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应该针对股权投资基金的不同类别和性质采取分类管理，这既是实现国家产业结构升级、调整和优化的现实选择，更是呵护、培育和发展股权投资基金市场的重要举措
世界各国的经验表明，对于市场化运作的私人股权投资基金，应该采取“软监管”的模式，即政府监管、行业和企业自律、社会监督相结合，以行业自律为主
目前，全球私人股权投资基金发展迅猛，中国也表现得越来越活跃，只是仍以外资基金为主，人民币股权投资基金的设立尚处起步阶段。在中国，有关发展股权投资基金的政策文件已经讨论了十多年，却一直未能推出，成为一个难点问题。在国家发改委的指导下，我们受托研究起草国家关于股权投资基金的“总体方案”，作为研究人员，特对相关政策的难点问题提出一些建议。
分类管理股权投资基金
对应于国外Private Equity Fund这一概念，中国有“产业投资基金”、“私人股权投资基金”等不同称呼，且为此争论了十多年。我们认为，综合考虑中国国情和资本市场的需要，应该针对股权投资基金的不同类别和性质采取分类管理，这既是实现国家产业结构升级、调整和优化的现实选择，更是呵护、培育和发展股权投资基金市场的重要举措；既可以避免“一统就死、一放就乱”的行政监管弊端，又有利于避免“一刀切”可能带来的不利后果。建议进行如下分类管理：
一、产业投资基金
指各级政府贯彻国家产业发展方针和政策而安排的政府投资的资金集合。它很重要，但需要正确定位，合理发展。具体可包括如下几种类型：
1.国家主权财富基金：指中国投资有限责任公司。
2.准主权财富基金：指“中国-瑞士投资基金”、“中国-比利时投资基金”等已经存在的、由中国政府和其他国家政府合作成立的投资基金。
3.特定的产业投资基金：指中央政府各部门对口支持的产业引导基金，它们的资金可能来源于政府部门的安排。如科技部可支持的某种科技类发展基金，交通部可支持的某种交通产业发展基金，也包括由政府支持的大型的“核电基金”、“水务基金”等。它们可以由国家发改委统一主管，向社会公开招聘优秀的管理公司，采取市场化机制管理运作。
4.地方政府的引导基金：由地方政府自主成立、自己解决资金来源并自行管理风险的基金。它们已经在各地存在，应该定位为特殊的“基金中的基金”（Fund of fund），即为了吸引和指导市场化的股权投资基金在当地投资合适的投资项目，地方政府出资与市场化的股权投资基金在当地合组“小型的投资基金”，专门支持当地重要的行业和项目。
二、私人股权投资基金
必须明确它属于市场化运作的金融工具，这是它与产业投资基金的重要区别。这类私人股权投资基金包括：创业企业投资、成熟企业投资、上市前投资、并购重组基金、专业（如房地产）投资基金等；可以采取有限合伙制、公司制和信托制的组织形式。
这些完全市场化的股权投资基金，可产生很高的收益，但风险也很高，其成功与否的关键在于如何市场化配置资源。它们由优秀的资产管理公司发起，由成熟的投资者自主选择投资，自主承担投资风险。政府不需要对其成立设置前置性审批，不应限制其投资行业、投资地域和资金的所有制形式。对它们的监管，总体上可以借鉴国际成熟的监管经验，由金融主管部门制定相应的指导意见，并提供让这些基金进行信息备案的渠道。此外，政府各有关部门在这些基金的运作中，应该针对不同的业务进行相应的监管，例如投资基金及其管理公司的注册事宜自然由工商管理部门审批，外资项目投资由商务部审批，所投资的项目公司申请上市由证监会核准等。
如何界定优秀管理人
中国需要一大批德才兼备的优秀管理人和品牌管理机构，这是股权投资基金业的重中之重。但是，优秀的管理人不能由政府来界定，是市场竞争的结果，是市场参与者自然形成的“口碑”和优选的结果。对他们的界定，主要依据管理公司及高级管理人的信用记录、资格和业绩。建议以行业协会为主要的界定主体，建立起私人股权投资基金管理人的“声誉市场”，使市场参与者能及时观察、获得有关这些管理人的声誉信息，对其形成有效的激励和约束。
行业协会对私人股权投资基金管理人的管理重点是从业资格、职业操守和业绩披露，比如，可以进行定期培训、考核和公示；可以成立专门的基金管理人专业资格审查委员会对管理人进行专业资质认证。具体来说，可采用如下（包括但不限于）方法作出综合评估：
·管理公司是否在相关金融主管部门备案？备案的信息是否准确？
·管理公司及高级管理人是否加入行业协会？在协会中受到何种奖励和处分？
·管理公司是否被列入国有资产监管部门的“投资认可名单”？在名单中的排位如何？
·在托管人、会计、评估和法律中介机构、权威媒体、权威研究机构中的评价如何？
成熟投资人准入管理
股权投资基金的主要投资人，必须是成熟的、有收集和分析信息能力的、有资金实力和能够承担投资风险的机构投资者。机构投资者的培育和参与是私人股权投资市场发展的基础。这种投资者的主力是社保基金、保险公司、银行、证券公司（统称为“四类金融机构”）、社会上的发展基金（如大学发展基金）、投资公司、集团财务公司和资产管理类公司；次要的投资者是一般企业和富裕的个人；必须明确，个人小投资者（俗称散户）不适合此类投资。
难点在于包括四类金融机构在内的机构投资者的投资准入。许多研究表明，投资于股权投资基金，对于提高这些金融机构的资产价值，增强其资产管理的安全性大有好处，因此应该放开它们的投资准入。今年年初，全国社会保障基金理事会副理事长王忠民在一个公开论坛上透露，全国社保基金正在探讨和实践私募股权投资。这是一种积极的态度和信号，其他相关机构投资者也应该对此进行深入研究和探讨。在此基础上，建议由国务院发布同意四类金融机构的投资准入，指示它们的主管部门制定实施细则，从而对监管办法和风险管理措施提出规范要求。
行业自律组织管理
世界各国的经验表明，对于市场化运作的私人股权投资基金，应该采取“软监管”的模式，即政府监管、行业和企业自律、社会监督相结合，以行业自律为主。对于一个高度自律的行业，股权投资基金协会作为协调行业与政府监管部门以及其他利益相关主体的中介，对培育优秀的管理队伍发挥着十分重要的作用。虽然各地已经出现了名目繁多的股权投资基金协会及创业投资协会，但仍缺乏一个全国性的、能够吸纳相关各方代表、主动推动行业规范建设的主体，政府有必要在目前行业尚未成熟的局面下发挥更为积极主动的引导作用。
建议国务院指示成立全国性的股权投资基金协会，指明国家综合性的金融管理部门作为该协会的主管部门。比如，是否可以考虑借鉴去年成立的中国银行间市场交易商协会的办法，由私人股权投资市场的各方参与者自愿组成自律组织，经国务院同意和民政部批准后成为全国性的非营利性社会团体法人。当然，该协会主管部门的选择是当前一个颇有争议的问题。我们认为，市场化运作的私人股权投资基金本质上是一种金融工具创新，其发展应以某个金融市场为载体。以这个基本认识为出发点，可能在与金融相关的主管部门中作出选择，会更有利于私人股权投资市场的培育和发展。
在目前中国的金融监管环境下，行业协会主管部门的选择应考虑以下因素：一、是否与金融相关，并具有对金融机构的监管经验和手段；二、是否能涵盖包括商业银行在内的四类金融机构；三、是否能为私人股权投资基金份额提供一个统一有效的交易场所，比如柜台交易市场。
与此相关的另一个问题是，股权投资基金协会对会员的管理。在将协会挂靠在某个金融监管部门下面后，要避免协会的“行政化”。为此，建议协会对会员单位的管理采取市场化的机制，如以信息披露为基础的注册制。这样有利于避免可能出现的“非法集资”等潜在问题。此外，行业协会应努力降低私人股权投资市场中特有的“信息不对称”，如通过大力培育和表彰德才兼备的优秀管理机构和高级管理人，摒弃有不良信用记录、业绩低劣的管理机构和个人，建立起投资管理机构和高级管理人的“声誉市场”，在社会上树立该行业“守法规、讲信用、重人才、负责任”的良好风气，促进该市场和行业的健康发展。■
何小锋为北京大学经济学院金融系主任、教授、博导，张伟为北京大学金融与产业发展研究中心研究员
世界各国的经验表明，对于市场化运作的私人股权投资基金，应该采取“软监管”的模式，即政府监管、行业和企业自律、社会监督相结合，以行业自律为主
目前，全球私人股权投资基金发展迅猛，中国也表现得越来越活跃，只是仍以外资基金为主，人民币股权投资基金的设立尚处起步阶段。在中国，有关发展股权投资基金的政策文件已经讨论了十多年，却一直未能推出，成为一个难点问题。在国家发改委的指导下，我们受托研究起草国家关于股权投资基金的“总体方案”，作为研究人员，特对相关政策的难点问题提出一些建议。
分类管理股权投资基金
对应于国外Private Equity Fund这一概念，中国有“产业投资基金”、“私人股权投资基金”等不同称呼，且为此争论了十多年。我们认为，综合考虑中国国情和资本市场的需要，应该针对股权投资基金的不同类别和性质采取分类管理，这既是实现国家产业结构升级、调整和优化的现实选择，更是呵护、培育和发展股权投资基金市场的重要举措；既可以避免“一统就死、一放就乱”的行政监管弊端，又有利于避免“一刀切”可能带来的不利后果。建议进行如下分类管理：
一、产业投资基金
指各级政府贯彻国家产业发展方针和政策而安排的政府投资的资金集合。它很重要，但需要正确定位，合理发展。具体可包括如下几种类型：
1.国家主权财富基金：指中国投资有限责任公司。
2.准主权财富基金：指“中国-瑞士投资基金”、“中国-比利时投资基金”等已经存在的、由中国政府和其他国家政府合作成立的投资基金。
3.特定的产业投资基金：指中央政府各部门对口支持的产业引导基金，它们的资金可能来源于政府部门的安排。如科技部可支持的某种科技类发展基金，交通部可支持的某种交通产业发展基金，也包括由政府支持的大型的“核电基金”、“水务基金”等。它们可以由国家发改委统一主管，向社会公开招聘优秀的管理公司，采取市场化机制管理运作。
4.地方政府的引导基金：由地方政府自主成立、自己解决资金来源并自行管理风险的基金。它们已经在各地存在，应该定位为特殊的“基金中的基金”（Fund of fund），即为了吸引和指导市场化的股权投资基金在当地投资合适的投资项目，地方政府出资与市场化的股权投资基金在当地合组“小型的投资基金”，专门支持当地重要的行业和项目。
二、私人股权投资基金
必须明确它属于市场化运作的金融工具，这是它与产业投资基金的重要区别。这类私人股权投资基金包括：创业企业投资、成熟企业投资、上市前投资、并购重组基金、专业（如房地产）投资基金等；可以采取有限合伙制、公司制和信托制的组织形式。
这些完全市场化的股权投资基金，可产生很高的收益，但风险也很高，其成功与否的关键在于如何市场化配置资源。它们由优秀的资产管理公司发起，由成熟的投资者自主选择投资，自主承担投资风险。政府不需要对其成立设置前置性审批，不应限制其投资行业、投资地域和资金的所有制形式。对它们的监管，总体上可以借鉴国际成熟的监管经验，由金融主管部门制定相应的指导意见，并提供让这些基金进行信息备案的渠道。此外，政府各有关部门在这些基金的运作中，应该针对不同的业务进行相应的监管，例如投资基金及其管理公司的注册事宜自然由工商管理部门审批，外资项目投资由商务部审批，所投资的项目公司申请上市由证监会核准等。
如何界定优秀管理人
中国需要一大批德才兼备的优秀管理人和品牌管理机构，这是股权投资基金业的重中之重。但是，优秀的管理人不能由政府来界定，是市场竞争的结果，是市场参与者自然形成的“口碑”和优选的结果。对他们的界定，主要依据管理公司及高级管理人的信用记录、资格和业绩。建议以行业协会为主要的界定主体，建立起私人股权投资基金管理人的“声誉市场”，使市场参与者能及时观察、获得有关这些管理人的声誉信息，对其形成有效的激励和约束。
行业协会对私人股权投资基金管理人的管理重点是从业资格、职业操守和业绩披露，比如，可以进行定期培训、考核和公示；可以成立专门的基金管理人专业资格审查委员会对管理人进行专业资质认证。具体来说，可采用如下（包括但不限于）方法作出综合评估：
·管理公司是否在相关金融主管部门备案？备案的信息是否准确？
·管理公司及高级管理人是否加入行业协会？在协会中受到何种奖励和处分？
·管理公司是否被列入国有资产监管部门的“投资认可名单”？在名单中的排位如何？
·在托管人、会计、评估和法律中介机构、权威媒体、权威研究机构中的评价如何？
成熟投资人准入管理
股权投资基金的主要投资人，必须是成熟的、有收集和分析信息能力的、有资金实力和能够承担投资风险的机构投资者。机构投资者的培育和参与是私人股权投资市场发展的基础。这种投资者的主力是社保基金、保险公司、银行、证券公司（统称为“四类金融机构”）、社会上的发展基金（如大学发展基金）、投资公司、集团财务公司和资产管理类公司；次要的投资者是一般企业和富裕的个人；必须明确，个人小投资者（俗称散户）不适合此类投资。
难点在于包括四类金融机构在内的机构投资者的投资准入。许多研究表明，投资于股权投资基金，对于提高这些金融机构的资产价值，增强其资产管理的安全性大有好处，因此应该放开它们的投资准入。今年年初，全国社会保障基金理事会副理事长王忠民在一个公开论坛上透露，全国社保基金正在探讨和实践私募股权投资。这是一种积极的态度和信号，其他相关机构投资者也应该对此进行深入研究和探讨。在此基础上，建议由国务院发布同意四类金融机构的投资准入，指示它们的主管部门制定实施细则，从而对监管办法和风险管理措施提出规范要求。
行业自律组织管理
世界各国的经验表明，对于市场化运作的私人股权投资基金，应该采取“软监管”的模式，即政府监管、行业和企业自律、社会监督相结合，以行业自律为主。对于一个高度自律的行业，股权投资基金协会作为协调行业与政府监管部门以及其他利益相关主体的中介，对培育优秀的管理队伍发挥着十分重要的作用。虽然各地已经出现了名目繁多的股权投资基金协会及创业投资协会，但仍缺乏一个全国性的、能够吸纳相关各方代表、主动推动行业规范建设的主体，政府有必要在目前行业尚未成熟的局面下发挥更为积极主动的引导作用。
建议国务院指示成立全国性的股权投资基金协会，指明国家综合性的金融管理部门作为该协会的主管部门。比如，是否可以考虑借鉴去年成立的中国银行间市场交易商协会的办法，由私人股权投资市场的各方参与者自愿组成自律组织，经国务院同意和民政部批准后成为全国性的非营利性社会团体法人。当然，该协会主管部门的选择是当前一个颇有争议的问题。我们认为，市场化运作的私人股权投资基金本质上是一种金融工具创新，其发展应以某个金融市场为载体。以这个基本认识为出发点，可能在与金融相关的主管部门中作出选择，会更有利于私人股权投资市场的培育和发展。
在目前中国的金融监管环境下，行业协会主管部门的选择应考虑以下因素：一、是否与金融相关，并具有对金融机构的监管经验和手段；二、是否能涵盖包括商业银行在内的四类金融机构；三、是否能为私人股权投资基金份额提供一个统一有效的交易场所，比如柜台交易市场。
与此相关的另一个问题是，股权投资基金协会对会员的管理。在将协会挂靠在某个金融监管部门下面后，要避免协会的“行政化”。为此，建议协会对会员单位的管理采取市场化的机制，如以信息披露为基础的注册制。这样有利于避免可能出现的“非法集资”等潜在问题。此外，行业协会应努力降低私人股权投资市场中特有的“信息不对称”，如通过大力培育和表彰德才兼备的优秀管理机构和高级管理人，摒弃有不良信用记录、业绩低劣的管理机构和个人，建立起投资管理机构和高级管理人的“声誉市场”，在社会上树立该行业“守法规、讲信用、重人才、负责任”的良好风气，促进该市场和行业的健康发展。■
何小锋为北京大学经济学院金融系主任、教授、博导，张伟为北京大学金融与产业发展研究中心研究员