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巨额社保基金“沉睡”在财政专户,人保部拟赋予省级社保经办机构投资自主权,采取信托模式进行投资,但诸多细节仍存争议
正值A股市场进入下行盘整时期,一份意欲拓宽养老保险基金投资渠道的文件不久前上报国务院。
这份文件即为“基本养老保险个人账户基金投资管理办法”(下称“办法”),其主旨在于赋予省级社保经办机构以投资自主权,引入市场化的金融机构参与个人账户基金投资运营。
养老保险个人账户投资细节仍存争议
所谓养老保险个人账户,是指根据中国现有的企业职工基本养老保险制度,由参保职工按工资8%比例缴纳的社保费累积形成的基金账户。根据制度设计,个人账户资金长期积累,待其未来退休后支取。这便对个人账户基金的保值增值提出了挑战。
截至2008年末,吉林、黑龙江、天津、山西、上海等13个省市共积累个人账户基金1100多亿元,基金规模未来仍将不断扩大。而近期正在全国10%的农村陆续推开的农村新型养老保险,也将为参保农民建立一一对应的个人账户。未来若全面推行,账户积累额甚至有可能超过城市养老保险体系,其后亦面临巨大的增值压力。
面对基金贬值阴影,人保部在上述文件中给出了一个方案:让省级社保经办机构承担委托人的角色,拓展个人账户基金的投资渠道,采取信托模式进行市场化的投资。
不过,该“办法”目前尚未获得国务院通过。其原因,一方面是当前投资环境欠佳,另一方面是诸多基本问题争议较大,还难见共识。决策层考虑到现在的市场情况,对是否放开市场化投资仍有疑虑。“办法”是否能够出台,具体基金管理模式最终如何确定,仍是未知数。
此外,由于“办法”的规范对象仅针对个人账户中地方财政补助资金,而非对养老保险个人账户全部资金作出整体性的安排,因此即便通过,也将仅是一个过渡方案。
“沉睡的基金”
据人保部有关官员透露,酝酿出台“办法”,首先是为了“规范个人账户基金管理行为”;同时,据《财经》记者了解,其中一项重要规定是拓展地方社保经办机构手中的基金的投资渠道。
养老保险个人账户投资细节仍存争议
上世纪90年代初,中国养老保险制度转轨,企业职工养老保险基金个人账户陆续建立。但事实上,基金至今未能投入实质性的投资运营。究其原因,主要因为绝大部分地方的个人账户,均已被当地政府挪用于发放当期养老金,由此形成空账。
为消除空账,偿还历史负债,本世纪初以来,中央和地方财政共同注资,开展做实“个人账户”的国家试点。截至2008年末,已有吉林、黑龙江、天津、山西、上海等13个省市开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点,共积累个人账户基金1100多亿元。人保部官员多次公开表示,各地将进一步做实个人账户,其基金数额还将扩大。
当前已做实的个人账户基金中,有中央财政的补助,也有地方财政“自掏腰包”的资金。在大多数省份的试点方案中,中央与地方的补助比例为3∶1。部分经济发达省市,如上海、浙江等,则并无中央财政补助。还有些地区,如江苏,则全部依赖于个人缴费,而无政府财政补助。
2006年12月20日,天津、山西、吉林、黑龙江等九个试点省份将个人账户里中央财政补助资金,交给社保基金理事会委托管理,社保基金理事会承诺3.5%的保底收益率。此外,地方政府自筹的财政补助以及个人账户缴纳的资金,根据现有规定只能存银行、买国债。在某些省份,目前这笔补助资金其实仅纳入财政专户保管,每年只根据活期存款利息登记收益。
2005年以来,养老保险基金的名义收益率仅为2.18%,加权通货膨胀率却为2.22%——这意味着养老保险基金不仅未能按制度要求实现保值增值,反而处于缩水状态。2009年初,全国各地的城镇养老保险个人账户记账利率纷纷下调。以上海市为例,2008年度的记账利率为4.14%,而2009年度的记账利率则参照人民币一年期的存款利率,下降至2.25%。此时,人民币五年定期存款的利率是3.6%。
在此种情况下,一些地方政府也纷纷提出要求,希望能够放宽投资限制。由此,是否以及如何将基金置于市场化投资运营,始终是理论界和实践界探讨的重点,而上述投资管理办法也就应运而生。
“这个‘办法’,还是尽早出台为好。不能老不做,把钱空放在那儿。”人保部社会保险研究所所长何平表示,现在开放个人账户基金投资,压力并不大,一旦农村新型养老保险的个人账户建立,事业单位养老保险制度改革也推开,个人账户基金增值压力将越来越大。“这个事很紧迫。”
下放投资自主权
根据人保部的设计,在投资模式方面,“办法”拟仿效企业年金,采取信托模式进行投资。省级社保经办机构并不直接进行投资运营,而是作为委托人,选择社保部门认可的、具有资质的金融机构进行投资。受托人、托管人、投资管理人等角色分立,不同机构之间相互监督制约,以此保障投资的安全性。
养老保险个人账户投资细节仍存争议
至于资质的认定,初步确定为由社保部门对投资机构执行认证许可制度,规定投资机构量化标准,比如注册资本、净资产、展业期限、人员要求等,作为资质认定的基准。
此种模式,将在事实上赋予省级社保经办机构以投资自主权。市场化的金融机构也将有机会参与个人账户基金的投资运营。
根据设计,方案拟允许银行存款以及国债之外的投资组合。比如考虑投资基金、金融债、公司债;并进行投资比例限制,实行比例监管,对不同组合规定严格的投资上限。
中国政法大学法与经济研究中心副教授胡继晔透露,具体的投资工具和比例,较企业年金还可能有所调整,股票等权益类产品亦在投资范围之内,但比例限制将更为严格。
人保部相关负责人告诉《财经》记者,“办法”必将拓展个人账户基金的投资渠道,但最终选择何种投资工具,仍留待决策层定夺。
在2009年9月28日的“中国社会保障、住房保障情况和住房建设成就新闻发布会”上,人保部副部长胡晓义也确认,针对已做实的基本养老保险个人账户资金的投资管理问题,人保部已在前一阶段进行了重点研究。
他表示,当前,“我们需要把这个领域展得更宽。”
胡晓义透露,农村养老保险积累的资金以及城镇职工养老保险基金的结余,都将进入保值增值、投资运营的领域,“我们准备做一个综合性的研究”。
操作细节悬而未决
虽然人保部对于个人账户投资已有初步方案,但胡继晔认为,“很多问题还没想清楚,当前的规定只能是试探性的。”他告诉《财经》记者,在投资主体与投资工具两个问题上,仍存较大争议。
养老保险个人账户投资细节仍存争议
目前,采取信托模式进行投资已基本形成共识,但委托人应当由谁来担当?“按道理来讲,钱是个人的,但是让每个人都来单独委托,是不太现实的,需要一个‘集合体’。”胡继晔认为,这个角色可以由省级社保经办机构来承担,以避免制度的碎片化。“这样,省级社保经办机构实际上是双重身份:它一方面是个人账户所有者的受托人,另一方面又是基金投资的委托人。”
然而,社保经办机构能否代表参保人的意志,仍有学者提出质疑。他们建议由企业、职工代表组成独立机构,扮演委托人的角色。但当前,此种模式的可操作性较低。
委托人之外,谁是受托人,两种意见针锋相对。
一些专家赞成由市场化的专业机构,如基金管理公司担当受托人,效仿企业年金进行市场化的运作;另一种意见则认为,市场化运营的条件尚不具备,且要杜绝基本养老保险基金管理中的商业逐利行为,所以建议由相对独立的政府机构来承担受托责任。
不过,倡导后种模式的学者亦认为,重新建立起一套机构,不仅不现实,亦无必要。不少专家表示,当前比较可行的方案,还是将个人账户基金交予全国社保基金理事会,由其承担受托责任。
社保基金理事会相关人士接受《财经》记者采访时则表示,他们尚未听说相关政策,亦未着手此类准备。但他们有信心、也有能力接受地方省市的委托,实现个人账户基金的安全增值。
胡继晔强调,在个人账户基金投资起步之时,委托给全国社保基金理事会投资是可取的。“但是社保基金理事会的本质是国家储备基金,不应该长期承担这样的功能。”
“从长远来看,个人账户基金的投资还是应由权益所有者来决定。”何平介绍说,在健全的金融市场中,理想的模式是个人根据自己的意愿委托投资公司,“当然也可以委托社保基金理事会等机构。”
具体到投资工具上,能否采用企业年金的投资套路,业内仍有不同看法。
中央财经大学社会保障系主任褚福灵强调,个人账户基金不能为了投资而投资。“这笔钱不是投资用的,不能背离制度的根本。它是老百姓的养老钱,够足额发放养老金就行了,不能一味追求高回报。”
褚福灵表示,个人账户基金投资的原则应是“适度增值,安全投资”,需要以慎重的态度,稳妥增加一些低风险的投资渠道,其对安全性的要求必然高于企业年金。
中央财经大学保险学院院长郝演苏认为,最适合的投资方式还是最传统的,如购买特种国债或投资收益稳定的基础建设项目。而金融机构更倾向于积极的投资方式,在他们看来,最优的资产组合应由股票、债券和现金构成。
对此,何平表示,从长远来讲,必然将根据养老金的特殊需求,增加适合养老金特点的金融产品。“而在这方面,我们金融服务机构提供的适合的产品很少,监管机构的制约太多,有关这方面的实际投资运营的技术还不够,仍需要实实在在满足这方面需求的努力。”■
正值A股市场进入下行盘整时期,一份意欲拓宽养老保险基金投资渠道的文件不久前上报国务院。
这份文件即为“基本养老保险个人账户基金投资管理办法”(下称“办法”),其主旨在于赋予省级社保经办机构以投资自主权,引入市场化的金融机构参与个人账户基金投资运营。
养老保险个人账户投资细节仍存争议
所谓养老保险个人账户,是指根据中国现有的企业职工基本养老保险制度,由参保职工按工资8%比例缴纳的社保费累积形成的基金账户。根据制度设计,个人账户资金长期积累,待其未来退休后支取。这便对个人账户基金的保值增值提出了挑战。
截至2008年末,吉林、黑龙江、天津、山西、上海等13个省市共积累个人账户基金1100多亿元,基金规模未来仍将不断扩大。而近期正在全国10%的农村陆续推开的农村新型养老保险,也将为参保农民建立一一对应的个人账户。未来若全面推行,账户积累额甚至有可能超过城市养老保险体系,其后亦面临巨大的增值压力。
面对基金贬值阴影,人保部在上述文件中给出了一个方案:让省级社保经办机构承担委托人的角色,拓展个人账户基金的投资渠道,采取信托模式进行市场化的投资。
不过,该“办法”目前尚未获得国务院通过。其原因,一方面是当前投资环境欠佳,另一方面是诸多基本问题争议较大,还难见共识。决策层考虑到现在的市场情况,对是否放开市场化投资仍有疑虑。“办法”是否能够出台,具体基金管理模式最终如何确定,仍是未知数。
此外,由于“办法”的规范对象仅针对个人账户中地方财政补助资金,而非对养老保险个人账户全部资金作出整体性的安排,因此即便通过,也将仅是一个过渡方案。
“沉睡的基金”
据人保部有关官员透露,酝酿出台“办法”,首先是为了“规范个人账户基金管理行为”;同时,据《财经》记者了解,其中一项重要规定是拓展地方社保经办机构手中的基金的投资渠道。
养老保险个人账户投资细节仍存争议
上世纪90年代初,中国养老保险制度转轨,企业职工养老保险基金个人账户陆续建立。但事实上,基金至今未能投入实质性的投资运营。究其原因,主要因为绝大部分地方的个人账户,均已被当地政府挪用于发放当期养老金,由此形成空账。
为消除空账,偿还历史负债,本世纪初以来,中央和地方财政共同注资,开展做实“个人账户”的国家试点。截至2008年末,已有吉林、黑龙江、天津、山西、上海等13个省市开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点,共积累个人账户基金1100多亿元。人保部官员多次公开表示,各地将进一步做实个人账户,其基金数额还将扩大。
当前已做实的个人账户基金中,有中央财政的补助,也有地方财政“自掏腰包”的资金。在大多数省份的试点方案中,中央与地方的补助比例为3∶1。部分经济发达省市,如上海、浙江等,则并无中央财政补助。还有些地区,如江苏,则全部依赖于个人缴费,而无政府财政补助。
2006年12月20日,天津、山西、吉林、黑龙江等九个试点省份将个人账户里中央财政补助资金,交给社保基金理事会委托管理,社保基金理事会承诺3.5%的保底收益率。此外,地方政府自筹的财政补助以及个人账户缴纳的资金,根据现有规定只能存银行、买国债。在某些省份,目前这笔补助资金其实仅纳入财政专户保管,每年只根据活期存款利息登记收益。
2005年以来,养老保险基金的名义收益率仅为2.18%,加权通货膨胀率却为2.22%——这意味着养老保险基金不仅未能按制度要求实现保值增值,反而处于缩水状态。2009年初,全国各地的城镇养老保险个人账户记账利率纷纷下调。以上海市为例,2008年度的记账利率为4.14%,而2009年度的记账利率则参照人民币一年期的存款利率,下降至2.25%。此时,人民币五年定期存款的利率是3.6%。
在此种情况下,一些地方政府也纷纷提出要求,希望能够放宽投资限制。由此,是否以及如何将基金置于市场化投资运营,始终是理论界和实践界探讨的重点,而上述投资管理办法也就应运而生。
“这个‘办法’,还是尽早出台为好。不能老不做,把钱空放在那儿。”人保部社会保险研究所所长何平表示,现在开放个人账户基金投资,压力并不大,一旦农村新型养老保险的个人账户建立,事业单位养老保险制度改革也推开,个人账户基金增值压力将越来越大。“这个事很紧迫。”
下放投资自主权
根据人保部的设计,在投资模式方面,“办法”拟仿效企业年金,采取信托模式进行投资。省级社保经办机构并不直接进行投资运营,而是作为委托人,选择社保部门认可的、具有资质的金融机构进行投资。受托人、托管人、投资管理人等角色分立,不同机构之间相互监督制约,以此保障投资的安全性。
养老保险个人账户投资细节仍存争议
至于资质的认定,初步确定为由社保部门对投资机构执行认证许可制度,规定投资机构量化标准,比如注册资本、净资产、展业期限、人员要求等,作为资质认定的基准。
此种模式,将在事实上赋予省级社保经办机构以投资自主权。市场化的金融机构也将有机会参与个人账户基金的投资运营。
根据设计,方案拟允许银行存款以及国债之外的投资组合。比如考虑投资基金、金融债、公司债;并进行投资比例限制,实行比例监管,对不同组合规定严格的投资上限。
中国政法大学法与经济研究中心副教授胡继晔透露,具体的投资工具和比例,较企业年金还可能有所调整,股票等权益类产品亦在投资范围之内,但比例限制将更为严格。
人保部相关负责人告诉《财经》记者,“办法”必将拓展个人账户基金的投资渠道,但最终选择何种投资工具,仍留待决策层定夺。
在2009年9月28日的“中国社会保障、住房保障情况和住房建设成就新闻发布会”上,人保部副部长胡晓义也确认,针对已做实的基本养老保险个人账户资金的投资管理问题,人保部已在前一阶段进行了重点研究。
他表示,当前,“我们需要把这个领域展得更宽。”
胡晓义透露,农村养老保险积累的资金以及城镇职工养老保险基金的结余,都将进入保值增值、投资运营的领域,“我们准备做一个综合性的研究”。
操作细节悬而未决
虽然人保部对于个人账户投资已有初步方案,但胡继晔认为,“很多问题还没想清楚,当前的规定只能是试探性的。”他告诉《财经》记者,在投资主体与投资工具两个问题上,仍存较大争议。
养老保险个人账户投资细节仍存争议
目前,采取信托模式进行投资已基本形成共识,但委托人应当由谁来担当?“按道理来讲,钱是个人的,但是让每个人都来单独委托,是不太现实的,需要一个‘集合体’。”胡继晔认为,这个角色可以由省级社保经办机构来承担,以避免制度的碎片化。“这样,省级社保经办机构实际上是双重身份:它一方面是个人账户所有者的受托人,另一方面又是基金投资的委托人。”
然而,社保经办机构能否代表参保人的意志,仍有学者提出质疑。他们建议由企业、职工代表组成独立机构,扮演委托人的角色。但当前,此种模式的可操作性较低。
委托人之外,谁是受托人,两种意见针锋相对。
一些专家赞成由市场化的专业机构,如基金管理公司担当受托人,效仿企业年金进行市场化的运作;另一种意见则认为,市场化运营的条件尚不具备,且要杜绝基本养老保险基金管理中的商业逐利行为,所以建议由相对独立的政府机构来承担受托责任。
不过,倡导后种模式的学者亦认为,重新建立起一套机构,不仅不现实,亦无必要。不少专家表示,当前比较可行的方案,还是将个人账户基金交予全国社保基金理事会,由其承担受托责任。
社保基金理事会相关人士接受《财经》记者采访时则表示,他们尚未听说相关政策,亦未着手此类准备。但他们有信心、也有能力接受地方省市的委托,实现个人账户基金的安全增值。
胡继晔强调,在个人账户基金投资起步之时,委托给全国社保基金理事会投资是可取的。“但是社保基金理事会的本质是国家储备基金,不应该长期承担这样的功能。”
“从长远来看,个人账户基金的投资还是应由权益所有者来决定。”何平介绍说,在健全的金融市场中,理想的模式是个人根据自己的意愿委托投资公司,“当然也可以委托社保基金理事会等机构。”
具体到投资工具上,能否采用企业年金的投资套路,业内仍有不同看法。
中央财经大学社会保障系主任褚福灵强调,个人账户基金不能为了投资而投资。“这笔钱不是投资用的,不能背离制度的根本。它是老百姓的养老钱,够足额发放养老金就行了,不能一味追求高回报。”
褚福灵表示,个人账户基金投资的原则应是“适度增值,安全投资”,需要以慎重的态度,稳妥增加一些低风险的投资渠道,其对安全性的要求必然高于企业年金。
中央财经大学保险学院院长郝演苏认为,最适合的投资方式还是最传统的,如购买特种国债或投资收益稳定的基础建设项目。而金融机构更倾向于积极的投资方式,在他们看来,最优的资产组合应由股票、债券和现金构成。
对此,何平表示,从长远来讲,必然将根据养老金的特殊需求,增加适合养老金特点的金融产品。“而在这方面,我们金融服务机构提供的适合的产品很少,监管机构的制约太多,有关这方面的实际投资运营的技术还不够,仍需要实实在在满足这方面需求的努力。”■