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我国《行政处罚法》中规定的听证即是在行政机关作出处罚决定之前，由行政机关指派专门主持人听取调查人员和当事人对其证据进行陈述，质证和辩论的法定程序。”’1996年通过的《行政处罚法》第一次以法律的形式确立了行政听证制度，这是我国行政法制化和民主化的重大发展，体现了我国行政程序现代化，也是引进外国先进法律制度和经验的一次有益尝试。
一、行政处罚听证制度中存在的问题
（一）听证程序适用范围窄
1.听证程序适用范围的规定不包括限制人身自由的行政拘留
行政处罚种类包括警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销证照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚等七类。《行政处罚法》用正面列举和反面排除的方法将听证的适用范围限定在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚上。而关乎到公民人身的行政处罚却未被纳入到听证的范围中来。这显然是一种立法上的缺陷，限制人身自由是一种严厉的行政处罚，且对当事人影响较为直接和重大，理当将其纳入听证程序的范围，通过当事人质证，来维护自身的合法权利，更好地保障公民的人身自由不受侵犯。然而，《行政处罚法》却以法律的形式将其排除在听证程序的适用范围之外，这显然是对当事人行使自主权对抗行政权的程序保障原则的违背，也是当事人受保护屏障的疏漏。
2.听证程序适用范围不包括没收违法所得、没收非法财物
现实案例中，有些没收非法所得、非法财物的数额达数十万元，大大超过罚款的听证金额。如：2005年6月2日，江苏某市环保局对该市一物资回收公司作出了责令限期改正，没收违法所得13.2万元的行政处罚决定。13.2万元的数字远远超过了《江苏省行政处罚听证程序规则》中规定的较大罚款数额，但由于缺乏听证的依据没有举行听证，不但该公司对处理结果不服，而且在社会上也引起了对该案是否应当听证的广泛争议。[1]这类案件，不管将其以何种理由排除在听证范围以外，都难以服人。这也是人们在实践中普遍感到必须解决的问题。
（二）听证主持人制度存在问题
1.听证主持人的资格规定不明
我国《行政处罚法》规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”。这一规定体现了调查人员和主持人员职责分离的原则，是我国行政程序立法上的进步，体现了程序的公平和正义。然而，由于该条款的规定过于简单，对听证主持人到底应当具备何种资格，法律没有做出具体地规定。从国外的立法看，听证官的管理都有一套特殊的制度，听证官在任用、工资、晋级、罢免等问题上都不受其所属机关的直接控制，而在我国现阶段的行政执法实践中，行政机关往往由非本案调查人员主持听证，没有设立专职主持人，更没有对听证主持人的资格进行限定，从而很容易造成听证主持人不称职的情况发生，影响听证程序的正常实施。
2.行政处罚听证主持人缺乏应有的独立性
我国《行政处罚法》在有关听证程序的规定中也部分地体现了保障听证主持人独立性的精神，但是还不够健全。条款只是规定了行政听证主持人不能是行政调查人，当事人申请回避时听证主持人要予以回避。实践中听证主持人与案件调查人员同处一个行政机关，而且案件调查人员并非是封闭式办案的，经常有办案过程的接触和经验交流，这就不能保证听证主持人的独立性。显然，这与要求公正、中立为本的听证程序是不相融的。此外，我国的行政处罚听证主持人由行政机关内部的非本案调查人员担任，并由本行政机关负责人指定。其职权是具体组织和主持听证过程，而无权作出行政处罚决定，这种地位的依附性也使之很难不受外界的影响。[2]
（三）听证笔录缺乏严格的规定
《行政处罚法》规定，听证应当制作笔录并交当事人审核无误后签名或盖章。听证笔录是听证主持人通过当事人双方的质证辩论，对案件事实问题和法律问题进行全面审查后的客观记载，是行政管理相对人行使申辩权、质证权的书面载体。但《行政处罚法》并未规定行政机关在做出行政处罚决定时将听证笔录作为惟一依据，从而使得听证程序与行政处罚决定脱节。[3]若行政机关在做出行政处罚决定时采用了未经当事人申辩、质证的事由和依据，势必削弱了听证程序对行政处罚决定的影响力，也使听证程序失去了其程序保障的功效和意义，最后导致听证程序流于一种形式。
（四）关于证据方面存在的问题
1.证据方面的规定不明确
在证据方面，我国的听证制度中规定较粗，缺乏此类规定：利害关系人因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由导致他在司法审查中提供他在听证程序中没有的证据，法庭是否应采信；在司法审查之中要求当事人未在行政程序中提出的问题，没有给予行政机关首先充分考虑和解决这些问题的机会，能否在司法审查中提出等等。[4]这些问题都有待于立法规定的完善。质证是听证程序中极为重要的案件审查方式，可以充分体现公正原则，也是当事人依法享有的听证权利中的主要权利内容。在美国，质证是正式程序裁决中当事人享有的重要的程序性权利。[5]我国《行政处罚法》规定，所有定案证据都必须在听证程序中向当事人出示，并经过当事人质证，这一点对于防止行政机关规避听证程序至关重要，可是《行政处罚法》并没有硬性规定所有定案证据必须在听证过程中向当事人出示并经当事人质证，这也是立法上的一大缺憾。
2.证据收集程序不合理
在收集案件证据过程中，调查人员往往马虎行事，不注重收集的过程，在听证中处于被动。调查人员对证据的收集没有引起足够的重视，对许多重要的关系到案件本身的证据都没有进行收集。在面对当事人的代理人，特别是精通法律、熟悉司法程序的律师时，经常被问得哑口无言、极其狼狈，这不仅有损行政机关依法行政的形象，而且令人对行政机关的执法水平产生怀疑。
二、完善我国处罚听证制度的对策
（一）扩大听证程序使用范围
在当前的实践中，我们可以在条件具备的地方，适当扩大行政处罚听证程序的适用范围，具体说来：（1）是可以尝试将没收较大数额的“非法所得”或“非法财物”纳人听证范围，这样更加有利于保障公民的合法财产；（2）是尝试将限制人身自由的行政处罚也纳入听证程序的适用范围。虽然在我国理论界对限制人身自由的行政处罚是否需要纳入听证范围有争议，但事实胜于雄辩，限制人身自由的行政处罚包括行政拘留在内，都是涉及到人身自由，属于比较严厉的行政处罚，听证程序作为督促行政机关秉公办事的一种制度，更应该将严厉的行政处罚纳人其适用范围，相对人对限制人身自由的行政处罚有异议都应当有权要求举行听证，通过听证使行政违法行为曝光，驳斥行政机关的事由和证据，从而使自己的合法权利得到保障。可见，适当扩大听证程序的适用范围不仅利大于弊，而且是符合立法精神的。 （二）建立规范的听证主持人制度
在我国，应建立一支相对独立的具备法定资格的听证主持人队伍。而在这方面国外都有一套特殊的制度，值得我们借鉴。我国政府应当根据主持人的能力、知识及业务水平按照公正、公开的竞争原则决定其录用、培养、晋升及待遇，以工作实绩作为考核及评价行政听证主持人的主要标准。这样不仅使听证主持人有了严格的法定资格，而且可以在工资待遇、职务晋升等方面减少所属行政机关的控制和影响，保持主持人在听证中的独立地。条件成熟后，通过全国统一考试取得资格证书，然后与其所在的行政机关脱钩。当行政机关发生听证案件后，由法制办根据案件的具体要求统一选派主持人，从而从体制上保障听证主持人的独立地位。
（三）确立案件排他性原则
我国行政处罚听证程序应确立将听证笔录作为行政处罚决定的依据，当事人在听证过程中积极行使陈述权和申辩权，其最终目的就是期望通过听证活动来影响行政机关的最后决定，以取得有利于自己的后果。因此，为了充分发挥行政处罚听证程序的效能，应当在做出行政处罚决定时将听证笔录作为惟一依据，确立案卷排它性制度。即：处罚机关对经过处罚听证作出的处罚决定只能以案卷为根据，其中的证据以及有关文书必须是经过处罚听证所查证属实的；不能在案卷以外，以当事人所未知悉和未辩论的事实作为依据。如果处罚机关要采用听证案卷记录以外的事实和证据，必须告知当事人，并对其提供辩论的机会或重开听证会。建立处罚听证程序的案卷排它性制度对强化听证程序意识，保障当事人听证的合法权益，防止处罚机关滥用职权意义重大。同时，这一制度的建立，也有助于凸现听证主持人所作的听证报告书的作用。这对于强化听证主持人的权利义务观念，促进听证主持人的规范化建设将起到积极的作用。 而且，听证笔录中当事人所作的陈述，如行政机关不予采纳，应当在行政处罚决定中说明不予采纳的理由。就本质而言，要求行政机关将听证笔录作为作出行政处罚决定的唯一依据，是对行政机关行使处罚权的一种制约。
注释：
[1]朱明永.对完善我国行政处罚听证制度的思考和建议[J].2008，（04）.21。
[2]王鹏祥.我国行政处罚听证制度的缺陷及完善[J].重庆行政， 2006， （3）： 85。
[3]赵欣，罗奕丹.浅论我国行政处罚听证制度[J].中共贵州省委党校报.2006.03。
[4]匡科.司法化是行政处罚听证程序的基础.中国工商管理研究，2003，10：57。
[5]戴维.M.沃克.牛津法律大辞典.北京社会与科技发展研究所.光明日报出版社，1989：247。
[6]马怀德.行政程序立法研究[M]，法律出版社，2005，294。
（作者通讯地址：天津市河西区人民检察院，天津 河西区 300202）
一、行政处罚听证制度中存在的问题
（一）听证程序适用范围窄
1.听证程序适用范围的规定不包括限制人身自由的行政拘留
行政处罚种类包括警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销证照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚等七类。《行政处罚法》用正面列举和反面排除的方法将听证的适用范围限定在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚上。而关乎到公民人身的行政处罚却未被纳入到听证的范围中来。这显然是一种立法上的缺陷，限制人身自由是一种严厉的行政处罚，且对当事人影响较为直接和重大，理当将其纳入听证程序的范围，通过当事人质证，来维护自身的合法权利，更好地保障公民的人身自由不受侵犯。然而，《行政处罚法》却以法律的形式将其排除在听证程序的适用范围之外，这显然是对当事人行使自主权对抗行政权的程序保障原则的违背，也是当事人受保护屏障的疏漏。
2.听证程序适用范围不包括没收违法所得、没收非法财物
现实案例中，有些没收非法所得、非法财物的数额达数十万元，大大超过罚款的听证金额。如：2005年6月2日，江苏某市环保局对该市一物资回收公司作出了责令限期改正，没收违法所得13.2万元的行政处罚决定。13.2万元的数字远远超过了《江苏省行政处罚听证程序规则》中规定的较大罚款数额，但由于缺乏听证的依据没有举行听证，不但该公司对处理结果不服，而且在社会上也引起了对该案是否应当听证的广泛争议。[1]这类案件，不管将其以何种理由排除在听证范围以外，都难以服人。这也是人们在实践中普遍感到必须解决的问题。
（二）听证主持人制度存在问题
1.听证主持人的资格规定不明
我国《行政处罚法》规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”。这一规定体现了调查人员和主持人员职责分离的原则，是我国行政程序立法上的进步，体现了程序的公平和正义。然而，由于该条款的规定过于简单，对听证主持人到底应当具备何种资格，法律没有做出具体地规定。从国外的立法看，听证官的管理都有一套特殊的制度，听证官在任用、工资、晋级、罢免等问题上都不受其所属机关的直接控制，而在我国现阶段的行政执法实践中，行政机关往往由非本案调查人员主持听证，没有设立专职主持人，更没有对听证主持人的资格进行限定，从而很容易造成听证主持人不称职的情况发生，影响听证程序的正常实施。
2.行政处罚听证主持人缺乏应有的独立性
我国《行政处罚法》在有关听证程序的规定中也部分地体现了保障听证主持人独立性的精神，但是还不够健全。条款只是规定了行政听证主持人不能是行政调查人，当事人申请回避时听证主持人要予以回避。实践中听证主持人与案件调查人员同处一个行政机关，而且案件调查人员并非是封闭式办案的，经常有办案过程的接触和经验交流，这就不能保证听证主持人的独立性。显然，这与要求公正、中立为本的听证程序是不相融的。此外，我国的行政处罚听证主持人由行政机关内部的非本案调查人员担任，并由本行政机关负责人指定。其职权是具体组织和主持听证过程，而无权作出行政处罚决定，这种地位的依附性也使之很难不受外界的影响。[2]
（三）听证笔录缺乏严格的规定
《行政处罚法》规定，听证应当制作笔录并交当事人审核无误后签名或盖章。听证笔录是听证主持人通过当事人双方的质证辩论，对案件事实问题和法律问题进行全面审查后的客观记载，是行政管理相对人行使申辩权、质证权的书面载体。但《行政处罚法》并未规定行政机关在做出行政处罚决定时将听证笔录作为惟一依据，从而使得听证程序与行政处罚决定脱节。[3]若行政机关在做出行政处罚决定时采用了未经当事人申辩、质证的事由和依据，势必削弱了听证程序对行政处罚决定的影响力，也使听证程序失去了其程序保障的功效和意义，最后导致听证程序流于一种形式。
（四）关于证据方面存在的问题
1.证据方面的规定不明确
在证据方面，我国的听证制度中规定较粗，缺乏此类规定：利害关系人因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由导致他在司法审查中提供他在听证程序中没有的证据，法庭是否应采信；在司法审查之中要求当事人未在行政程序中提出的问题，没有给予行政机关首先充分考虑和解决这些问题的机会，能否在司法审查中提出等等。[4]这些问题都有待于立法规定的完善。质证是听证程序中极为重要的案件审查方式，可以充分体现公正原则，也是当事人依法享有的听证权利中的主要权利内容。在美国，质证是正式程序裁决中当事人享有的重要的程序性权利。[5]我国《行政处罚法》规定，所有定案证据都必须在听证程序中向当事人出示，并经过当事人质证，这一点对于防止行政机关规避听证程序至关重要，可是《行政处罚法》并没有硬性规定所有定案证据必须在听证过程中向当事人出示并经当事人质证，这也是立法上的一大缺憾。
2.证据收集程序不合理
在收集案件证据过程中，调查人员往往马虎行事，不注重收集的过程，在听证中处于被动。调查人员对证据的收集没有引起足够的重视，对许多重要的关系到案件本身的证据都没有进行收集。在面对当事人的代理人，特别是精通法律、熟悉司法程序的律师时，经常被问得哑口无言、极其狼狈，这不仅有损行政机关依法行政的形象，而且令人对行政机关的执法水平产生怀疑。
二、完善我国处罚听证制度的对策
（一）扩大听证程序使用范围
在当前的实践中，我们可以在条件具备的地方，适当扩大行政处罚听证程序的适用范围，具体说来：（1）是可以尝试将没收较大数额的“非法所得”或“非法财物”纳人听证范围，这样更加有利于保障公民的合法财产；（2）是尝试将限制人身自由的行政处罚也纳入听证程序的适用范围。虽然在我国理论界对限制人身自由的行政处罚是否需要纳入听证范围有争议，但事实胜于雄辩，限制人身自由的行政处罚包括行政拘留在内，都是涉及到人身自由，属于比较严厉的行政处罚，听证程序作为督促行政机关秉公办事的一种制度，更应该将严厉的行政处罚纳人其适用范围，相对人对限制人身自由的行政处罚有异议都应当有权要求举行听证，通过听证使行政违法行为曝光，驳斥行政机关的事由和证据，从而使自己的合法权利得到保障。可见，适当扩大听证程序的适用范围不仅利大于弊，而且是符合立法精神的。 （二）建立规范的听证主持人制度
在我国，应建立一支相对独立的具备法定资格的听证主持人队伍。而在这方面国外都有一套特殊的制度，值得我们借鉴。我国政府应当根据主持人的能力、知识及业务水平按照公正、公开的竞争原则决定其录用、培养、晋升及待遇，以工作实绩作为考核及评价行政听证主持人的主要标准。这样不仅使听证主持人有了严格的法定资格，而且可以在工资待遇、职务晋升等方面减少所属行政机关的控制和影响，保持主持人在听证中的独立地。条件成熟后，通过全国统一考试取得资格证书，然后与其所在的行政机关脱钩。当行政机关发生听证案件后，由法制办根据案件的具体要求统一选派主持人，从而从体制上保障听证主持人的独立地位。
（三）确立案件排他性原则
我国行政处罚听证程序应确立将听证笔录作为行政处罚决定的依据，当事人在听证过程中积极行使陈述权和申辩权，其最终目的就是期望通过听证活动来影响行政机关的最后决定，以取得有利于自己的后果。因此，为了充分发挥行政处罚听证程序的效能，应当在做出行政处罚决定时将听证笔录作为惟一依据，确立案卷排它性制度。即：处罚机关对经过处罚听证作出的处罚决定只能以案卷为根据，其中的证据以及有关文书必须是经过处罚听证所查证属实的；不能在案卷以外，以当事人所未知悉和未辩论的事实作为依据。如果处罚机关要采用听证案卷记录以外的事实和证据，必须告知当事人，并对其提供辩论的机会或重开听证会。建立处罚听证程序的案卷排它性制度对强化听证程序意识，保障当事人听证的合法权益，防止处罚机关滥用职权意义重大。同时，这一制度的建立，也有助于凸现听证主持人所作的听证报告书的作用。这对于强化听证主持人的权利义务观念，促进听证主持人的规范化建设将起到积极的作用。 而且，听证笔录中当事人所作的陈述，如行政机关不予采纳，应当在行政处罚决定中说明不予采纳的理由。就本质而言，要求行政机关将听证笔录作为作出行政处罚决定的唯一依据，是对行政机关行使处罚权的一种制约。
注释：
[1]朱明永.对完善我国行政处罚听证制度的思考和建议[J].2008，（04）.21。
[2]王鹏祥.我国行政处罚听证制度的缺陷及完善[J].重庆行政， 2006， （3）： 85。
[3]赵欣，罗奕丹.浅论我国行政处罚听证制度[J].中共贵州省委党校报.2006.03。
[4]匡科.司法化是行政处罚听证程序的基础.中国工商管理研究，2003，10：57。
[5]戴维.M.沃克.牛津法律大辞典.北京社会与科技发展研究所.光明日报出版社，1989：247。
[6]马怀德.行政程序立法研究[M]，法律出版社，2005，294。
（作者通讯地址：天津市河西区人民检察院，天津 河西区 300202）