，通常以“笔误”为借口进行修改，超过部分退回，不用受到任何惩罚。例如，根据1992年政治资金收支报告书，自民党山口敏夫原劳动相的政治团体“山口敏夫与21世纪创日本会”从其他数名议员和日本医师联盟共收入120万日元，另外政治宴会及会费等收入共计8000万日元，在收支报告书中却记载收入支出皆为零。其会计责任者以不小心计入其他团体为借口将错误掩饰过去[4]。另外，将收集政治捐款的工作由中央团体转移到地方团体也是政治家们的常用手法。1975年法规定了政治团体成立的申请办法，在一个都道府县范围内活动的政治团体向所在的选举管理委员会提交申请，在两个以上都道府县活动的政治团体向自治省（总务省）提出申请。为了躲避总务省的监察，许多团体扩大了在地方的政治捐款收入。1992年的地方政治资金收支报告书显示，地方政治资金收入已占全体政治资金收入的47.6%，其中企业团体捐款291.7亿日元，个人捐款336.2亿日元，大部分出处不明[5]。地方政治团体成为政治捐款的避风港。
法律留下的另外一个漏洞是企业团体捐款可以通过其他途径流入政治家或派阀的政治团体中，即所谓的迂回捐款。迂回捐款主要途径有两种：一种是政党支部， 1999年修改后的《政治资金规正法》禁止政治家的资金管理团体接收来自企业团体的捐款。作为代替措施，自民党增设了可以接受企业团体捐款的政党支部，由自民党议员充当支部长，所得捐款全部由支部长处理。民主党也采用了由实力议员充当政党支部长的做法，如，前党代表小泽一郎曾经担任民主党岩手县第4支部的支部长，2010年小泽一郎的政治资金收入为2亿9501万日元，70%以上收入来自政党支部[6]。政党支部成为实力政治家接受企业团体政治捐款的自由区。第2种迂回捐款的途径是党的政治资金团体。2004被披露的日本牙科医师联盟违法捐款事件中，日本牙科医师联盟除了向桥本派提供1亿日元的政治捐款外，3年之内还向自民党的资金管理团体“国民政治协会”提供了15亿日元捐款，这些捐款通过国民政治协会流向自民党中央然后又流向各个派阀和议员，由政治团体捐款摇身一变为政党拨付的交付金，掩盖了业界的政治团体与派阀议员的联系。
政治资金收支报告书的审查也流于形式。每年约有超过四千个政治团体向总务省提交A4纸大小约5万枚8米高的政治资金收支报告书。总务省政治资金课收支公开室只有11个职员审查如此庞杂的报告书，审查内容限于计算有无错误。《政治资金规正法》第31条规定“报告书记载不充分的情况下，应命令订正并重新报告。”总务省认为其作为行政机关没有针对政治团体的调查权，只能行使形式上的审查权。针对日本牙科医师联盟的迂回捐款事件，收支公开室室长菊池雄三说到“行政一方没有事实确认权，只能等待政治家自己订正（报告书）”[7]。2007年12月法律修改时引入了针对国会议员关系团体的“政治资金监察制度”，即国会议员关系团体提出的政治资金收支报告书由第三方监察的义务，第三方必须是登陆在案的会计、律师等①。从2009年公布的政治资金报告书来看，第三方监察人或者是国会议员的亲属，或者是捐款给国会议员团体的捐款人，对政治捐款收支的监察制度形同虚设。 三、变相政治捐款：政治宴会
政治宴会是1975年《政治资金规正法》修改后出现的接受政治捐款的新方式。政治宴会通常以政治家和政治团体的名义召开，参加者必须购买宴会券才能入场。宴会券的买家主要是支持政治家或政治团体的企业、工会或者其他政治团体。政治宴会的最大特点是其成本和收入不成比例。成本据称只要“水酒一杯”，每人每次收费1～3万日元。1986年，根据自治省公布的政治资金收支报告书（中央部分），共召开政治宴会139次，收入达87.73亿日元，收益率达81.9%。地方部分的政治宴会收入也达到了70亿日元。根据《读卖新闻》的调查，提出申报的政治宴会数量只占总数的1/3[8]。 1987年，共召开政治宴会125次，总收入95.5亿日元。竹下首相一晚的宴会收入竟达11.2亿日元[9]。与称为“捐款”的政治资金收入来源不同，政治宴会的收入通常计入“事业和其他收入”中，其金额不计算在政党、派阀和个人的政治捐款项目中，但是政治宴会的收入全部来自个人和企业团体，应该被认定为政治捐款的一种类型。
政治宴会之所以在上世纪七八十年代流行开来，对于政治家和政治团体来说，首先是因为法律对以“捐款”为名义的政治资金往来有了数量限制，但没有任何法律限制政治宴会的收入；其次是因为政治宴会的收入没有申报义务，政治家与企业团体的灰色利益关系可以得到最大程度保护。对于企业来说，购买宴会券的企业多是新兴产业的代表，他们缺乏财界团体与自民党的“长期友好关系”，只能依靠个别实力政治家或者派阀实现自己的利益诉求。政治宴会还是执政党拉拢在野党的工具。1987年2月，在民社党塚本三郎委员长的政治宴会上，前文相盐川正十郎购入了30万日元的宴会券；在民社党国会对策委员长小泽贞孝的政治宴会上，自民党的前通产相田村元与国会对策委员长渡部恒三分别捐款30万和10万日元[10]。执政党购买在野党的宴会券，在野党议员之间相互购买的现象屡见不鲜。
1992年《政治资金规正法》的紧急修改主要针对政治宴会的愈演愈烈之势。即便有了购买额度的限制（150万日元），也不能阻止政治宴会的遍地开花。如图2所示，到2004年政治宴会的收入达到了最高值142.6亿日元，约占全年政治资金收入的10.3%。因为政治资金总额的不断走低，其数额也不断下降，但仍占政治资金总收入的9.8%左右[11]。政治宴会已经成为企业团体捐款的最理想舞台。
图2 1992年-2001年政治宴会收入变化趋势
政治宴会不仅是政治家和派阀收集资金的有效手段，也是业界政治团体收集政治资金的重要方式。2004年，制药界的政治团体“制药产业政治联盟”共召开6次大型政治宴会， 239个大制药企业共捐款计1亿7836万日元，该联盟又购买了政治家和派阀政治团体的宴会券，计75家花费1亿1556万日元，其中有自民党厚生族实力者、前厚生大臣丹羽雄哉（700万日元）、自民党干事长安倍晋三（500万日元）等[12]。日本医生联盟、日本牙科医师联盟等都曾通过政治宴会向旗下企业收集政治捐款。
《政治资金规正法》对政治宴会券的购买资格没有限制。外国人、外国法人等均可购买。政治宴会成为政治捐款资格的一条规避途径。现今日本政界的“第三极”势力日本维新会代表代行桥下彻曾经明言“政治宴会中的宴会券费用减去餐饮费用即是政治捐款，我邀请外国人参加政治宴会，认识了许多外国友人。如果外国人不能参加政治宴会的话，那么政治捐款也同样不行。[13]”
四、小 结
关于政治捐款制度的几次修改，从对捐款资格、捐款数额无限制到设立限制，从限制少到限制多，不能不承认这是一个进步的过程。但是对于饱受诟病的企业团体捐款来说，每次制度改革都在堵死一条通道的时候开放另一条通道。对于制度改革，政党、政治家等往往都是“上有政策，下有对策”：一方面主张修改法律以向社会传达降低民主运营成本的决心，从而捞取选票；另一方面又寻找代替途径收取政治捐款为选举做准备。政治捐款制度的修改之所以出现原地转圈的现象主要是因为日本型民主政治制度的先天性缺陷。
（1）耗费金钱的选举制度。1994年政治改革以前，日本的选举制度采用中选举区制。由于复数候选人参选，候选人获得来自政党的支持相当有限，除共产党等中央集权型政党外，选举运动通常以个人后援会为中心组织起来。后援会是候选人与选民接触的主要机构，其经费全部由候选人负担。如1993年决定政权更替的众议院选举中，采用高尔夫比赛和饮食代金券收买选民的例子不胜枚举。东京下町的选举激战区内，自民党候选人采取组织两日一夜的后援会旅游拉拢选民，3000人分乘80辆大巴前往福岛的饭坂温泉，总共花费6000万日元，全部由政治家承担[14]。为了筹集如此巨额资金，必然要广开财路，在个人捐款、企业团体捐款还有无数额限制的政治团体捐款上下功夫。1994年政治改革后，选举制度改为小选举区比例代表并立制，所谓小选举区比例代表并立制是一种重复立候选人的选举制度，在小选举区参选的候选人也可以列入比例代表选举的名簿，在小选举区一旦落选，只要得票超过10%的候选人可根据惜败率决定在比例代表区的位置，位置靠前有机会复活当选。要想获得靠前位置必须多收集政治资金以便多拉选票，除固定给予的政党补助金外，政治捐款是唯一可以增收
的部分。
（2）长期畸形的政党体制。能够实现政权交替的两党制或者多党制是民主国家的重要标志。自55年体制形成之后，自民党执政长达38年之久，出现了民主政治史上罕见的一党优位的政党体制。一党优位制的主要特点是执政党自民党垄断了各种社会利益，通过建立强大利益诱导网络成为绝大部分社会阶层的利益代言人。这个利益诱导网络的主要媒介是金钱和选票，“政治与金钱”结合越来越紧密。一党优位制的形成还造成了政党派阀的坐大，派阀通过收集政治资金和分配政党、内阁的位置招兵买马，为获得总裁宝座互相争斗，造成政治资金数额不断膨胀。1993年一党优位制崩溃后，自民党仍能与一两个小党组成联合政府执政，利益诱导政治仍然有效。2009年民主党获得众议院选举的胜利，实现了真正意义上的政权交替，但是民主党在上台后面临的扭曲国会、东北大地震复兴工作等一系列难题考验着毫无执政经验的民主党，自民党在下次选举中卷土重来并长期执政并不是毫无可能。 （3）日本选民安心接受政治家 “收买”的社会风气。除了上文提到的组织后援会活动外，选举区内的冠婚丧祭等仪式也需要政治家给礼金或者慰问金，给政治捐款制度改革带来了不良影响。自民党当选一回的议员佐藤敬夫（秋田一区，安倍派）1988年政治资金支出1.2亿日元，其中约1400万日元是冠婚丧祭的支出。每次葬礼通常要送上两万日元的花圈，5000到10000日元的奠仪。1988年佐藤敬夫及夫人、秘书共参加了187次葬礼。每月出席3到4次结婚典礼，另外选举区内的运动会及成人仪式及夏季节日活动通常要送上1到3万日元的活动经费[15]。 选民通过与政治家之间的“友好信任” 关系巩固了政治家的地盘，同时选民的“贪婪”也造成政治资金不断膨胀。
综上所述，日本政治捐款制度经过多次改革后仍原地转圈，既有体制原因，又有社会风气的不足。政治捐款制度改革的裹足不前，对日本政坛产生了诸多不良影响：造成了政治资金丑闻的频繁发生从而失去了有识选民的信任，内阁和政党支持率下降，最终造成了政权频繁更替。现在第46次众议院选举在即，之前一直主张废除企业团体捐款的日本维新会在选举前夕突然改口表示暂时可以接受企业团体的政治捐款，而长期以来主张企业团体政治捐款合法的自民党胜选较大，相信在很长一段时间内，企业团体捐款不会被废除，日本的政治捐款制度不会发生较大变化。
[参考文献]
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[2] 政治団体献金は青天井[N].読売新聞，2004-08-04.
[3] 日本总务省政治资金专栏[EB/OL].[2011-12-06]http：//www.soumu.go.jp/senkyo/seiji_s/naruhodo03.html，.
[4] 献金受け、収入ゼロ[N].読売新聞，1993-09-10.
[5] 監視逃れ、「地方」分散[N].読売新聞，1994-04-03.
[6] 小沢氏.七割が政党支部から[N].読売新聞，2011-12-01.
[7] 収支報告書、形だけ審査 [N].読売新聞，2004-09-16.
[8] 巨大化.もうけ八割 [N].読売新聞，1987-09-07.
[9] 一件平均7千600万、竹下派一晩で11億も[N].読売新聞，1988-09-07.
[10] 民社議員のパーティー券、自民の購入目立つ[N].読売新聞，1988-09-07.
[11] 日本总务省网站政治资金专栏[EB/OL].[2011-12-08]http：//www.soumu.go.jp/main_content/000136402.pdf.
[12] パーティー収入、最高の142億円[N].読売新聞，2005-09-30.
[13] 桥下彻的推特[EB/OL].【2011-12-10】http：//twitter.com/t_ishin/status/45050286473089024.
[14] 変わらぬ「金権体質」[N].読売新聞，1993-07-08.
[15] 欠礼すれば「次」が怖い[N].読売新聞，1989-03-07.
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