论文部分内容阅读
摘 要：重大自然灾害灾后重建时间之长、涉及工作之繁、施行难度之大均为救灾活动之最，也决定了其成为救灾行为成功与否的关键战役，必然要求以大战略和长效机制保证救灾活动取得最终胜利。本文首先给出国内外重大自然灾害研究综述的结论，在此基础上初步构建出重大自然灾害恢复重建时期全国性长期机制的框架和政策体系建议。
关键词：重大自然灾害;灾后重建;政策框架；政策体系；汶川地震
中图分类号：F127 文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2008)09-0010-09
（一）灾后重建的过程以及管理
最早对重建过程进行全面研究的是Haas等人(1977)。他们通过对当前和过去发生的两场灾难进行分析，提出按时间划分的重建的四个阶段：紧急时期（搜索和救援、提供紧急住房，持续几天或几星期）、恢复时期（修建基础设施，持续几个月）、还原时期（重建资本累计，持续两年以上）、更高的发展重建时期（较大的工程，持续10年以上）。此外，他们的研究总结了城市对灾后重建的一些共同经验和教训。第一，他们发现城市基本上在原来位置重建，并且变化不大，但通常会比灾难之前更为安全。第二，提高重建速度的因素有：大量外部资源的供应、国家领导的改革、事前计划的存在、社会舆论的一致以及信息的广泛传递。第三，灾后城市化趋势加速，城市扩散化加剧。第四，重建过程中出现不平等现象。有钱购买最佳地段的人通常重建速度最快，而且能够占据黄金地段。在灾前能够大量获得资源的人在灾后同样也能够获得。Bates et al (1982), Drabek and Key (1984), Torry (1986)的研究也证实了这一点，即灾后的资源分配遵循的并不是“按需分配”法则，而是“相对优势分配法则”(rule of relative advantage)，那些在社会中拥有相对优势的群体和个人更可能得到灾后支持，利于恢复正常生活；而少数族群、老年人、社会经济地位较低者等弱势群体受灾害影响更为明显，灾后恢复情况也较差。在受灾严重的地区，原有的社会不平等可能使部分底层群体面临绝境。
第五，由于时间成本和不确定性成本，进行全面重建几乎很难达到。
Bubin等人(1985)针对灾后12-24个月进行研究。他们的主要贡献是仔细地研究了社会水平重建的政府管理和程序。他们发现当地政府影响社会重建的三个关键因素：领导能力、实施能力、紧急管理知识和可利用资源。首先，领导能力是最重要的。领导能力应包括：适应性、解决问题的创新风格、对社会的洞察力以及与其他公共和私人决策者的有效沟通。其次，受灾之后，必须迅速对社会目标以及组织和决策框架进行决策，还必须快速决策是否需要外界援助。此外，资源也很重要。成功的重建取决于外部的物资和人力资源。但是，过分依赖于这些资源则会有损当地对灾害的控制。有效的管理和发展管理机制（土地使用控制、建筑工程审核、信息系统、相互援助协议）同样是可以加快重建的重要资源。最后，灾前的准备计划（包括所有可利用的联邦和州的援助项目的确认）会使救灾过程进行得更加顺利。
Johnson(1999)的研究以1989年Loma Prieta地震中Watsonville和Oakland两个城市的重建为例，提出重建程序的四个阶段：立即反应（拯救有危险的人和财产）、修复（公共设施和短期的住房）、短期或过渡期的恢复（恢复到灾前家庭和商业的基本水平）、长期的恢复或永久的重建（重修、重新投资、重新发展）。此外，Johnson还提出重建程序的长期观点。首先，灾后重建并不是一项有规可循的程序，成功的重建需要领导的果敢、富有成效的会议、积极的态度和有力的执行。其次，两个城市都受益于地震后建立的公共-私人团体，它们有助于为灾后重建提供有用的意见，并在社会上制造一致的舆论。此外，成功的管理战略还包括信息系统的应用、弹性和创造性的资金、外部技术援助以及其他组织多层次（国家、地区和社会团体）的协调。最后，Johson提出两个城市均依靠公共设施的重建吸引私人投资。
有学者对“唐山震后工作时程”进行定性研究，得出震后唐山经历了应急、救灾、准备和恢复重建四个阶段，各阶段的中心工作工作量随时间进程而变化，揭示了恢复重建的历时过程。
于山等（2003）较为系统地研究了唐山大地震后救援与恢复重建的若干问题，包括抗震救灾组织机构及其在抗震救灾中的作用与功能、救援与恢复重建的时序性与阶段性、紧急解决灾民基本生活条件的方法论、建设简易城市、制订震后唐山城市总体规划、重建新唐山的基本过程与重要经验、城市生命线工程的恢复重建等方面。[1]
（二）居民参与重建决策
许多学者（Still, Rubin et al, 1985；Oliver-Smith, 1991；Johnson, 1999）的研究证明规划的参与者应该包括居民。如果规划和重建中没有居民的参与，那么这个规划无法反映居民的需要，注定是失败的。Topping(1998)指出减少政府和群众之间矛盾的有效途径就是设立社会发展中心，在重建过程中为双方提供有效的沟通。Berke等人(1993)发现当重建计划包括从政府到当地居民的需求，且市民和民间组织能够适应的情况下才会成功。因此，群众积极的参与是成功的必要条件。Comerio(1998)指出目前在发展中国家，房屋自救成为灾后重建的通用模式。Berke等人(1993)认为居民参与拥有诸多优势，最重要的一点是使得重建过程具有可持续性。通过市民的参与，灾后重建能够建立社会生产力，从而长期地维持重建的成功运行。
（三）基础设施的重建
Arnold(1993)对东京、墨西哥城、亚美尼亚、唐山以及加州圣克鲁斯的震后重建进行研究，总结了灾后城市建设和规划的一些普遍经验。一方面，他发现由于政治和行政因素的存在，也由于城市历史演化中所反映的居民由来已久的愿望，很难使城市大有改观。另一方面，他发现可以将地震看作是城市重建的第一步，即对需要重建的区域中破旧和危险的建筑进行拆除。在正常的城市重建中，拆除过程十分缓慢，导致计划实施通常要持续很多年。而灾害则加快了城市建设的速度，且为受灾城市带来社会和经济的发展。例如在墨西哥城，灾后建立的几家药品制造工程不但对建筑进行了加固，而且还推动了当地的医疗系统发展。地震不仅导致建筑水平的提高，而且还大大提高了50 000个家庭的生活水平；东京1923年地震之后，重建规划着重对街道、土地调整和公园的建设。地震后东京的现代化建设至今仍在支持着东京的发展；唐山在地震之后几乎全部被摧毁，因此拥有大量的发展选择。新唐山仍建立在原址，但是密度更低，并拥有许多新的卫星城，如今更加开放，交通便利，并且与邻近城市关系更为紧密。
Tyler等人(1992)对11个案例进行研究，发现美国灾后重建加强了对未来灾难的承受能力，拆除了危险和不合理的建筑，形成了更合理的市区。他们的结论同Arnold的结论类似，即灾后重建的城市与之前的城市无本质区别，但是承受灾难的能力更强，经济更发达，而且比灾前更具吸引力。
（四）灾后重建规划
最早针对地震后土地使用规划进行研究的是William Spangle和他的同事们(1980)。他们的结论认为，首先，改进建筑设计能够减轻未来的地震风险，但是密度过于集中的区域风险仍旧很大，因此需要对土地使用进行重新规划。其次，有效的既定计划能够确保当地政府在管理重建过程中效率最大。
Smith和Deyle的研究对社区的灾后重建提出了建议，他们强调短期安排和长期恢复计划的区别，还进一步强调，社区必须注意调和短期重建需求和长期恢复需求之间的矛盾，而不是让两者相互争夺资源。处理这种矛盾的最好手段就是在充分掌握各种需求的基础上制定重建规划。他们提倡重建规划应兼顾考虑一般性政策和灾后事务的特定标准。
Topping（1998）提出了一个重建条例的样板，除了为地方政府提供有益的实施框架之外，条例中还包含了若干有关重建计划的重要建议：（1）组织由各方代表机构参与的协调委员会十分必要。这一组织要与紧急管理机构相互独立，使其能够更加集中地关注社区所面临的长期重建和经济恢复问题；（2）灾前计划应区分为短期和长期两个部分，并且应考虑到短期活动的长期结果；（3）向市民咨询至关重要；（4）有效的恢复计划应当包含临时条款，以助于暂停或加快进度、临时使用、拆除和建设等工作的灵活进行；（5）各地区应做好准备，允许临时搭建和不符合规定的使用项目。例如，如果能达到严格的生命安全需求标准，房屋的重建就并不需完全符合先前的其他规定；（6）恢复计划应注意社区房屋建筑的脆弱性程度，将建筑对未来灾害的抵御能力纳入考虑范畴；（7）恢复计划应着力关注灾后主要的缓解措施。
邹其嘉等人（1997）在广泛进行社会调查的基础上，研究社会机体的整合及唐山市重建问题。具体包括物质救灾与社会生活系统的整合、技术救援与社会生产系统的整合、精神救灾与社会心理系统的整合以及重建的指导思想和规划实施。唐山地震救灾目标、重建任务、恢复机制与援助手段。[2]
（五）灾后重建的融资
Eadie通过对加州的Santa Cruz 和Watsonville地震，及其后1989年Loma Prieta地震的研究，针对重建过程中的政策和金融层面提出建议。他认为重建计划的制定必须依据当地的政治情况，同时又需要具有一定的灵活性来适应一旦发生的政策改变。最好的解决方式是让当地公众参与到重建计划的制定过程中去，这样能促使社区来协助解决一些自身问题。
Eadie基于他长期的社区实践，罗列出了一长串可能发生的实际问题。比如，他忠告计划制定者，平衡长期重建计划和迅速恢复工作是一项很艰难的任务。各个不同地区都有基于自身利益和可用经费的经济恢复规划。Eadie发现在短期内保持经济的活力异常重要，而各地区又需要对永久零售网点的重建有充分的耐心。重建工作也面临资金方面的两难困境：前六个月的资金往往准备得比较充裕，但后期其实需要更多的资金。因此，在后期往往需要就这一问题和分配机构进行反复磋商。
尽管Eadie（1998）强调灾后工作主要在于资金，文献中却忽略灾后金融层面的问题。Comerio（1998）所著的《灾难袭击家园：市区房屋重建新政》却是一个例外。Comerio的研究关注灾后房屋问题，她的基本结论立足于房屋融资。她认为，对社区重建能力最重要的影响因素是房屋修缮的融资系统。Comerio比较了Hugo飓风、Andrew飓风、Loma Prieta地震、Northridge地震、1993年Mississippi River洪水、1985年Mexico City地震和Kobe地震的重建工作，尤其是市区的房屋重建。Comerio观点之一即政策制定者应当考虑灾后房屋问题对当地居民的影响，而不是仅关注总体的房屋与经济损失。例如，一些地区做好了准备去收容失去家园的家庭（尤其是乡村地区），而另一些地区则没有充足的房源供应。在发展中国家，工作机会比住房更加重要，他们可以自己兴建房屋。此外，她还指出在过去租房者和低收入的房屋所有者是如何被政策忽视的，并且他们正是公共政策所应关注的对象。比起那些缺乏能力和影响力的阶层，美国中产阶级常常极为快捷地得到过多资助，租房者往往被忽视，他们的生活只能受制于租主。最后，她警告在美国未来的灾害（尤其是地震）中，保险覆盖的范围越来越小，这对于房屋融资体系是一个巨大的挑战。她同时指出融资系统必须确保房屋的重建和修缮能在两年之内完成，这是由于空置的建筑有其本身的问题，延期会引发严重的经济后果。
（六）小结
一、国内外灾后重建研究综述结论
第一，灾后重建是一个过程，并且由于灾难性质不同、受灾情况不同等诸多因素，造成灾后重建并不存在固定的模式，因此不能一概而论。高效的组织领导机构能够与其他政府机构进行有效的沟通，与社会团体进行有效的合作，并进行果断的决策，这对重建过程能否成功至关重要。
第二，真正成功的灾后重建是以居民为基础的。如果没有居民的广泛参与和支持，灾后重建必然是失败的。政府机构从融资和技术层面对当地组织的灾后重建提供支持，而不应过多对具体过程进行干涉。有必要建立一个独立的灾后重建组织，可以将政府和非营利组织进行有效整合，并在整个重建过程中保持沟通，确保社会的支持。
第三，灾后重建通常选择在原址进行，而且通常重建后的城市面貌与之前的城市类似。这是因为社会和经济要比建筑具有更高的恢复能力。城市的经济活动通常在灾后很快就会重新开始，而居民也通常选择回到原来的住址以维持他们灾前的社会关系网络。灾后城市的建筑环境通常会有所改善，尽管可能达不到之前规划的水平，但是通常灾后重建城市会比之前的城市更具抗灾能力。
第四，尽管外部资源十分重要，但是当地政府的决策也很重要。过分地依仗外部资源，如物资、技术援助和劳动力等，会减慢重建的速度，甚至削弱灾后重建的长期持续性。
第五，低收入和弱势群体受到灾害的影响往往最为严重，因此各国应该在灾后重建过程中加大对这一群体的关注。
第六，速度对重建来说至关重要，应尽快恢复经济、重建公共设施、为受灾群众提供暂时和永久住房。如果政府不尽快采取这些措施，许多受灾群众会以自己的方式自发进行重建，可能会导致局势演变更为恶劣。但是在重建之前必须做好重建规划，一方面要控制土地的使用，确保基础设施的安全，提高居民生活质量，另一方面还要采用最节约成本的方式。
第七，信息是一个较为有用的资源，因为它能够为战略决策提供基础，一个有效的信息系统在灾后重建过程中具有重要的推动作用。
二、建立健全灾后重建管理体系
（一）设置灾后重建的相关法律法规
为推动和确保重建工作的顺利展开，立法机关应在已有的法律法规基础上，借鉴其他国家和地区经验，尽快整合修订应对灾害的法律法规，赋予相关管理机构和部门领导足够的权利，允许在紧急时刻突破相关法律的限制，简化行政程序。
2008年6月8日，国务院颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》。该条例根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国防震减灾法》制定，共九章八十四条，对地震灾区的过渡性安置、调查评估、恢复重建规划、恢复重建的实施、资金筹集与政策扶持、监督管理、法律责任等灾后重建过程中涉及到的问题进行指导，并明确了灾后重建的六项原则：（1）受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合；（2）政府主导与社会参与相结合；（3）就地恢复重建与异地新建相结合；（4）确保质量与注重效率相结合；（5）立足当前与兼顾长远相结合；（6）经济社会发展与生态环境资源保护相结合。重建条例的颁布为整个重建过程奠定了法律基础，使得各项工作有法可依。下一步应尽快对重建工作中涉及到的具体问题，制定相关细则和配套措施。此外，由于重建过程的复杂性和长期性，还应组织专门力量，认真对灾后重建工作中可能遇到的法律问题进行调研，进一步探索司法应对灾害机制，并对灾后重建工作中遇到新情况和法律问题加大调研力度，并根据情况和事态的变化及时做出反应。
（二）设立多层次、多主体的灾后重建管理机构
灾后重建需要建立从国家、地方政府到基层社区的、多层次的专门管理机构，主要职责包括：事前对灾后重建进行整体规划；重建过程中对相关的人力物力进行调配，与上级领导部门、相关政府部门、民间组织团体和社会公众进行沟通和协调；在事后对重建成果进行评定，检验其是否与事前的规划相符，并据此作出奖惩措施。从以往经验来看，灾后重建的过程复杂而且不断变化，必须结合当地实际情况和广大群众的意见，因此，地方政府和基层社区在灾后重建过程中起到至关重要的作用。
目前，国家一级的灾后重建机构已经建立。汶川地震之后第5天（2008年5月18日），国务院抗震救灾总指挥部根据抗震救灾工作需要成立基础设施保障和灾后重建组，该组由发展改革委员会牵头，各相关部门参加，主要职责包括：铁路、公路、桥梁、隧道等交通设施，供电、供水、供气、通信等设施抢修维护；组织调集抢险救援装备，做好储备物资和医药调度，切实保障灾区抢险应急物资供应；协调运力，优先保证应急抢险救援人员和救灾物资的运输需要；组织研究拟定灾后重建规划，指导协调灾后重建工作。
由于受灾地区的不少政府公务人员在地震中丧生，不少基层组织不复存在或不再完整，再加上受灾群众大多安置于临时安置点，在当地政府和基层社区设置灾后重建机构难度较大。因此，一方面应将在地震救灾中表现出优异品质的居民纳入到基层组织中；另一方面应从异地选拔一些经验丰富的干部到受灾地区任职，及早建立当地政府和基层社区的灾后重建管理机构，配合上级主管部门，制定当地的重建规划，协调民间组织和广大群众开展重建工作。
各级灾后重建管理机构的人员设置应呈现多样化，不仅包括上级领导部门代表、相关部门的领导，还应聘请相关领域的专家学者，对重建工作进行指导；聘请民间组织代表，发挥民间组织的积极作用；此外，还应邀请灾民代表参加，征询当地群众的意见和建议，使整个灾后重建过程科学民主、切实可行。
（三）充分发挥民间团体的补充作用
在应急救灾阶段，政府组织具有较大的优势，因为它具有较高的组织水平，掌握较为全面的信息，有能力调度各种资源，这是民间团体无法比拟的。这种优势在灾后重建阶段的房屋、道路、公用设施等“硬件”重建方面同样能够发挥作用。但除“硬件”重建之外，灾区群众心灵救助、伦理秩序、社会秩序等“软件”重建也是灾后重建的重中之重，这是政府所无法触及的地方。
与政府相比，民间团体在这些方面的重建中能够发挥较大作用。政府很难对每个家庭给予细致的、个性化的关怀和援助，而包括各种专业民间团体、宗教组织和志愿者在内的民间组织，做到这一点却相对容易。中外经验都证明，民间公益组织在重建过程中，更容易了解灾区民众的既有信念、生活习俗、居住形态、建筑样式、社会结构等，使重建之后的灾区让民众觉得熟悉、安全，使其心灵较快地恢复平衡。因此，在漫长而复杂的重建过程中，需要非政府组织给政府提供较为完善的补充力量，充分发挥其积极作用，稳定社会秩序。
在这次地震救灾中，同样有大量民间团体和志愿者进入灾区参与救灾、救助。但在这个过程中，也表现出我国民间团体的缺陷：救助比较盲目，缺乏最基本的协调，救灾资源分布严重不均，组织成员与志愿者也缺乏必要的专业训练等。因此，目前最紧迫的措施是，首先修订有关成立社团与基金会的法律，降低门槛，让更多的民间公益机构发展起来，参与社会建设。其次，让民间公益机构提高组织化、专业化程度，有利于这些机构与政府合作。这种良性合作机制将有助于灾区社会稳定。从制度建设角度看，政府与民间社会稳定合作，更是整个社会秩序良性化的一个重大进展。
（四）构建完善的灾情管理信息系统
重建过程涉及到多层次、多主体之间的沟通和协作，对信息的传递要求很高。如何在正确的时间将正确的信息传达给所需要的人，是重建管理过程中的关键所在。随着网络设施和应用技术的快速发展，信息技术与信息管理的相关成果也逐渐被用于灾后重建管理中。美国在1998年就开始推动灾害信息网络计划，日本、台湾等国家和地区也先后开发了类似的信息管理系统，它一方面可以提高管理效率，推动各项重建工作的展开，另一方面可以为普通群众提供相关信息查询，有助于社会稳定。
本次地震中政府在灾情信息搜集、数据分析以及信息播报方面获得了国内外较高的赞誉，但是并没有一个完整的信息管理系统将相关信息进行搜集和整理。因此，应尽快建立一个“灾情管理信息系统”，让灾后重建的相关部门、研究人员、民间团体以及普通群众都能够方便地查询和分析相关数据及灾情信息，以利于相关政策的制定及决策的执行，并为研究人员及政府相关单位进行调研或展开重建工作提供必需的资料，节省数据收集和分析时间。
此外，由于地震的发生具有周期性，而且我国幅员辽阔，地震活动频度高、强度大、分布广，是一个震灾严重的国家，再次发生大规模地震的可能性较高。根据本次地震相关资料和研究成果，可以建立未来地震灾害数据搜集和信息管理机制，为日后可能发生的灾难做好事前准备工作。一旦灾难发生，便可立即为政府机构和决策单位提供所需信息，加强紧急应变能力和救灾效率。
三、完善灾损评估体系，科学制定和实施重建规划
地震灾害后的重建规划应建立在对灾区地质、地理评估的基础上，以完善的灾后损失评估为基础，对灾区的资源环境承载能力和生态环境修复做出准确判定和科学决策，根据社会经济发展程度的规律以及当地经济发展的方向来确定规划。规划中近期重建与远期发展相结合，致力于灾区今后的可持续发展。
（一）完善灾损评估体系，夯实防灾减灾基础
随着城市化进程的加快，城市易损性大大提高，使灾害损失逐年提高，建立和完善更科学、更准确的灾害损失评估预测体系是当今山区城市防灾减灾中的一项迫切需求。地震损失评估系统主要目的是提供标准一致的地震灾害损失评估办法，并能适应不同使用者的需求与不同精确度的数据来源，用于地区性或全国性的地震损失评估。
1．推出我国灾害损失评估体系。
借鉴美国HAZUS和台湾的TELES系统，同时考虑我国现状（如建筑结构、用途、设计地震力等）与其他国家评估系统的差异，积极推动一套整合地理信息系统且针对个人计算机平台设计的“中国地震损失评估系统”的研究与应用，为各级政府与企业（包括保险业、高科技产业等）、民间组织等提供有关地震及地震工程的研究成果与灾害损失评估工具，以减低地震对社会与经济的冲击。
2．应用灾害损失系统积极开展灾害境况模拟。
灾害损失评估体系应包括三项功能：提供震灾早期评估的功能、地震灾害境况仿真功能及地震风险评估的功能。因此，在应用灾害损失评估系统时，有许多的数据库必须先行建置。包括各地区断层数据库的建立；强地动的评估；各类不同构造型态、不同楼层高度之建筑物的易损性曲线的建立；建筑物不同使用用途、重要性、内含物或库存品的成本分类；不同时段人口分布与建筑物用途、构造型态的交互关系；不同用途建筑物的单位非结构体损失。要尽可能完善我国自然灾害的基础数据库（由于建筑物基本资料的取得须通过有关机关的许可，有些涉及个人隐私，并非建筑防灾的专家可以轻易提供）；同时，在不同行政区域，因发生地震机率及地震大小的不同，使得在进行地震损失评估时，各行政区域须就各地区发生最大可能地震事件个别进行该地区地震灾害境况模拟。因此，应用灾害损失系统将各行政区域的建筑物基本数据库建立，并定期更新，是进行地区防灾、救灾计划的首要基础工作。然后，再以该系统进行地震损失评估，以得知各行政区域在最大可能地震事件下的境况模拟结果，如不同损害程度建筑物的损害机率、楼地板面积与栋数；不同伤亡程度的人员数量；建筑物结构体与非结构体的经济损失等。这些境况模拟的结果可作为平时减灾、灾前准备、灾中应变、灾后复建四阶段防灾、救灾计划的重要依据。
（二）明确规划原则，抓紧落实救灾要求及程序
国家和四川省已经拟定了灾后重建规划的原则与思路。《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》指出，灾后重建规划编制工作要全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，优先安排受灾群众基本生活和公共服务设施；坚持尊重科学、尊重自然，充分考虑资源环境承载能力；坚持统筹兼顾，做到重建与经济社会长远发展相结合；坚持地方为主，充分发挥灾区干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家的支持下实现灾后重建和发展目标。灾后重建规划的编制要统一部署、分工负责，区分缓急、突出重点，相互衔接、上下协调，规范有序、依法推进。在深入论证、科学规划的同时，尽可能加快工作进度。四川省人民政府办公厅《关于编制“5•12”特大地震后恢复重建规划的紧急通知》，强调编制规划的基本原则分为六点：统一规划、分步实施；突出重点、远近结合；政府主导、社会参与；国家支持、自力更生；创新思路、分类指导；明确责任、分段落实。
以上规划原则基本明确了下一步进行灾后规划工作的思路，落实到规划编制的具体阶段，应积极宣传和落实规划编制原则与程序，要求编制规划吸收有关部门、专家参加，充分听取地震灾区干部群众意见，一经批准的规划要及时公布。
（三）合理综合布局，加紧城乡重建工程规划设计
1．城镇体系规划。
灾后重建城镇体系规划主要应着眼于：受灾地区的城市、县城和建制镇布局及恢复建设规模的估算与设计；严重受灾地区需要搬迁的县城、镇的选址和建设规模方案；搬迁及原址重建的县城、建制镇近期建设目标和建设重点；区域性交通、基础设施布局方案；对国家历史文化名城遭受破坏的情况进行评估，提出解决方案。
2．农村建设规划。
对于灾情较为严重的农村灾区应将重点放在农村居民点布局和规模的规划与设计；农村道路、供水供电、污水垃圾处理等生活设施的建设方案等。
3．城乡住房建设规划。
重点开展三方面的工作：第一，组织受灾市县对受灾住房情况进行全面调查评估，尽快摸清房屋受损面积、间数和户数。其次，提出灾后住房重建的规模、重建和加固标准，明确技术要求、套型面积、配套标准等控制性建设指标，进行成本预算。第三，研究提出城镇住房灾后重建的政策建议。
（四）公共设施先行，优先安排教育、医疗等建设计划
交通、通信、电力、供水、住房、学校、医院等公共设施直接关系到灾区的社会稳定和人民生活，属于应优先安排恢复重建的项目，此外还应对学校、医院等公用设施的抗震设防提出特殊要求。
为保证医院、学校等援建工作的尽快开展，各受灾地方应迅速明确需要建设的相关公共建筑的位置、面积等，以便于落实。同时拟优先建设的交通、通信、电力、供水、住房、学校、医院等的建筑场地要积极筹备马上开工的条件，不能马上开工的，也要列出具体时间计划，以便统一安排进度。同时，此类建筑的场地选址必须满足安全的要求。
四、确立多元资金筹集机制，加大灾区投融资政策扶持力度
（一）确立政府主导、多元投入的灾后重建资金筹集机制
1．通过多渠道、多方式筹集灾后重建资金。
按照发达国家灾后重建经验，灾后重建须得到各方面力量的广泛参与才能取得成效。应通过政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等方式筹集地震灾后恢复重建资金。建议为社会力量提供多层次、多元化的参与平台，并逐步建立起全过程的参与制度，让社会力量以协商、咨询的方式，积极参与地区政策的制定和实施。建立政府主导、多元投入的基础设施资金筹集机制，就是要在加大政府救灾投入，发挥财政主渠道作用的同时，充分发动社会力量，拓宽救灾资金和物资筹集渠道，建立企业、非政府组织、社会民众、国际社会和灾民自己共同参与的社会化救灾资金投入体系，使地震灾害的重建工作更具开放性。我们可以借鉴日本和我国台湾地区灾后重建的经验，比如在重建初期，以政府资金和社会捐助资金为主，把与灾区人民生活和生产急切相关的基础设施项目重建放在首位，进行优先建设；同时，引入更多的民营机构、社会资本和海外资金，投入到灾区重建中，不断加大非政府资金在受害地区的投资强度和建设力度。尽快推出政府资金与民间资本相结合，推进灾后重建稳步实施的具体措施。
2．设立灾后复兴基金，为重建提供持续资金支持。
汶川地震初期的抢救阶段要由政府负担，但重建阶段要发挥政府和市场机制的共同作用。我们可以借鉴日本神户地震的灾后重建经验，建立灾后复兴基金，复兴基金被分为两类：第一类是基本基金，主要是政府的投入；第二类是投资基金。基本基金主要是建设基础设施和基本的公共设施项目，而投资基金则是商业性项目，在重建过程中两种基金相互结合发挥作用。灾后复兴基金实质上是集国家财力、社会捐助及商业投资，举全国之力来重建新家园。
（二）加大灾区投融资政策扶持力度，推动金融工具创新
各国政府在自然灾害发生后，均制定一系列融资优惠政策和税收减免政策，以鼓励民间机构积极参与灾区重建，帮助灾区居民减少和缓解灾难带来的财产损失，尽快投入灾区经济和社会建设。针对本次地震灾害受灾范围广、受灾程度重、受灾人口多、恢复重建难度大等情况，建议采取以下投融资政策，切实帮助灾区恢复重建。
1．提供长期、规范的融资优惠政策。
金融信贷是赈灾资金的重要筹措渠道，各项积极、有力的金融货币政策可以为抗震救灾与灾后重建提供有效可靠、长期规范的资金供应。第一，加大政策性贷款对灾区重建的投入力度，鼓励并规范银行商业信贷对灾区的支持。面对重大自然灾害，国家开发银行、中国农业发展银行等国家级政策性银行应向灾区提供中长期低息贷款，支持灾区工农业生产的恢复与重建。各商业银行也应尽快恢复灾区各项金融服务业务，积极与政府财政部门开展合作，通过财政贴息、抵押贷款等多种形式为灾区提供资金支持。特别需要指出的是，应加大农业小额贷款的资金投放额度，配合相关灾区农业恢复的财税政策，尽量减少灾情给“三农”带来的损失。第二，对灾区低收入户的创业融资贷款应给予利息补贴。如台湾，低收入户未申请政府优惠融资或其它补助，经金融机构核放创业融资贷款者，可由内政部对承办该贷款之金融机构补贴利息，其贷款金额不得超过新台币100万元。第三，应对灾区居民的房屋贷款给予融资优惠。
2．实施科学、合理的财税减免政策。
重大自然灾害过后，科学、合理地运用财税优惠政策，鼓励社会各界支援灾区，尽量减少赈灾资金筹措成本，是从直接财政资金投入的另一角度开拓赈灾资金的筹措渠道。广泛、有序、规范、明确的财税优惠政策，一方面有助于减少灾区重建成本，更重要的是鼓励了社会各界对灾区的捐赠与支援，促进了赈灾资金筹措渠道的扩展。可以考虑实施以下财税减免政策：第一，对民间机构及企业参与灾后重建提供投资优惠。民间机构参与灾区重要且在一定规模以上的公共建设，以及投资于灾区内指定地区并达到一定投资金额或增雇一定数量员工的企业，可按规定免纳企业所得税或抵减应纳税所得额。第二，探索和实施捐款制度和捐款免税制度。第三，灾区营利机构因震灾遭受的损失，未受保险赔偿部分，可从有课税所得的年度起按规定摊列为费用或损失，并对因震灾遭致财产损失者实施税收减免。第四，因震灾自政府领取的慰问金、抚恤金、死亡补偿、安置或其它补助费，或自民间领取的其它震灾捐助金不超过规定额度的，免征个人所得税。对房屋在震灾中毁损的企业，免征房产税和土地使用税。第五，灾区重建计划范围内重建区段的土地，经全体土地及合法建筑物所有权人同意，以协议合建方式实施都市重建的，可减免土地增值税及契税。
关键词：重大自然灾害;灾后重建;政策框架；政策体系；汶川地震
中图分类号：F127 文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2008)09-0010-09
（一）灾后重建的过程以及管理
最早对重建过程进行全面研究的是Haas等人(1977)。他们通过对当前和过去发生的两场灾难进行分析，提出按时间划分的重建的四个阶段：紧急时期（搜索和救援、提供紧急住房，持续几天或几星期）、恢复时期（修建基础设施，持续几个月）、还原时期（重建资本累计，持续两年以上）、更高的发展重建时期（较大的工程，持续10年以上）。此外，他们的研究总结了城市对灾后重建的一些共同经验和教训。第一，他们发现城市基本上在原来位置重建，并且变化不大，但通常会比灾难之前更为安全。第二，提高重建速度的因素有：大量外部资源的供应、国家领导的改革、事前计划的存在、社会舆论的一致以及信息的广泛传递。第三，灾后城市化趋势加速，城市扩散化加剧。第四，重建过程中出现不平等现象。有钱购买最佳地段的人通常重建速度最快，而且能够占据黄金地段。在灾前能够大量获得资源的人在灾后同样也能够获得。Bates et al (1982), Drabek and Key (1984), Torry (1986)的研究也证实了这一点，即灾后的资源分配遵循的并不是“按需分配”法则，而是“相对优势分配法则”(rule of relative advantage)，那些在社会中拥有相对优势的群体和个人更可能得到灾后支持，利于恢复正常生活；而少数族群、老年人、社会经济地位较低者等弱势群体受灾害影响更为明显，灾后恢复情况也较差。在受灾严重的地区，原有的社会不平等可能使部分底层群体面临绝境。
第五，由于时间成本和不确定性成本，进行全面重建几乎很难达到。
Bubin等人(1985)针对灾后12-24个月进行研究。他们的主要贡献是仔细地研究了社会水平重建的政府管理和程序。他们发现当地政府影响社会重建的三个关键因素：领导能力、实施能力、紧急管理知识和可利用资源。首先，领导能力是最重要的。领导能力应包括：适应性、解决问题的创新风格、对社会的洞察力以及与其他公共和私人决策者的有效沟通。其次，受灾之后，必须迅速对社会目标以及组织和决策框架进行决策，还必须快速决策是否需要外界援助。此外，资源也很重要。成功的重建取决于外部的物资和人力资源。但是，过分依赖于这些资源则会有损当地对灾害的控制。有效的管理和发展管理机制（土地使用控制、建筑工程审核、信息系统、相互援助协议）同样是可以加快重建的重要资源。最后，灾前的准备计划（包括所有可利用的联邦和州的援助项目的确认）会使救灾过程进行得更加顺利。
Johnson(1999)的研究以1989年Loma Prieta地震中Watsonville和Oakland两个城市的重建为例，提出重建程序的四个阶段：立即反应（拯救有危险的人和财产）、修复（公共设施和短期的住房）、短期或过渡期的恢复（恢复到灾前家庭和商业的基本水平）、长期的恢复或永久的重建（重修、重新投资、重新发展）。此外，Johnson还提出重建程序的长期观点。首先，灾后重建并不是一项有规可循的程序，成功的重建需要领导的果敢、富有成效的会议、积极的态度和有力的执行。其次，两个城市都受益于地震后建立的公共-私人团体，它们有助于为灾后重建提供有用的意见，并在社会上制造一致的舆论。此外，成功的管理战略还包括信息系统的应用、弹性和创造性的资金、外部技术援助以及其他组织多层次（国家、地区和社会团体）的协调。最后，Johson提出两个城市均依靠公共设施的重建吸引私人投资。
有学者对“唐山震后工作时程”进行定性研究，得出震后唐山经历了应急、救灾、准备和恢复重建四个阶段，各阶段的中心工作工作量随时间进程而变化，揭示了恢复重建的历时过程。
于山等（2003）较为系统地研究了唐山大地震后救援与恢复重建的若干问题，包括抗震救灾组织机构及其在抗震救灾中的作用与功能、救援与恢复重建的时序性与阶段性、紧急解决灾民基本生活条件的方法论、建设简易城市、制订震后唐山城市总体规划、重建新唐山的基本过程与重要经验、城市生命线工程的恢复重建等方面。[1]
（二）居民参与重建决策
许多学者（Still, Rubin et al, 1985；Oliver-Smith, 1991；Johnson, 1999）的研究证明规划的参与者应该包括居民。如果规划和重建中没有居民的参与，那么这个规划无法反映居民的需要，注定是失败的。Topping(1998)指出减少政府和群众之间矛盾的有效途径就是设立社会发展中心，在重建过程中为双方提供有效的沟通。Berke等人(1993)发现当重建计划包括从政府到当地居民的需求，且市民和民间组织能够适应的情况下才会成功。因此，群众积极的参与是成功的必要条件。Comerio(1998)指出目前在发展中国家，房屋自救成为灾后重建的通用模式。Berke等人(1993)认为居民参与拥有诸多优势，最重要的一点是使得重建过程具有可持续性。通过市民的参与，灾后重建能够建立社会生产力，从而长期地维持重建的成功运行。
（三）基础设施的重建
Arnold(1993)对东京、墨西哥城、亚美尼亚、唐山以及加州圣克鲁斯的震后重建进行研究，总结了灾后城市建设和规划的一些普遍经验。一方面，他发现由于政治和行政因素的存在，也由于城市历史演化中所反映的居民由来已久的愿望，很难使城市大有改观。另一方面，他发现可以将地震看作是城市重建的第一步，即对需要重建的区域中破旧和危险的建筑进行拆除。在正常的城市重建中，拆除过程十分缓慢，导致计划实施通常要持续很多年。而灾害则加快了城市建设的速度，且为受灾城市带来社会和经济的发展。例如在墨西哥城，灾后建立的几家药品制造工程不但对建筑进行了加固，而且还推动了当地的医疗系统发展。地震不仅导致建筑水平的提高，而且还大大提高了50 000个家庭的生活水平；东京1923年地震之后，重建规划着重对街道、土地调整和公园的建设。地震后东京的现代化建设至今仍在支持着东京的发展；唐山在地震之后几乎全部被摧毁，因此拥有大量的发展选择。新唐山仍建立在原址，但是密度更低，并拥有许多新的卫星城，如今更加开放，交通便利，并且与邻近城市关系更为紧密。
Tyler等人(1992)对11个案例进行研究，发现美国灾后重建加强了对未来灾难的承受能力，拆除了危险和不合理的建筑，形成了更合理的市区。他们的结论同Arnold的结论类似，即灾后重建的城市与之前的城市无本质区别，但是承受灾难的能力更强，经济更发达，而且比灾前更具吸引力。
（四）灾后重建规划
最早针对地震后土地使用规划进行研究的是William Spangle和他的同事们(1980)。他们的结论认为，首先，改进建筑设计能够减轻未来的地震风险，但是密度过于集中的区域风险仍旧很大，因此需要对土地使用进行重新规划。其次，有效的既定计划能够确保当地政府在管理重建过程中效率最大。
Smith和Deyle的研究对社区的灾后重建提出了建议，他们强调短期安排和长期恢复计划的区别，还进一步强调，社区必须注意调和短期重建需求和长期恢复需求之间的矛盾，而不是让两者相互争夺资源。处理这种矛盾的最好手段就是在充分掌握各种需求的基础上制定重建规划。他们提倡重建规划应兼顾考虑一般性政策和灾后事务的特定标准。
Topping（1998）提出了一个重建条例的样板，除了为地方政府提供有益的实施框架之外，条例中还包含了若干有关重建计划的重要建议：（1）组织由各方代表机构参与的协调委员会十分必要。这一组织要与紧急管理机构相互独立，使其能够更加集中地关注社区所面临的长期重建和经济恢复问题；（2）灾前计划应区分为短期和长期两个部分，并且应考虑到短期活动的长期结果；（3）向市民咨询至关重要；（4）有效的恢复计划应当包含临时条款，以助于暂停或加快进度、临时使用、拆除和建设等工作的灵活进行；（5）各地区应做好准备，允许临时搭建和不符合规定的使用项目。例如，如果能达到严格的生命安全需求标准，房屋的重建就并不需完全符合先前的其他规定；（6）恢复计划应注意社区房屋建筑的脆弱性程度，将建筑对未来灾害的抵御能力纳入考虑范畴；（7）恢复计划应着力关注灾后主要的缓解措施。
邹其嘉等人（1997）在广泛进行社会调查的基础上，研究社会机体的整合及唐山市重建问题。具体包括物质救灾与社会生活系统的整合、技术救援与社会生产系统的整合、精神救灾与社会心理系统的整合以及重建的指导思想和规划实施。唐山地震救灾目标、重建任务、恢复机制与援助手段。[2]
（五）灾后重建的融资
Eadie通过对加州的Santa Cruz 和Watsonville地震，及其后1989年Loma Prieta地震的研究，针对重建过程中的政策和金融层面提出建议。他认为重建计划的制定必须依据当地的政治情况，同时又需要具有一定的灵活性来适应一旦发生的政策改变。最好的解决方式是让当地公众参与到重建计划的制定过程中去，这样能促使社区来协助解决一些自身问题。
Eadie基于他长期的社区实践，罗列出了一长串可能发生的实际问题。比如，他忠告计划制定者，平衡长期重建计划和迅速恢复工作是一项很艰难的任务。各个不同地区都有基于自身利益和可用经费的经济恢复规划。Eadie发现在短期内保持经济的活力异常重要，而各地区又需要对永久零售网点的重建有充分的耐心。重建工作也面临资金方面的两难困境：前六个月的资金往往准备得比较充裕，但后期其实需要更多的资金。因此，在后期往往需要就这一问题和分配机构进行反复磋商。
尽管Eadie（1998）强调灾后工作主要在于资金，文献中却忽略灾后金融层面的问题。Comerio（1998）所著的《灾难袭击家园：市区房屋重建新政》却是一个例外。Comerio的研究关注灾后房屋问题，她的基本结论立足于房屋融资。她认为，对社区重建能力最重要的影响因素是房屋修缮的融资系统。Comerio比较了Hugo飓风、Andrew飓风、Loma Prieta地震、Northridge地震、1993年Mississippi River洪水、1985年Mexico City地震和Kobe地震的重建工作，尤其是市区的房屋重建。Comerio观点之一即政策制定者应当考虑灾后房屋问题对当地居民的影响，而不是仅关注总体的房屋与经济损失。例如，一些地区做好了准备去收容失去家园的家庭（尤其是乡村地区），而另一些地区则没有充足的房源供应。在发展中国家，工作机会比住房更加重要，他们可以自己兴建房屋。此外，她还指出在过去租房者和低收入的房屋所有者是如何被政策忽视的，并且他们正是公共政策所应关注的对象。比起那些缺乏能力和影响力的阶层，美国中产阶级常常极为快捷地得到过多资助，租房者往往被忽视，他们的生活只能受制于租主。最后，她警告在美国未来的灾害（尤其是地震）中，保险覆盖的范围越来越小，这对于房屋融资体系是一个巨大的挑战。她同时指出融资系统必须确保房屋的重建和修缮能在两年之内完成，这是由于空置的建筑有其本身的问题，延期会引发严重的经济后果。
（六）小结
一、国内外灾后重建研究综述结论
第一，灾后重建是一个过程，并且由于灾难性质不同、受灾情况不同等诸多因素，造成灾后重建并不存在固定的模式，因此不能一概而论。高效的组织领导机构能够与其他政府机构进行有效的沟通，与社会团体进行有效的合作，并进行果断的决策，这对重建过程能否成功至关重要。
第二，真正成功的灾后重建是以居民为基础的。如果没有居民的广泛参与和支持，灾后重建必然是失败的。政府机构从融资和技术层面对当地组织的灾后重建提供支持，而不应过多对具体过程进行干涉。有必要建立一个独立的灾后重建组织，可以将政府和非营利组织进行有效整合，并在整个重建过程中保持沟通，确保社会的支持。
第三，灾后重建通常选择在原址进行，而且通常重建后的城市面貌与之前的城市类似。这是因为社会和经济要比建筑具有更高的恢复能力。城市的经济活动通常在灾后很快就会重新开始，而居民也通常选择回到原来的住址以维持他们灾前的社会关系网络。灾后城市的建筑环境通常会有所改善，尽管可能达不到之前规划的水平，但是通常灾后重建城市会比之前的城市更具抗灾能力。
第四，尽管外部资源十分重要，但是当地政府的决策也很重要。过分地依仗外部资源，如物资、技术援助和劳动力等，会减慢重建的速度，甚至削弱灾后重建的长期持续性。
第五，低收入和弱势群体受到灾害的影响往往最为严重，因此各国应该在灾后重建过程中加大对这一群体的关注。
第六，速度对重建来说至关重要，应尽快恢复经济、重建公共设施、为受灾群众提供暂时和永久住房。如果政府不尽快采取这些措施，许多受灾群众会以自己的方式自发进行重建，可能会导致局势演变更为恶劣。但是在重建之前必须做好重建规划，一方面要控制土地的使用，确保基础设施的安全，提高居民生活质量，另一方面还要采用最节约成本的方式。
第七，信息是一个较为有用的资源，因为它能够为战略决策提供基础，一个有效的信息系统在灾后重建过程中具有重要的推动作用。
二、建立健全灾后重建管理体系
（一）设置灾后重建的相关法律法规
为推动和确保重建工作的顺利展开，立法机关应在已有的法律法规基础上，借鉴其他国家和地区经验，尽快整合修订应对灾害的法律法规，赋予相关管理机构和部门领导足够的权利，允许在紧急时刻突破相关法律的限制，简化行政程序。
2008年6月8日，国务院颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》。该条例根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国防震减灾法》制定，共九章八十四条，对地震灾区的过渡性安置、调查评估、恢复重建规划、恢复重建的实施、资金筹集与政策扶持、监督管理、法律责任等灾后重建过程中涉及到的问题进行指导，并明确了灾后重建的六项原则：（1）受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合；（2）政府主导与社会参与相结合；（3）就地恢复重建与异地新建相结合；（4）确保质量与注重效率相结合；（5）立足当前与兼顾长远相结合；（6）经济社会发展与生态环境资源保护相结合。重建条例的颁布为整个重建过程奠定了法律基础，使得各项工作有法可依。下一步应尽快对重建工作中涉及到的具体问题，制定相关细则和配套措施。此外，由于重建过程的复杂性和长期性，还应组织专门力量，认真对灾后重建工作中可能遇到的法律问题进行调研，进一步探索司法应对灾害机制，并对灾后重建工作中遇到新情况和法律问题加大调研力度，并根据情况和事态的变化及时做出反应。
（二）设立多层次、多主体的灾后重建管理机构
灾后重建需要建立从国家、地方政府到基层社区的、多层次的专门管理机构，主要职责包括：事前对灾后重建进行整体规划；重建过程中对相关的人力物力进行调配，与上级领导部门、相关政府部门、民间组织团体和社会公众进行沟通和协调；在事后对重建成果进行评定，检验其是否与事前的规划相符，并据此作出奖惩措施。从以往经验来看，灾后重建的过程复杂而且不断变化，必须结合当地实际情况和广大群众的意见，因此，地方政府和基层社区在灾后重建过程中起到至关重要的作用。
目前，国家一级的灾后重建机构已经建立。汶川地震之后第5天（2008年5月18日），国务院抗震救灾总指挥部根据抗震救灾工作需要成立基础设施保障和灾后重建组，该组由发展改革委员会牵头，各相关部门参加，主要职责包括：铁路、公路、桥梁、隧道等交通设施，供电、供水、供气、通信等设施抢修维护；组织调集抢险救援装备，做好储备物资和医药调度，切实保障灾区抢险应急物资供应；协调运力，优先保证应急抢险救援人员和救灾物资的运输需要；组织研究拟定灾后重建规划，指导协调灾后重建工作。
由于受灾地区的不少政府公务人员在地震中丧生，不少基层组织不复存在或不再完整，再加上受灾群众大多安置于临时安置点，在当地政府和基层社区设置灾后重建机构难度较大。因此，一方面应将在地震救灾中表现出优异品质的居民纳入到基层组织中；另一方面应从异地选拔一些经验丰富的干部到受灾地区任职，及早建立当地政府和基层社区的灾后重建管理机构，配合上级主管部门，制定当地的重建规划，协调民间组织和广大群众开展重建工作。
各级灾后重建管理机构的人员设置应呈现多样化，不仅包括上级领导部门代表、相关部门的领导，还应聘请相关领域的专家学者，对重建工作进行指导；聘请民间组织代表，发挥民间组织的积极作用；此外，还应邀请灾民代表参加，征询当地群众的意见和建议，使整个灾后重建过程科学民主、切实可行。
（三）充分发挥民间团体的补充作用
在应急救灾阶段，政府组织具有较大的优势，因为它具有较高的组织水平，掌握较为全面的信息，有能力调度各种资源，这是民间团体无法比拟的。这种优势在灾后重建阶段的房屋、道路、公用设施等“硬件”重建方面同样能够发挥作用。但除“硬件”重建之外，灾区群众心灵救助、伦理秩序、社会秩序等“软件”重建也是灾后重建的重中之重，这是政府所无法触及的地方。
与政府相比，民间团体在这些方面的重建中能够发挥较大作用。政府很难对每个家庭给予细致的、个性化的关怀和援助，而包括各种专业民间团体、宗教组织和志愿者在内的民间组织，做到这一点却相对容易。中外经验都证明，民间公益组织在重建过程中，更容易了解灾区民众的既有信念、生活习俗、居住形态、建筑样式、社会结构等，使重建之后的灾区让民众觉得熟悉、安全，使其心灵较快地恢复平衡。因此，在漫长而复杂的重建过程中，需要非政府组织给政府提供较为完善的补充力量，充分发挥其积极作用，稳定社会秩序。
在这次地震救灾中，同样有大量民间团体和志愿者进入灾区参与救灾、救助。但在这个过程中，也表现出我国民间团体的缺陷：救助比较盲目，缺乏最基本的协调，救灾资源分布严重不均，组织成员与志愿者也缺乏必要的专业训练等。因此，目前最紧迫的措施是，首先修订有关成立社团与基金会的法律，降低门槛，让更多的民间公益机构发展起来，参与社会建设。其次，让民间公益机构提高组织化、专业化程度，有利于这些机构与政府合作。这种良性合作机制将有助于灾区社会稳定。从制度建设角度看，政府与民间社会稳定合作，更是整个社会秩序良性化的一个重大进展。
（四）构建完善的灾情管理信息系统
重建过程涉及到多层次、多主体之间的沟通和协作，对信息的传递要求很高。如何在正确的时间将正确的信息传达给所需要的人，是重建管理过程中的关键所在。随着网络设施和应用技术的快速发展，信息技术与信息管理的相关成果也逐渐被用于灾后重建管理中。美国在1998年就开始推动灾害信息网络计划，日本、台湾等国家和地区也先后开发了类似的信息管理系统，它一方面可以提高管理效率，推动各项重建工作的展开，另一方面可以为普通群众提供相关信息查询，有助于社会稳定。
本次地震中政府在灾情信息搜集、数据分析以及信息播报方面获得了国内外较高的赞誉，但是并没有一个完整的信息管理系统将相关信息进行搜集和整理。因此，应尽快建立一个“灾情管理信息系统”，让灾后重建的相关部门、研究人员、民间团体以及普通群众都能够方便地查询和分析相关数据及灾情信息，以利于相关政策的制定及决策的执行，并为研究人员及政府相关单位进行调研或展开重建工作提供必需的资料，节省数据收集和分析时间。
此外，由于地震的发生具有周期性，而且我国幅员辽阔，地震活动频度高、强度大、分布广，是一个震灾严重的国家，再次发生大规模地震的可能性较高。根据本次地震相关资料和研究成果，可以建立未来地震灾害数据搜集和信息管理机制，为日后可能发生的灾难做好事前准备工作。一旦灾难发生，便可立即为政府机构和决策单位提供所需信息，加强紧急应变能力和救灾效率。
三、完善灾损评估体系，科学制定和实施重建规划
地震灾害后的重建规划应建立在对灾区地质、地理评估的基础上，以完善的灾后损失评估为基础，对灾区的资源环境承载能力和生态环境修复做出准确判定和科学决策，根据社会经济发展程度的规律以及当地经济发展的方向来确定规划。规划中近期重建与远期发展相结合，致力于灾区今后的可持续发展。
（一）完善灾损评估体系，夯实防灾减灾基础
随着城市化进程的加快，城市易损性大大提高，使灾害损失逐年提高，建立和完善更科学、更准确的灾害损失评估预测体系是当今山区城市防灾减灾中的一项迫切需求。地震损失评估系统主要目的是提供标准一致的地震灾害损失评估办法，并能适应不同使用者的需求与不同精确度的数据来源，用于地区性或全国性的地震损失评估。
1．推出我国灾害损失评估体系。
借鉴美国HAZUS和台湾的TELES系统，同时考虑我国现状（如建筑结构、用途、设计地震力等）与其他国家评估系统的差异，积极推动一套整合地理信息系统且针对个人计算机平台设计的“中国地震损失评估系统”的研究与应用，为各级政府与企业（包括保险业、高科技产业等）、民间组织等提供有关地震及地震工程的研究成果与灾害损失评估工具，以减低地震对社会与经济的冲击。
2．应用灾害损失系统积极开展灾害境况模拟。
灾害损失评估体系应包括三项功能：提供震灾早期评估的功能、地震灾害境况仿真功能及地震风险评估的功能。因此，在应用灾害损失评估系统时，有许多的数据库必须先行建置。包括各地区断层数据库的建立；强地动的评估；各类不同构造型态、不同楼层高度之建筑物的易损性曲线的建立；建筑物不同使用用途、重要性、内含物或库存品的成本分类；不同时段人口分布与建筑物用途、构造型态的交互关系；不同用途建筑物的单位非结构体损失。要尽可能完善我国自然灾害的基础数据库（由于建筑物基本资料的取得须通过有关机关的许可，有些涉及个人隐私，并非建筑防灾的专家可以轻易提供）；同时，在不同行政区域，因发生地震机率及地震大小的不同，使得在进行地震损失评估时，各行政区域须就各地区发生最大可能地震事件个别进行该地区地震灾害境况模拟。因此，应用灾害损失系统将各行政区域的建筑物基本数据库建立，并定期更新，是进行地区防灾、救灾计划的首要基础工作。然后，再以该系统进行地震损失评估，以得知各行政区域在最大可能地震事件下的境况模拟结果，如不同损害程度建筑物的损害机率、楼地板面积与栋数；不同伤亡程度的人员数量；建筑物结构体与非结构体的经济损失等。这些境况模拟的结果可作为平时减灾、灾前准备、灾中应变、灾后复建四阶段防灾、救灾计划的重要依据。
（二）明确规划原则，抓紧落实救灾要求及程序
国家和四川省已经拟定了灾后重建规划的原则与思路。《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》指出，灾后重建规划编制工作要全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，优先安排受灾群众基本生活和公共服务设施；坚持尊重科学、尊重自然，充分考虑资源环境承载能力；坚持统筹兼顾，做到重建与经济社会长远发展相结合；坚持地方为主，充分发挥灾区干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家的支持下实现灾后重建和发展目标。灾后重建规划的编制要统一部署、分工负责，区分缓急、突出重点，相互衔接、上下协调，规范有序、依法推进。在深入论证、科学规划的同时，尽可能加快工作进度。四川省人民政府办公厅《关于编制“5•12”特大地震后恢复重建规划的紧急通知》，强调编制规划的基本原则分为六点：统一规划、分步实施；突出重点、远近结合；政府主导、社会参与；国家支持、自力更生；创新思路、分类指导；明确责任、分段落实。
以上规划原则基本明确了下一步进行灾后规划工作的思路，落实到规划编制的具体阶段，应积极宣传和落实规划编制原则与程序，要求编制规划吸收有关部门、专家参加，充分听取地震灾区干部群众意见，一经批准的规划要及时公布。
（三）合理综合布局，加紧城乡重建工程规划设计
1．城镇体系规划。
灾后重建城镇体系规划主要应着眼于：受灾地区的城市、县城和建制镇布局及恢复建设规模的估算与设计；严重受灾地区需要搬迁的县城、镇的选址和建设规模方案；搬迁及原址重建的县城、建制镇近期建设目标和建设重点；区域性交通、基础设施布局方案；对国家历史文化名城遭受破坏的情况进行评估，提出解决方案。
2．农村建设规划。
对于灾情较为严重的农村灾区应将重点放在农村居民点布局和规模的规划与设计；农村道路、供水供电、污水垃圾处理等生活设施的建设方案等。
3．城乡住房建设规划。
重点开展三方面的工作：第一，组织受灾市县对受灾住房情况进行全面调查评估，尽快摸清房屋受损面积、间数和户数。其次，提出灾后住房重建的规模、重建和加固标准，明确技术要求、套型面积、配套标准等控制性建设指标，进行成本预算。第三，研究提出城镇住房灾后重建的政策建议。
（四）公共设施先行，优先安排教育、医疗等建设计划
交通、通信、电力、供水、住房、学校、医院等公共设施直接关系到灾区的社会稳定和人民生活，属于应优先安排恢复重建的项目，此外还应对学校、医院等公用设施的抗震设防提出特殊要求。
为保证医院、学校等援建工作的尽快开展，各受灾地方应迅速明确需要建设的相关公共建筑的位置、面积等，以便于落实。同时拟优先建设的交通、通信、电力、供水、住房、学校、医院等的建筑场地要积极筹备马上开工的条件，不能马上开工的，也要列出具体时间计划，以便统一安排进度。同时，此类建筑的场地选址必须满足安全的要求。
四、确立多元资金筹集机制，加大灾区投融资政策扶持力度
（一）确立政府主导、多元投入的灾后重建资金筹集机制
1．通过多渠道、多方式筹集灾后重建资金。
按照发达国家灾后重建经验，灾后重建须得到各方面力量的广泛参与才能取得成效。应通过政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等方式筹集地震灾后恢复重建资金。建议为社会力量提供多层次、多元化的参与平台，并逐步建立起全过程的参与制度，让社会力量以协商、咨询的方式，积极参与地区政策的制定和实施。建立政府主导、多元投入的基础设施资金筹集机制，就是要在加大政府救灾投入，发挥财政主渠道作用的同时，充分发动社会力量，拓宽救灾资金和物资筹集渠道，建立企业、非政府组织、社会民众、国际社会和灾民自己共同参与的社会化救灾资金投入体系，使地震灾害的重建工作更具开放性。我们可以借鉴日本和我国台湾地区灾后重建的经验，比如在重建初期，以政府资金和社会捐助资金为主，把与灾区人民生活和生产急切相关的基础设施项目重建放在首位，进行优先建设；同时，引入更多的民营机构、社会资本和海外资金，投入到灾区重建中，不断加大非政府资金在受害地区的投资强度和建设力度。尽快推出政府资金与民间资本相结合，推进灾后重建稳步实施的具体措施。
2．设立灾后复兴基金，为重建提供持续资金支持。
汶川地震初期的抢救阶段要由政府负担，但重建阶段要发挥政府和市场机制的共同作用。我们可以借鉴日本神户地震的灾后重建经验，建立灾后复兴基金，复兴基金被分为两类：第一类是基本基金，主要是政府的投入；第二类是投资基金。基本基金主要是建设基础设施和基本的公共设施项目，而投资基金则是商业性项目，在重建过程中两种基金相互结合发挥作用。灾后复兴基金实质上是集国家财力、社会捐助及商业投资，举全国之力来重建新家园。
（二）加大灾区投融资政策扶持力度，推动金融工具创新
各国政府在自然灾害发生后，均制定一系列融资优惠政策和税收减免政策，以鼓励民间机构积极参与灾区重建，帮助灾区居民减少和缓解灾难带来的财产损失，尽快投入灾区经济和社会建设。针对本次地震灾害受灾范围广、受灾程度重、受灾人口多、恢复重建难度大等情况，建议采取以下投融资政策，切实帮助灾区恢复重建。
1．提供长期、规范的融资优惠政策。
金融信贷是赈灾资金的重要筹措渠道，各项积极、有力的金融货币政策可以为抗震救灾与灾后重建提供有效可靠、长期规范的资金供应。第一，加大政策性贷款对灾区重建的投入力度，鼓励并规范银行商业信贷对灾区的支持。面对重大自然灾害，国家开发银行、中国农业发展银行等国家级政策性银行应向灾区提供中长期低息贷款，支持灾区工农业生产的恢复与重建。各商业银行也应尽快恢复灾区各项金融服务业务，积极与政府财政部门开展合作，通过财政贴息、抵押贷款等多种形式为灾区提供资金支持。特别需要指出的是，应加大农业小额贷款的资金投放额度，配合相关灾区农业恢复的财税政策，尽量减少灾情给“三农”带来的损失。第二，对灾区低收入户的创业融资贷款应给予利息补贴。如台湾，低收入户未申请政府优惠融资或其它补助，经金融机构核放创业融资贷款者，可由内政部对承办该贷款之金融机构补贴利息，其贷款金额不得超过新台币100万元。第三，应对灾区居民的房屋贷款给予融资优惠。
2．实施科学、合理的财税减免政策。
重大自然灾害过后，科学、合理地运用财税优惠政策，鼓励社会各界支援灾区，尽量减少赈灾资金筹措成本，是从直接财政资金投入的另一角度开拓赈灾资金的筹措渠道。广泛、有序、规范、明确的财税优惠政策，一方面有助于减少灾区重建成本，更重要的是鼓励了社会各界对灾区的捐赠与支援，促进了赈灾资金筹措渠道的扩展。可以考虑实施以下财税减免政策：第一，对民间机构及企业参与灾后重建提供投资优惠。民间机构参与灾区重要且在一定规模以上的公共建设，以及投资于灾区内指定地区并达到一定投资金额或增雇一定数量员工的企业，可按规定免纳企业所得税或抵减应纳税所得额。第二，探索和实施捐款制度和捐款免税制度。第三，灾区营利机构因震灾遭受的损失，未受保险赔偿部分，可从有课税所得的年度起按规定摊列为费用或损失，并对因震灾遭致财产损失者实施税收减免。第四，因震灾自政府领取的慰问金、抚恤金、死亡补偿、安置或其它补助费，或自民间领取的其它震灾捐助金不超过规定额度的，免征个人所得税。对房屋在震灾中毁损的企业，免征房产税和土地使用税。第五，灾区重建计划范围内重建区段的土地，经全体土地及合法建筑物所有权人同意，以协议合建方式实施都市重建的，可减免土地增值税及契税。