论文部分内容阅读
摘要：地方政府财政能力是地方政府汲取资源、有效供给公共品的能力。分税制改革以来，中国地方政府因各自拥有的资源禀赋和制度环境差异，导致地方政府之间的财政汲取能力强弱不同，地区间的公共品供给能力也存在巨大差异。本文运用因子分析方法，选取中国30个省级政府作样本，从财政汲取能力和公共品供给能力两个层面设定23个评价指标，对地方政府财政能力进行实证分析。分析结果表明，中国地方政府之间的财政能力参差不齐、弱者居多，不利于公共品特别是基本公共品在地区之间的大致均等化供给，对此本文给出提升地方政府财政能力的政策建议。
关键词：地方政府财政能力；财政汲取能力；公共品供给能力
中图分类号：F810.4文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2009)05-0082-07
一、引 言
地方政府财政能力集中体现在地方政府汲取公共资源、有效提供地方性公共品的能力。分税制财政体制改革以来，随着社会公共事务治理责任及支出负担的不断下移，中国地方政府已承担了70%左右的公共品供给责任，地方政府财政能力的强弱决定了地方政府能否汲取足够的公共资源用以提供各种地方性公共品，满足辖区居民的公共需求。地方政府财政能力是有限的，也是有差异的。资源的稀缺性和信息的不充分决定了地方政府财政能力的有限性，而地方政府间财政能力的差异则直接影响地区间公共品的均衡供给，造成地区间经济社会发展的失衡。
国内对于政府财政能力的研究始见于王绍光与胡鞍钢（1993）的《中国国家能力报告》，该报告将财政汲取能力，即政府从社会经济中动员财力的能力，作为衡量国家能力的重要指标［1］，并将其界定为预算收入占国民收入的比重，这一结论为后来的研究提供了借鉴。刘汉屏（2002）认为，一个地区的财政能力应包括财政自给能力、公共支出的基本保障能力和财政政策能力，将经济发展、资金供求、职能绩效和制度安排的影响纳入了分析框架［2］。李文星和蒋瑛（2002）认为，地方政府财政能力是地方政府以公共权利为基础而筹集财力、提供公共品以满足区域内公民的公共需要、稳定地方公共经济、合理进行再分配的能力的总和，是地方政府合法性和稳固性的根基所在［3］，它是一个系统集群结构，并指出财政资源汲取能力、地方性公共品提供能力是地方政府财政能力的核心所在。李学军和刘尚希（2007）认为，地方政府财政能力是政府在财政资源方面的运筹能力，包括财政资源的汲取、分配、使用及其在整个过程中的组织、管理、协调能力［4］。一些学者借助数理统计和计量经济学的方法，选择一些具有代表性的指标对地方政府财政能力进行实证分析，揭示因地区间经济发展不平衡、财权事权不匹配等原因造成的地方政府财政能力差异。这一类的研究以王雍君、刘溶沧、焦国华、吴湘玲和邓晓婴等的文献为代表。王雍君（2000）通过对地方政府财政自给能力系数的纵向比较，指出虚弱的地方财政自给能力与地方政府承担的支出责任极不对称，过低的财政自给能力扭曲了地方财政的决策行为［5］。刘溶沧和焦国华（2002）选择各地区人均财政收入、人均财政总收入、人均财政支出、人均财政总支出及各地区征税的努力程度、财政支出成本差异等指标对地区间财政能力差异进行了定性和定量分析，将收入能力、支出能力纳入财政能力的评价体系［6］。吴湘玲和邓晓婴（2006）选择预算收入占GDP的比重、政府财政自给率两个指标，分析了中国地方政府财政能力的地区差异，得出我国地方政府财政能力呈现地区非均衡状态的结论［7］。综合上述研究，对地方政府财政能力内涵的界定基本上是清晰的，但对地方政府财政能力评价的实证研究尚显不足，尤其缺乏对地方政府财政汲取能力和公共品供给能力的综合评价。已有研究大多选择个别具有代表性的指标作为评价依据，难以覆盖地方政府财政活动从收到支的全过程，难以客观全面地评价地方政府财政能力。
本文认为，对于地方政府财政能力的评价至少应包括两个层面：财政汲取能力和公共品供给能力。它基本上涵盖了地方政府所有的财政活动，能够比较全面地反映地方政府的财政能力。从一个完整的过程来考虑，财政汲取能力说明的是地方政府集中财力的过程和结果，具体到财力转化为支出的有效性如何，却是在汲取环节中不能体现的。一个地区财政汲取能力很强，但是如果公共支出不能做到合理有效，支出的结果未能有效地提供符合辖区居民公共需要的“一揽子”公共品，很难说这一地区地方政府的财政能力是强的。从另一角度看，两个财政汲取能力相同的地区，由于政府在资源配置能力方面的差异，两个地区之间的经济社会发展水平可能就存在很大差异。因此对地方政府财政能力的评价应全面考察地方政府的财政汲取能力和公共品供给能力。基于此，本文试图从财政汲取能力和公共品供给能力两方面建立一套地方政府财政能力评价指标体系，运用因子分析方法对国内30个省级政府的财政能力进行评估和比较，并有针对性地给出提升地方政府财政能力的政策建议。
二、地方政府财政能力评价指标体系
考虑到数据的可获得性、权威性以及评价的可操作性，本文选择23个指标分别对中国省级地方政府财政汲取能力和公共品的供给能力进行评估。
对于财政汲取能力的评价，我们认为地方政府财政汲取能力主要取决于两个因素：一是当地的经济总量与结构；二是地方财政汲取规范与努力程度。第一个因素可以视为外部环境因素，一个地区的经济总量和结构是地方财政收入的基础。经济总量大，产业结构合理，对财政的贡献能力就强；反之，则弱。我们选择地区生产总值（GDP）、第二产业总产值占GDP的比重和第三产业总产值占GDP的比重作为衡量一个地区经济总量和结构的指标，它基本上能够反映地方政府优化产业结构、培育财源以获得稳定收入的能力。由于农业部门劳动生产率相对较低，易受自然条件的限制和干扰，创造经济剩余的能力较差，因此在这里忽略了第一产业占GDP的比重。汲取规范与努力程度可视为决定财政汲取能力的主观因素，在经济总量和结构一定的情况下，财政汲取的规范化程度和征收管理的努力程度越高，汲取能力就越强；反之，则越弱。为此，我们选择了地方财政收入占GDP的比重、税收收入占财政收入的比重、税收努力程度、财政自给率等指标。地方财政收入占GDP的比重反映了地方财政汲取的强度。税收收入作为稳定、优质的收入来源，占地方财政收入的比例越高，说明财政汲取能力越强，汲取规范化程度越高。税收努力程度这一指标是根据2007年30个省份的截面数据，以财政收入为因变量、GDP为自变量进行回归，将得到的财政收入拟合值作分母，以实际的财政收入作分子，最终的比值即为税收努力程度，它反映地方政府的税收征管能力。财政自给率，即本级财政一般预算收入占全部财政支出的比重，反映相对于当地支出需求地方财政的自我保障能力。
对于公共品供给能力的评价，选择的是产出类指标。其中隐含的假设是，在财政汲取能力既定的前提下，公共品产出水平越高，公共品的供给能力就越强。为了消除一些客观因素对分析结果的影响，我们尽量选择相对指标以增强变量之间的可比性。鉴于中国目前地区间经济社会发展水平存在较大差距，只是选择了教育、卫生、科技和基础设施等具有代表性的基本公共品的产出类指标，比较的结果可视为各地方政府基本公共品的供给能力，这在一定程度上消除了地区间由于经济发展水平、社会状况和自然环境存在的巨大差异而导致的公共品界定范围的差异性和特殊性因素。
表1 地方政府财政能力评价指标体系
财政汲取能力基本公共品供给能力
地区生产总值（GDP）
第二产业总产值占GDP的比重
第三产业总产值占GDP的比重
地方财政收入占GDP的比重
税收收入占财政收入的比重
税收努力程度
财政自给率
平均受教育年限
文盲人口占15岁及以上人口的比重
失业保险覆盖率
基本养老保险覆盖率
基本医疗保险覆盖率
每千人拥有卫生技术人员数量
每千人口医院、卫生院床位数
农村卫生厕所普及率
饮用自来水人口占农村人口的比重
每万人科技活动人员
大专以上学历人口占6岁以上人口的比重
创新系数该指标是指每10万人的专利申请数，用以评价一个国家或地区的创新能力。)
公路密度
城市用水普及率
城市燃气普及率
城市每万人拥有公交车辆
三、研究方法及测评结果
（一）技术说明
本文采用因子分析方法，对中国30个省级政府（不包括西藏）的财政汲取能力和公共品供给能力进行综合评价和分析。因子分析方法的最大优点就是可以将不具有可比性的众多变量综合在一起，通过抽取隐藏在数据结构中的对各变量产生影响的公共因子来浓缩数据，然后将各样本在公共因子上的得分按照方差贡献率的大小进行加权计算，得出综合评价的结果。
1.数据处理
鉴于各指标数据量纲不同，且部分指标的判断方向不一致，我们首先对取得的样本数据［xij］(i为样本数量，j为指标数量)进行无量纲正向处理。对于任意第j项指标的数据，令m=min{xij}，M=max{xij}，R=M-m。对具有望大特征（即数值越大财政能力越强）的指标，将其变换为yij=(xij-m)/R，对具有望小特征（即数值越小财政能力越强）的指标，将其变换为yij=(M-xij)/R。为了使指标数据具有更强的可比性且服从正态分布，对数据进行标准化处理，令zij=（yij-i）/sj，其中，zij为标准化后数据，yi为第j项指标的平均值，sj为第j项指标的标准差。
2.建立因子模型
对上述通过标准化处理得到的数据矩阵［zij］,抽取k个公共因子fk（k 3.求特征值和方差贡献率
对标准化的数据矩阵Zij计算相关系数矩阵R,通过|λI-R|=0求得特征值λg（λg>0）,λg 表示fk在描述被评价对象上作用的大小。根据特征根大于1的原则选择k个主因子代替全部指标来描述被评价对象。方差贡献率为αg=λg/∑kg=1λg，表示各公共因子包含的原始指标的信息量。选择λg/∑kg=1λg≥80%的主因子，使其对全部变量的解释力达到80%以上。之后旋转坐标轴降低因子综合性，进行进一步的解释和分析。
4.计算综合因子得分并排序
令各主因子的因子值为F1,F2,∧,Fm,构造综合因子得分F=∑MG=1αgFg，以此作为排序的依据。
（二）测评结果
本文选择的23个指标的实际观测数据均来自中国统计年鉴或官方网站，各省份的生产总值、第二产业总产值占GDP的比重、第三产业总产值占GDP的比重、地方财政收入占GDP的比重、税收收入占财政收入的比重、税收努力程度、财政自给率、平均受教育年限、失业保险覆盖率、基本养老保险覆盖率、基本医疗保险覆盖率、公路密度、城市用水普及率、城市燃气普及率、城市每万人拥有公交车辆、大专以上学历人口占6岁以上人口的比重、创新系数等变量所用数据，均来自《中国统计年鉴2008》，每千人拥有卫生技术人员数、每千人卫生机构床位数、饮用自来水人口占农村人口的比重、农村卫生厕所普及率等数据来自卫生部网站，每万人科技活动人员数据来自科技部网站。
1.对财政汲取能力的评价
运行SPSS15.0统计软件，对反映财政汲取能力的7个变量进行KMO和Bartlett球形检验，检验结果显示，KMO值为0.637，且χ2统计值的显著性概率为0.000，说明数据间具有相关性，比较适合做因子分析。
对汲取能力做因子分析的运行结果显示，前2个公共因子累计方差贡献率已达83.567%，且特征值全部大于1，因此我们选择2个主因子进一步分析如表1所示。
表1 总方差解释
主因子
抽取因子载荷旋转后因子载荷
特征值方差贡献率（%）累计方差贡献率（%）特征值方差贡献率（%）累计方差贡献率（%）
14.00657.23357.2333.79154.15754.157
21.84326.33483.5672.05929.41083.567
Extraction Method: Principal Component Analysis.
为了使主因子对实际变量的解释更加显著，我们对载荷矩阵进行最大化正交旋转，得到旋转后的主因子载荷矩阵如表2所示，它显示了2个主因子和7个评价指标的内在联系。第一个主因子与除地区生产总值以外所有变量都明显相关，我们把它命名为努力因子，反映了地方政府为获取稳定的收入主动优化产业结构、培育财源，规范、努力汲取财力的能力。与第二个主因子相关性程度较高的变量包括地区生产总值和财政自给率，反映了财政收入的经济基础以及收入规模相对于当地支出需求的满足程度，可将其命名为环境因子。
表2 旋转后主因子载荷矩阵
评 价 指 标
主因子
12
税收努力程度0.9460.171
第三产业总产值占GDP的比重0.945-0.062
地方财政收入占GDP的比重0.9050.068
税收收入占一般预算收入的比重0.7220.524
地区生产总值GDP0.0050.899
财政自给率0.5710.772
第二产业总产值占GDP的比重-0.5820.585
根据30个评价对象的主因子得分，以各因子的方差贡献率为权重计算，进一步得到30个省份财政汲取能力的综合因子得分如表3所示，并按降序进行排列。表4中，综合因子得分大于0，意味着该省财政汲取能力较强，小于0则说明该省财政汲取能力较弱。
表3各省财政汲取能力因子得分排序
排序省 份F1F2得 分排序省 份F1F2得 分
1北 京 3.78417-0.51231 2.0308816陕 西-0.40030-0.10714-0.25732
2上 海2.663830.923321.7677417安 徽-0.23756-0.53178-0.27600
3广 东0.291532.214750.7500918湖 北-0.25506-0.49907-0.27740
4浙 江0.410111.861000.7248019河 北-0.824450.60413-0.31276
5江 苏-0.094852.121880.5045020宁 夏-0.17986-0.83605-0.32311
6天 津0.382330.640850.3875821内蒙古-0.51951-0.29290-0.37446
注：1.北京2.上海3.天津4.辽宁5.黑龙江6.新疆7.吉林8.广东9.内蒙古10.海南11.山西12.陕西13.江苏14.宁夏15.浙江16.湖北17.湖南18.四川19.青海20.山东21.江西22.河南23.河北24.广西25.重庆26.甘肃27.福建28.贵州29.云南30.安徽
图1 各省财政能力综合得分散点图
第一类是财政汲取能力和公共品供给能力都比较强的省份，分布在第一象限，包括北京、上海、天津、辽宁、广东和海南6个省份。这类地区较强的财政汲取能力主要得益于以下几个优势：（1）经济基础好，经济总量（或人均GDP）在全国位于领先水平，如上海、北京、天津、广东和辽宁。（2）产业结构合理，为地方政府提供了稳定的收入来源，如北京、上海和海南等省份三次产业结构占GDP的比重从高到低依次为“三、二、一”，而第三产业是地方政府主要的创税产业。（3）汲取努力程度和汲取规范化程度高，北京、上海和海南3个省份地方财政收入占GDP的比重都在20%以上，税收收入占一般预算收入的比重大多在80%以上，税收努力系数大于1.0。这些省份在教育、卫生、社会保障和科技等基本公共品供给能力都比较强，为地区经济增长和社会稳定提供了动力和良好的环境。这类地区是其他三类地区发展的目标，其优势也是其他地区模仿和学习的经验。
第二类是汲取能力较弱而公共品供给能力较强的省份，分布在第二象限，包括黑龙江、新疆、吉林、内蒙古和山西5个省份。这一类地区经济基础较弱，对传统产业和资源的依赖程度比较高，收入的稳定性和可持续性比较差，但借助于中央政府政策和资金的援助，地方政府能准确界定职能边界，改善政府支出绩效，公共服务的供给能力反而比较强。
第三类是汲取能力和公共品供给能力都比较弱的省份，分布在第三象限，包括山东、重庆、河北、四川、湖北、陕西、贵州、安徽、河南、宁夏、湖南、江西、广西、甘肃和青海15个省份。这一类地方政府最多，这也说明了我国地方政府财政能力整体偏低的现状。在这一类地方政府中，甚至包括了山东、河南和四川等GDP排名靠前的省份，对照有关数据进一步分析，我们发现，河南与四川因人口因素降低了人均财力水平，进而加重了地方政府公共品供给的负担。山东虽然在整体经济实力方面占优，但是地方政府的主观努力因子得分偏低，为-0.88678，仅高于河南和河北两省，财政汲取强度和税收努力程度都比较低，影响了财政汲取能力的得分。
第四类是汲取能力较强而公共品供给能力较弱的省份，分布在第四象限，包括江苏、浙江、福建和云南4个省份。综合各项收支指标数据进行分析发现，江苏、浙江和福建3个省份城乡生活设施供给的因子得分都不低，但是教育和社会保障等基本公共品的供给水平在全国来看并不占优势，与其经济实力不相称。仅以“文盲人口占15岁及以上人口的比重”这一指标为例，按照从低到高的顺序排列，江苏、浙江和福建在30个省份的排序分列第17、第23和第25位。另一项指标“大专以上学历人口占6岁以上人口的比重”，按照从低到高的顺序排列，福建、浙江和江苏分列第1、第2和第8位，这不仅印证了江浙一带独特的弃学从商的“地区文化”，同时也应注意到，当地民间资本力量雄厚，私人部门承担了部分公共品的供给责任，政府的公共品供给职能反而弱化。云南的情况与其他3个省份有所不同，多民族和西部边疆地区的特殊环境对地方政府的公共品的供给能力提出了更高的要求，经济总量和产业结构方面并没有明显优势，较强的汲取能力主要来自政府自身的努力，云南的环境因子得分仅为-0.71103，主观因子努力得分为0.40112。
四、结论与建议
本文从财政汲取能力和基本公共品供给能力两个角度，选择了23个指标运用因子分析的方法对全国除西藏外的30个省份的地方政府财政能力进行了综合评价。分析结果显示，中国地方政府财政能力总体偏弱，只有20%的地方政府的财政汲取能力和公共品供给能力呈现双强，而在这一阵营中，北京和上海的实力远远超出其他4个省份，内部差距比较悬殊；50%的地方政府的财政汲取能力和公共品供给能力都比较弱，其余30%的地方政府或是汲取能力弱或是公共品供给能力弱，这一结果反映了中国地方政府财政能力参差不齐、弱者居多的现状。
不同类型的地方政府应采取不同的措施以提高自身财政能力建设。对于财政汲取能力比较弱的地方政府，应区别客观环境因素与主观努力因素，如果区域内经济基础较好，但自身努力程度不足，则首先需要从提高财政汲取的规范化程度和汲取努力程度入手；如果区域内资源禀赋较差，虽然政府自身很努力，但终归是“巧妇难为无米之炊”，这一类地方政府是真正需要中央政府通过转移支付援助的对象。对于公共品供给能力较弱的地方政府，应首先强调政府承担的责任要与其财政能力相符。在政府财政能力有限的情况下，政府应承担哪些责任以及以何种方式来承担需要认真权衡。政府在财政能力不足的条件下承担太多的责任，虽然面面俱到，但有效性会降低，只有将能力集中于核心的职责范围才会提高公共支出的有效性。在明确地方政府职能边界的前提下，重视产出过程和结果，改善公共支出绩效，是提高地方政府公共品供给能力的有效途径。
参考文献：
［1］ 王绍光,胡鞍钢.中国国家能力报告［M］.沈阳：辽宁人民出版社，1993.6-13.
［2］ 刘汉屏.地方政府财政能力研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2002.
［3］ 李文星，蒋瑛.地方政府财政能力的理论建构［J］.南开经济研究，2002,(2)：74-76.
［4］ 李学军,刘尚希.地方政府财政能力问题研究——以新疆维吾尔自治区为例［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.3-6.
［5］ 王雍君.地方政府财政自给能力的比较分析［J］.中央财经大学学报，2000,(5)：21-25.
［6］ 刘溶沧,焦国华.地区间财政能力差异与转移支付制度创新［J］.财贸经济，2002，(6)：5 -12.
［7］ 吴湘玲，邓晓婴.我国地方政府财政能力的地区非均衡性分析［J］.统计与决策，2006，(16)：83 -85.
［8］ 维托•坦齐，卢德格尔•舒克内希特.20世纪的公共支出：全球视野［M］.胡家勇译，北京：商务印书馆，2005.142.
［9］ 程惠芳，蒋泰维，等.国家创新体系对企业国际竞争力影响的经验分析［J］.世界经济，2008，（1）:90-96.
［10］ 刘一 .生态效率视角下区域可持续发展的路径选择［J］.改革，2008，（1）：97-102.
［11］ 世界银行.1997世界发展报告：变革世界中的政府［R］.北京：中国财政经济出版社，1997.3-7.
［12］ 张钢，徐春贤，等.长江三角洲16个城市政府能力的比较研究［J］.管理世界，2004，（8）：18-27.
（责任编辑：韩淑丽）
关键词：地方政府财政能力；财政汲取能力；公共品供给能力
中图分类号：F810.4文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2009)05-0082-07
一、引 言
地方政府财政能力集中体现在地方政府汲取公共资源、有效提供地方性公共品的能力。分税制财政体制改革以来，随着社会公共事务治理责任及支出负担的不断下移，中国地方政府已承担了70%左右的公共品供给责任，地方政府财政能力的强弱决定了地方政府能否汲取足够的公共资源用以提供各种地方性公共品，满足辖区居民的公共需求。地方政府财政能力是有限的，也是有差异的。资源的稀缺性和信息的不充分决定了地方政府财政能力的有限性，而地方政府间财政能力的差异则直接影响地区间公共品的均衡供给，造成地区间经济社会发展的失衡。
国内对于政府财政能力的研究始见于王绍光与胡鞍钢（1993）的《中国国家能力报告》，该报告将财政汲取能力，即政府从社会经济中动员财力的能力，作为衡量国家能力的重要指标［1］，并将其界定为预算收入占国民收入的比重，这一结论为后来的研究提供了借鉴。刘汉屏（2002）认为，一个地区的财政能力应包括财政自给能力、公共支出的基本保障能力和财政政策能力，将经济发展、资金供求、职能绩效和制度安排的影响纳入了分析框架［2］。李文星和蒋瑛（2002）认为，地方政府财政能力是地方政府以公共权利为基础而筹集财力、提供公共品以满足区域内公民的公共需要、稳定地方公共经济、合理进行再分配的能力的总和，是地方政府合法性和稳固性的根基所在［3］，它是一个系统集群结构，并指出财政资源汲取能力、地方性公共品提供能力是地方政府财政能力的核心所在。李学军和刘尚希（2007）认为，地方政府财政能力是政府在财政资源方面的运筹能力，包括财政资源的汲取、分配、使用及其在整个过程中的组织、管理、协调能力［4］。一些学者借助数理统计和计量经济学的方法，选择一些具有代表性的指标对地方政府财政能力进行实证分析，揭示因地区间经济发展不平衡、财权事权不匹配等原因造成的地方政府财政能力差异。这一类的研究以王雍君、刘溶沧、焦国华、吴湘玲和邓晓婴等的文献为代表。王雍君（2000）通过对地方政府财政自给能力系数的纵向比较，指出虚弱的地方财政自给能力与地方政府承担的支出责任极不对称，过低的财政自给能力扭曲了地方财政的决策行为［5］。刘溶沧和焦国华（2002）选择各地区人均财政收入、人均财政总收入、人均财政支出、人均财政总支出及各地区征税的努力程度、财政支出成本差异等指标对地区间财政能力差异进行了定性和定量分析，将收入能力、支出能力纳入财政能力的评价体系［6］。吴湘玲和邓晓婴（2006）选择预算收入占GDP的比重、政府财政自给率两个指标，分析了中国地方政府财政能力的地区差异，得出我国地方政府财政能力呈现地区非均衡状态的结论［7］。综合上述研究，对地方政府财政能力内涵的界定基本上是清晰的，但对地方政府财政能力评价的实证研究尚显不足，尤其缺乏对地方政府财政汲取能力和公共品供给能力的综合评价。已有研究大多选择个别具有代表性的指标作为评价依据，难以覆盖地方政府财政活动从收到支的全过程，难以客观全面地评价地方政府财政能力。
本文认为，对于地方政府财政能力的评价至少应包括两个层面：财政汲取能力和公共品供给能力。它基本上涵盖了地方政府所有的财政活动，能够比较全面地反映地方政府的财政能力。从一个完整的过程来考虑，财政汲取能力说明的是地方政府集中财力的过程和结果，具体到财力转化为支出的有效性如何，却是在汲取环节中不能体现的。一个地区财政汲取能力很强，但是如果公共支出不能做到合理有效，支出的结果未能有效地提供符合辖区居民公共需要的“一揽子”公共品，很难说这一地区地方政府的财政能力是强的。从另一角度看，两个财政汲取能力相同的地区，由于政府在资源配置能力方面的差异，两个地区之间的经济社会发展水平可能就存在很大差异。因此对地方政府财政能力的评价应全面考察地方政府的财政汲取能力和公共品供给能力。基于此，本文试图从财政汲取能力和公共品供给能力两方面建立一套地方政府财政能力评价指标体系，运用因子分析方法对国内30个省级政府的财政能力进行评估和比较，并有针对性地给出提升地方政府财政能力的政策建议。
二、地方政府财政能力评价指标体系
考虑到数据的可获得性、权威性以及评价的可操作性，本文选择23个指标分别对中国省级地方政府财政汲取能力和公共品的供给能力进行评估。
对于财政汲取能力的评价，我们认为地方政府财政汲取能力主要取决于两个因素：一是当地的经济总量与结构；二是地方财政汲取规范与努力程度。第一个因素可以视为外部环境因素，一个地区的经济总量和结构是地方财政收入的基础。经济总量大，产业结构合理，对财政的贡献能力就强；反之，则弱。我们选择地区生产总值（GDP）、第二产业总产值占GDP的比重和第三产业总产值占GDP的比重作为衡量一个地区经济总量和结构的指标，它基本上能够反映地方政府优化产业结构、培育财源以获得稳定收入的能力。由于农业部门劳动生产率相对较低，易受自然条件的限制和干扰，创造经济剩余的能力较差，因此在这里忽略了第一产业占GDP的比重。汲取规范与努力程度可视为决定财政汲取能力的主观因素，在经济总量和结构一定的情况下，财政汲取的规范化程度和征收管理的努力程度越高，汲取能力就越强；反之，则越弱。为此，我们选择了地方财政收入占GDP的比重、税收收入占财政收入的比重、税收努力程度、财政自给率等指标。地方财政收入占GDP的比重反映了地方财政汲取的强度。税收收入作为稳定、优质的收入来源，占地方财政收入的比例越高，说明财政汲取能力越强，汲取规范化程度越高。税收努力程度这一指标是根据2007年30个省份的截面数据，以财政收入为因变量、GDP为自变量进行回归，将得到的财政收入拟合值作分母，以实际的财政收入作分子，最终的比值即为税收努力程度，它反映地方政府的税收征管能力。财政自给率，即本级财政一般预算收入占全部财政支出的比重，反映相对于当地支出需求地方财政的自我保障能力。
对于公共品供给能力的评价，选择的是产出类指标。其中隐含的假设是，在财政汲取能力既定的前提下，公共品产出水平越高，公共品的供给能力就越强。为了消除一些客观因素对分析结果的影响，我们尽量选择相对指标以增强变量之间的可比性。鉴于中国目前地区间经济社会发展水平存在较大差距，只是选择了教育、卫生、科技和基础设施等具有代表性的基本公共品的产出类指标，比较的结果可视为各地方政府基本公共品的供给能力，这在一定程度上消除了地区间由于经济发展水平、社会状况和自然环境存在的巨大差异而导致的公共品界定范围的差异性和特殊性因素。
表1 地方政府财政能力评价指标体系
财政汲取能力基本公共品供给能力
地区生产总值（GDP）
第二产业总产值占GDP的比重
第三产业总产值占GDP的比重
地方财政收入占GDP的比重
税收收入占财政收入的比重
税收努力程度
财政自给率
平均受教育年限
文盲人口占15岁及以上人口的比重
失业保险覆盖率
基本养老保险覆盖率
基本医疗保险覆盖率
每千人拥有卫生技术人员数量
每千人口医院、卫生院床位数
农村卫生厕所普及率
饮用自来水人口占农村人口的比重
每万人科技活动人员
大专以上学历人口占6岁以上人口的比重
创新系数该指标是指每10万人的专利申请数，用以评价一个国家或地区的创新能力。)
公路密度
城市用水普及率
城市燃气普及率
城市每万人拥有公交车辆
三、研究方法及测评结果
（一）技术说明
本文采用因子分析方法，对中国30个省级政府（不包括西藏）的财政汲取能力和公共品供给能力进行综合评价和分析。因子分析方法的最大优点就是可以将不具有可比性的众多变量综合在一起，通过抽取隐藏在数据结构中的对各变量产生影响的公共因子来浓缩数据，然后将各样本在公共因子上的得分按照方差贡献率的大小进行加权计算，得出综合评价的结果。
1.数据处理
鉴于各指标数据量纲不同，且部分指标的判断方向不一致，我们首先对取得的样本数据［xij］(i为样本数量，j为指标数量)进行无量纲正向处理。对于任意第j项指标的数据，令m=min{xij}，M=max{xij}，R=M-m。对具有望大特征（即数值越大财政能力越强）的指标，将其变换为yij=(xij-m)/R，对具有望小特征（即数值越小财政能力越强）的指标，将其变换为yij=(M-xij)/R。为了使指标数据具有更强的可比性且服从正态分布，对数据进行标准化处理，令zij=（yij-i）/sj，其中，zij为标准化后数据，yi为第j项指标的平均值，sj为第j项指标的标准差。
2.建立因子模型
对上述通过标准化处理得到的数据矩阵［zij］,抽取k个公共因子fk（k
对标准化的数据矩阵Zij计算相关系数矩阵R,通过|λI-R|=0求得特征值λg（λg>0）,λg 表示fk在描述被评价对象上作用的大小。根据特征根大于1的原则选择k个主因子代替全部指标来描述被评价对象。方差贡献率为αg=λg/∑kg=1λg，表示各公共因子包含的原始指标的信息量。选择λg/∑kg=1λg≥80%的主因子，使其对全部变量的解释力达到80%以上。之后旋转坐标轴降低因子综合性，进行进一步的解释和分析。
4.计算综合因子得分并排序
令各主因子的因子值为F1,F2,∧,Fm,构造综合因子得分F=∑MG=1αgFg，以此作为排序的依据。
（二）测评结果
本文选择的23个指标的实际观测数据均来自中国统计年鉴或官方网站，各省份的生产总值、第二产业总产值占GDP的比重、第三产业总产值占GDP的比重、地方财政收入占GDP的比重、税收收入占财政收入的比重、税收努力程度、财政自给率、平均受教育年限、失业保险覆盖率、基本养老保险覆盖率、基本医疗保险覆盖率、公路密度、城市用水普及率、城市燃气普及率、城市每万人拥有公交车辆、大专以上学历人口占6岁以上人口的比重、创新系数等变量所用数据，均来自《中国统计年鉴2008》，每千人拥有卫生技术人员数、每千人卫生机构床位数、饮用自来水人口占农村人口的比重、农村卫生厕所普及率等数据来自卫生部网站，每万人科技活动人员数据来自科技部网站。
1.对财政汲取能力的评价
运行SPSS15.0统计软件，对反映财政汲取能力的7个变量进行KMO和Bartlett球形检验，检验结果显示，KMO值为0.637，且χ2统计值的显著性概率为0.000，说明数据间具有相关性，比较适合做因子分析。
对汲取能力做因子分析的运行结果显示，前2个公共因子累计方差贡献率已达83.567%，且特征值全部大于1，因此我们选择2个主因子进一步分析如表1所示。
表1 总方差解释
主因子
抽取因子载荷旋转后因子载荷
特征值方差贡献率（%）累计方差贡献率（%）特征值方差贡献率（%）累计方差贡献率（%）
14.00657.23357.2333.79154.15754.157
21.84326.33483.5672.05929.41083.567
Extraction Method: Principal Component Analysis.
为了使主因子对实际变量的解释更加显著，我们对载荷矩阵进行最大化正交旋转，得到旋转后的主因子载荷矩阵如表2所示，它显示了2个主因子和7个评价指标的内在联系。第一个主因子与除地区生产总值以外所有变量都明显相关，我们把它命名为努力因子，反映了地方政府为获取稳定的收入主动优化产业结构、培育财源，规范、努力汲取财力的能力。与第二个主因子相关性程度较高的变量包括地区生产总值和财政自给率，反映了财政收入的经济基础以及收入规模相对于当地支出需求的满足程度，可将其命名为环境因子。
表2 旋转后主因子载荷矩阵
评 价 指 标
主因子
12
税收努力程度0.9460.171
第三产业总产值占GDP的比重0.945-0.062
地方财政收入占GDP的比重0.9050.068
税收收入占一般预算收入的比重0.7220.524
地区生产总值GDP0.0050.899
财政自给率0.5710.772
第二产业总产值占GDP的比重-0.5820.585
根据30个评价对象的主因子得分，以各因子的方差贡献率为权重计算，进一步得到30个省份财政汲取能力的综合因子得分如表3所示，并按降序进行排列。表4中，综合因子得分大于0，意味着该省财政汲取能力较强，小于0则说明该省财政汲取能力较弱。
表3各省财政汲取能力因子得分排序
排序省 份F1F2得 分排序省 份F1F2得 分
1北 京 3.78417-0.51231 2.0308816陕 西-0.40030-0.10714-0.25732
2上 海2.663830.923321.7677417安 徽-0.23756-0.53178-0.27600
3广 东0.291532.214750.7500918湖 北-0.25506-0.49907-0.27740
4浙 江0.410111.861000.7248019河 北-0.824450.60413-0.31276
5江 苏-0.094852.121880.5045020宁 夏-0.17986-0.83605-0.32311
6天 津0.382330.640850.3875821内蒙古-0.51951-0.29290-0.37446
注：1.北京2.上海3.天津4.辽宁5.黑龙江6.新疆7.吉林8.广东9.内蒙古10.海南11.山西12.陕西13.江苏14.宁夏15.浙江16.湖北17.湖南18.四川19.青海20.山东21.江西22.河南23.河北24.广西25.重庆26.甘肃27.福建28.贵州29.云南30.安徽
图1 各省财政能力综合得分散点图
第一类是财政汲取能力和公共品供给能力都比较强的省份，分布在第一象限，包括北京、上海、天津、辽宁、广东和海南6个省份。这类地区较强的财政汲取能力主要得益于以下几个优势：（1）经济基础好，经济总量（或人均GDP）在全国位于领先水平，如上海、北京、天津、广东和辽宁。（2）产业结构合理，为地方政府提供了稳定的收入来源，如北京、上海和海南等省份三次产业结构占GDP的比重从高到低依次为“三、二、一”，而第三产业是地方政府主要的创税产业。（3）汲取努力程度和汲取规范化程度高，北京、上海和海南3个省份地方财政收入占GDP的比重都在20%以上，税收收入占一般预算收入的比重大多在80%以上，税收努力系数大于1.0。这些省份在教育、卫生、社会保障和科技等基本公共品供给能力都比较强，为地区经济增长和社会稳定提供了动力和良好的环境。这类地区是其他三类地区发展的目标，其优势也是其他地区模仿和学习的经验。
第二类是汲取能力较弱而公共品供给能力较强的省份，分布在第二象限，包括黑龙江、新疆、吉林、内蒙古和山西5个省份。这一类地区经济基础较弱，对传统产业和资源的依赖程度比较高，收入的稳定性和可持续性比较差，但借助于中央政府政策和资金的援助，地方政府能准确界定职能边界，改善政府支出绩效，公共服务的供给能力反而比较强。
第三类是汲取能力和公共品供给能力都比较弱的省份，分布在第三象限，包括山东、重庆、河北、四川、湖北、陕西、贵州、安徽、河南、宁夏、湖南、江西、广西、甘肃和青海15个省份。这一类地方政府最多，这也说明了我国地方政府财政能力整体偏低的现状。在这一类地方政府中，甚至包括了山东、河南和四川等GDP排名靠前的省份，对照有关数据进一步分析，我们发现，河南与四川因人口因素降低了人均财力水平，进而加重了地方政府公共品供给的负担。山东虽然在整体经济实力方面占优，但是地方政府的主观努力因子得分偏低，为-0.88678，仅高于河南和河北两省，财政汲取强度和税收努力程度都比较低，影响了财政汲取能力的得分。
第四类是汲取能力较强而公共品供给能力较弱的省份，分布在第四象限，包括江苏、浙江、福建和云南4个省份。综合各项收支指标数据进行分析发现，江苏、浙江和福建3个省份城乡生活设施供给的因子得分都不低，但是教育和社会保障等基本公共品的供给水平在全国来看并不占优势，与其经济实力不相称。仅以“文盲人口占15岁及以上人口的比重”这一指标为例，按照从低到高的顺序排列，江苏、浙江和福建在30个省份的排序分列第17、第23和第25位。另一项指标“大专以上学历人口占6岁以上人口的比重”，按照从低到高的顺序排列，福建、浙江和江苏分列第1、第2和第8位，这不仅印证了江浙一带独特的弃学从商的“地区文化”，同时也应注意到，当地民间资本力量雄厚，私人部门承担了部分公共品的供给责任，政府的公共品供给职能反而弱化。云南的情况与其他3个省份有所不同，多民族和西部边疆地区的特殊环境对地方政府的公共品的供给能力提出了更高的要求，经济总量和产业结构方面并没有明显优势，较强的汲取能力主要来自政府自身的努力，云南的环境因子得分仅为-0.71103，主观因子努力得分为0.40112。
四、结论与建议
本文从财政汲取能力和基本公共品供给能力两个角度，选择了23个指标运用因子分析的方法对全国除西藏外的30个省份的地方政府财政能力进行了综合评价。分析结果显示，中国地方政府财政能力总体偏弱，只有20%的地方政府的财政汲取能力和公共品供给能力呈现双强，而在这一阵营中，北京和上海的实力远远超出其他4个省份，内部差距比较悬殊；50%的地方政府的财政汲取能力和公共品供给能力都比较弱，其余30%的地方政府或是汲取能力弱或是公共品供给能力弱，这一结果反映了中国地方政府财政能力参差不齐、弱者居多的现状。
不同类型的地方政府应采取不同的措施以提高自身财政能力建设。对于财政汲取能力比较弱的地方政府，应区别客观环境因素与主观努力因素，如果区域内经济基础较好，但自身努力程度不足，则首先需要从提高财政汲取的规范化程度和汲取努力程度入手；如果区域内资源禀赋较差，虽然政府自身很努力，但终归是“巧妇难为无米之炊”，这一类地方政府是真正需要中央政府通过转移支付援助的对象。对于公共品供给能力较弱的地方政府，应首先强调政府承担的责任要与其财政能力相符。在政府财政能力有限的情况下，政府应承担哪些责任以及以何种方式来承担需要认真权衡。政府在财政能力不足的条件下承担太多的责任，虽然面面俱到，但有效性会降低，只有将能力集中于核心的职责范围才会提高公共支出的有效性。在明确地方政府职能边界的前提下，重视产出过程和结果，改善公共支出绩效，是提高地方政府公共品供给能力的有效途径。
参考文献：
［1］ 王绍光,胡鞍钢.中国国家能力报告［M］.沈阳：辽宁人民出版社，1993.6-13.
［2］ 刘汉屏.地方政府财政能力研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2002.
［3］ 李文星，蒋瑛.地方政府财政能力的理论建构［J］.南开经济研究，2002,(2)：74-76.
［4］ 李学军,刘尚希.地方政府财政能力问题研究——以新疆维吾尔自治区为例［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.3-6.
［5］ 王雍君.地方政府财政自给能力的比较分析［J］.中央财经大学学报，2000,(5)：21-25.
［6］ 刘溶沧,焦国华.地区间财政能力差异与转移支付制度创新［J］.财贸经济，2002，(6)：5 -12.
［7］ 吴湘玲，邓晓婴.我国地方政府财政能力的地区非均衡性分析［J］.统计与决策，2006，(16)：83 -85.
［8］ 维托•坦齐，卢德格尔•舒克内希特.20世纪的公共支出：全球视野［M］.胡家勇译，北京：商务印书馆，2005.142.
［9］ 程惠芳，蒋泰维，等.国家创新体系对企业国际竞争力影响的经验分析［J］.世界经济，2008，（1）:90-96.
［10］ 刘一 .生态效率视角下区域可持续发展的路径选择［J］.改革，2008，（1）：97-102.
［11］ 世界银行.1997世界发展报告：变革世界中的政府［R］.北京：中国财政经济出版社，1997.3-7.
［12］ 张钢，徐春贤，等.长江三角洲16个城市政府能力的比较研究［J］.管理世界，2004，（8）：18-27.
（责任编辑：韩淑丽）