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人民监督员制度是检察机关为了加强对查办职务犯罪工作的外部监督，从2003下半年开始推行的一项改革措施，也是当前司法体制和工作机制改革的一项重要内容。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《试行规定》）和《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》（以下简称《实施规则》）其主要是对检察机关所查办职务犯罪案件拟作撤案、不起诉决定处理和职务犯罪案件嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”和应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况等“五种情形”进行监督。
检察机关内部报批报备制度是根据最高人民检察院在2005年出台的《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）》（以下简称《报批规定》）、《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案的规定（试行）》（以下简称《备案规定》）和《关于人民监督员试点工作若干具体问题的意见（二）》（以下简称《意见》）所建立起来的查办职务犯罪工作报批报备制度，该制度的主要内容是，省级以下（含省级）检察院对职务犯罪案件立案、逮捕须报上级检察院备案审查，撤案、不起诉须报上一级检察院批准。
实践证明，实行人民监督员制度有利于更好地贯彻专门机关与群众路线相结合的原则，保证检察机关严格公正文明执法，促进职务犯罪案件质量的提高。建立报批报备制度的目的，就是要通过加强上级检察院对下级检察院的监督，进一步完善查办职务犯罪工作的监督制约机制，保障职务犯罪侦查权的正确行使，提高案件质量。人民监督员的监督作为外部监督，而报批报备制度作为上级院对下级院的内部制约，都是对查办职务犯罪案件的监督制约，都是为提高检察机关所查办职务犯罪案件的质量而设，都是着力于解决检察机关对自侦案件作出立案、撤销、逮捕、不起诉等决定缺乏刚性监督和制约的问题，规范侦查活动，防止侦查权被滥用。但是这两项制度所涉及的两个不同程序在实践操作中存在着的一些冲突问题，直接影响了检察机关执法活动的进行。下面，本文就人民监督员制度与检察机关内部报批报备制度的冲突与协调浅谈一点拙见，以期抛砖引玉。
一、人民监督员制度与报备制度的冲突
人民监督员制度与立案备案、逮捕备案制度的冲突集中表现在办案期限和人民监督员意见与备案检察机关意见不一致由谁复核（复议）这两个问题上。
（一）办案时限的冲突。根据《备案规定》和《意见（二）》的规定，人民检察院对直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人决定逮捕的，应当在决定逮捕之日起3日内，由侦查监督部门报上一级人民检察院备案审查；犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，应当将重新审查后拟维持原决定的材料和人民监督员评议表决意见一并报上一级人民检察院，这在实践中较难做到。因为根据《试行规定》，决定逮捕后，24小时内进行讯问，在第一次讯问时进行书面权利告知，犯罪嫌疑人接到权利告知书5日内，不服逮捕决定的，有权申请重新审查。为了充分保障犯罪嫌疑人的权利，最快也应在逮捕5天后启动人民监督员监督程序。同时，不服逮捕决定监督程序从启动到结束，所有法律条文中明确出现的日期相加起来，总共是17日或25日，但是至少还有如侦查部门意见转交侦监部门、人民监督员办公室报经检察长批准要求承办部门补充移送材料等六个不确定的时间概念，也就是说整个过程需要多少时间没有明确的规定。由于不服逮捕决定的监督是事后监督，在整个过程中没有留下人民监督员实施监督程序的时限，这也在另一个方面体现出了人民监督员制度与报备制度在时限上的冲突。
（二）复核（复议）部门上的冲突。对于备案审查的决定逮捕案件，如果上一级检察机关在审查决定逮捕案件后发现有漏捕情况而通知下一级检察院纠正或直接作出逮捕决定的；或发现不予逮捕决定错误而通知下一级检察院纠正或者直接作出逮捕决定的，在这两种情况下，下级检察院承办部门执行后自然要履行决定逮捕犯罪嫌疑人的告知程序，如果此時犯罪嫌疑人不服逮捕决定，启动了人民监督员程序直报至上一级检察机关复核的话，应该报至上级院哪个部门复核？同样如此，下级检察院在对直接受理侦查的案件决定立案报上一级检察机关备案，上一级人民检察院发现下级检察院立案决定有错误或应当立案而不立案而通知下级人民检察院纠正，或者由上一级人民检察院直接作出相关决定，下级院执行上级检察机关的意见但人民监督员有异议的，即人民监督员“对应当立案而不立案或不应当立案而立案”的情形进行监督，按照《试行规定》，人民监督员对检察机关的处理决定有异议的，可提请上一级检察机关复议。根据相关规定，复议和复核都是由上级检察机关作出决定的部门进行，如果仍然是由这些部门复议和复核，肯定就会出现缺少制约的情况，在复议和复核部门上造成冲突，影响了人民监督员制度的执行力度。
二、人民监督员制度与报批制度的冲突
（一）报批制度的实行使人民监督员部分监督权力丧失。《报批规定》规定：省级以下（含省级）人民检察院办理直接受理侦查的案件，拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准；上一级人民检察院审查下一级人民检察院报送的拟撤销案件或者拟不起诉案件，应当书面批复。高检院《意见》第三条第六款明确规定：“上级人民检察院的批复决定，下级人民检察院应当执行。下级人民检察院人民监督员办公室应当及时向参加监督的人民监督员反馈上级人民检察院的批复决定。不论批复决定与人民监督员的表决意见是否相同，都不再启动复核程序。”这就意味着，上级检察机关对下级检察机关直接侦查的案件拥有实质性的不起诉、撤销案件的决定权。虽然《试行规定》规定，参加监督的多数人民监督员对检察机关的处理决定有异议的，可以提请上一级检察院复核。但是根据“不论批复决定与人民监督员的表决意见是否相同，都不再启动复核程序” 和“上级人民检察院的批复决定，下级人民检察院应当执行”的规定，如果人民监督员的监督意见与上一级检察院的意见相左，申请复核也失去了实际意义。实际上是上级院审批程序取代下级院人民监督员申请复核程序。因为最终决定权仍然在检察机关，其制约性就显得不够充分，这不仅使人民监督员本身对自身对检察机关的监督产生怀疑，而且更多是使社会各界对人民监督员这一项制度产生质疑，这一冲突已成为人民监督员制度的“内伤”。
（二）报批制度与人民监督员制度的并行在很大程度上造成了下级检察机关司法资源的浪费和人力资源的损耗。众所周知，检察工作的主要工作量在基层院，基层院也是查办职务犯罪的主力军。基层院在承担异常繁重的案件侦查任务的同时，还要履行由于报批制度与人民监督员制度并行而造成的繁琐手续和程序。一是同一案件可能出现启动两次人民监督员监督程序的情况。根据《报批规定》，拟作撤销案件、不起诉决定的，经人民监督员履行监督程序，提出表决意见后，报请上一级人民检察院批准。如果上一级检察院将下级检察院拟作相对不起诉的案件改为存疑不起诉，或上一级检察院将下级检察院拟不起诉的案件改为撤案，下级检察院在执行上级检察院的决定时，是否还要再次启动人民监督员监督程序？二是同一案件可能同时通过两种程序报上一级检察院。对拟作撤销案件或不起诉决定的自侦案件，如果参加监督的多数人民监督员对检委会的决定有异议时，人民监督员有权依照《试行规定》中第26条的规定，可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理，即依据复核程序将案件报送上一级检察院。而按照高检院《报批规定》，省级以下（含省级）人民检察院办理直接受理侦查的案件，拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。由此可能出现同一案件因为适用两种不同的规定而由同一部门通过复议和复核两种程序同时上报上一级检察院的情况，而且其最终目的和结果肯定也是相同的。两种规定在此形成交叉，容易造成资源的浪费，在实际工作中，加重了基层院的工作负担。
三、人民监督员制度与报批报备制度的衔接
1、明确不服逮捕决定监督程序的最长期限。《刑诉规则》第221条规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过2个月。因此，根据实践中一般操作流程来看，从告知犯罪嫌疑人权利起到监督程序完成，建议最长时间不要超过两个月。对已经启动人民监督员程序的案件，侦查部门应暂缓向审查起诉部门移送审查起诉。同时，建议将《备案规定》第3条第（二）项规定的3天期限内报送相关材料到上级检察机关备案审查的规定，改为在人民监督员监督程序结束后及时上报。
2、由上级院启动人民监督员监督程序。可规定当上级人民检察院认为下级人民检察院的立案或者逮捕决定错误，或者发现下级检察院有应当立案而未立案或者应当逮捕犯罪嫌疑人而未决定逮捕情形的和上一级检察院将下级检察院拟作相对不诉的案件改为存疑不诉或将拟不起诉的案件改为撤案时，可由上级人民检察院在直接作出相关决定的同时，启动本院人民监督员监督程序。因为复议和复核都是由上级检察机关作出决定的部门进行，如果仍然是由这些部门复议和复核，肯定就会出现缺少制约的情况，而且上级检察机关改变下级检察机关的决定，是根据案件事实，重新适用法律的结果，也是一种具体的司法活动，理应受到人民监督员的监督，而对上一级检察院的监督，当然应由上一级检察院的人民监督员进行监督。
3、将报批程序和人民监督员提请复核程序合并。当出现同一案件同时通过两种程序报上一级检察院的情况时，可将两种程序合并，取消报批程序，只保留人民监督员的提请复核程序，以减少司法资源的浪费和人力资源的损耗。因为不论是报批程序还是人民监督员的提请复核程序，批准部门和复核部门都是上级检察机关的同一部门，两种程序的结果应当也是相同的，因此可以将两种程序合并。而人民监督员对撤案、不起诉履行监督程序，当人民监督员的意见与同级检察机关的意见不一致时，上级检察机关的审查就显得尤其重要，而上级检察机关在审查时，一个很重要的内容就是对人民监督员意见的审查。保留人民监督员的提请复核程序，就会使上级检察机关重视人民监督员的意见，慎重地作出决定，从而使人民监督员的监督取得实实在在的效果。
检察机关内部报批报备制度是根据最高人民检察院在2005年出台的《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）》（以下简称《报批规定》）、《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案的规定（试行）》（以下简称《备案规定》）和《关于人民监督员试点工作若干具体问题的意见（二）》（以下简称《意见》）所建立起来的查办职务犯罪工作报批报备制度，该制度的主要内容是，省级以下（含省级）检察院对职务犯罪案件立案、逮捕须报上级检察院备案审查，撤案、不起诉须报上一级检察院批准。
实践证明，实行人民监督员制度有利于更好地贯彻专门机关与群众路线相结合的原则，保证检察机关严格公正文明执法，促进职务犯罪案件质量的提高。建立报批报备制度的目的，就是要通过加强上级检察院对下级检察院的监督，进一步完善查办职务犯罪工作的监督制约机制，保障职务犯罪侦查权的正确行使，提高案件质量。人民监督员的监督作为外部监督，而报批报备制度作为上级院对下级院的内部制约，都是对查办职务犯罪案件的监督制约，都是为提高检察机关所查办职务犯罪案件的质量而设，都是着力于解决检察机关对自侦案件作出立案、撤销、逮捕、不起诉等决定缺乏刚性监督和制约的问题，规范侦查活动，防止侦查权被滥用。但是这两项制度所涉及的两个不同程序在实践操作中存在着的一些冲突问题，直接影响了检察机关执法活动的进行。下面，本文就人民监督员制度与检察机关内部报批报备制度的冲突与协调浅谈一点拙见，以期抛砖引玉。
一、人民监督员制度与报备制度的冲突
人民监督员制度与立案备案、逮捕备案制度的冲突集中表现在办案期限和人民监督员意见与备案检察机关意见不一致由谁复核（复议）这两个问题上。
（一）办案时限的冲突。根据《备案规定》和《意见（二）》的规定，人民检察院对直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人决定逮捕的，应当在决定逮捕之日起3日内，由侦查监督部门报上一级人民检察院备案审查；犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，应当将重新审查后拟维持原决定的材料和人民监督员评议表决意见一并报上一级人民检察院，这在实践中较难做到。因为根据《试行规定》，决定逮捕后，24小时内进行讯问，在第一次讯问时进行书面权利告知，犯罪嫌疑人接到权利告知书5日内，不服逮捕决定的，有权申请重新审查。为了充分保障犯罪嫌疑人的权利，最快也应在逮捕5天后启动人民监督员监督程序。同时，不服逮捕决定监督程序从启动到结束，所有法律条文中明确出现的日期相加起来，总共是17日或25日，但是至少还有如侦查部门意见转交侦监部门、人民监督员办公室报经检察长批准要求承办部门补充移送材料等六个不确定的时间概念，也就是说整个过程需要多少时间没有明确的规定。由于不服逮捕决定的监督是事后监督，在整个过程中没有留下人民监督员实施监督程序的时限，这也在另一个方面体现出了人民监督员制度与报备制度在时限上的冲突。
（二）复核（复议）部门上的冲突。对于备案审查的决定逮捕案件，如果上一级检察机关在审查决定逮捕案件后发现有漏捕情况而通知下一级检察院纠正或直接作出逮捕决定的；或发现不予逮捕决定错误而通知下一级检察院纠正或者直接作出逮捕决定的，在这两种情况下，下级检察院承办部门执行后自然要履行决定逮捕犯罪嫌疑人的告知程序，如果此時犯罪嫌疑人不服逮捕决定，启动了人民监督员程序直报至上一级检察机关复核的话，应该报至上级院哪个部门复核？同样如此，下级检察院在对直接受理侦查的案件决定立案报上一级检察机关备案，上一级人民检察院发现下级检察院立案决定有错误或应当立案而不立案而通知下级人民检察院纠正，或者由上一级人民检察院直接作出相关决定，下级院执行上级检察机关的意见但人民监督员有异议的，即人民监督员“对应当立案而不立案或不应当立案而立案”的情形进行监督，按照《试行规定》，人民监督员对检察机关的处理决定有异议的，可提请上一级检察机关复议。根据相关规定，复议和复核都是由上级检察机关作出决定的部门进行，如果仍然是由这些部门复议和复核，肯定就会出现缺少制约的情况，在复议和复核部门上造成冲突，影响了人民监督员制度的执行力度。
二、人民监督员制度与报批制度的冲突
（一）报批制度的实行使人民监督员部分监督权力丧失。《报批规定》规定：省级以下（含省级）人民检察院办理直接受理侦查的案件，拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准；上一级人民检察院审查下一级人民检察院报送的拟撤销案件或者拟不起诉案件，应当书面批复。高检院《意见》第三条第六款明确规定：“上级人民检察院的批复决定，下级人民检察院应当执行。下级人民检察院人民监督员办公室应当及时向参加监督的人民监督员反馈上级人民检察院的批复决定。不论批复决定与人民监督员的表决意见是否相同，都不再启动复核程序。”这就意味着，上级检察机关对下级检察机关直接侦查的案件拥有实质性的不起诉、撤销案件的决定权。虽然《试行规定》规定，参加监督的多数人民监督员对检察机关的处理决定有异议的，可以提请上一级检察院复核。但是根据“不论批复决定与人民监督员的表决意见是否相同，都不再启动复核程序” 和“上级人民检察院的批复决定，下级人民检察院应当执行”的规定，如果人民监督员的监督意见与上一级检察院的意见相左，申请复核也失去了实际意义。实际上是上级院审批程序取代下级院人民监督员申请复核程序。因为最终决定权仍然在检察机关，其制约性就显得不够充分，这不仅使人民监督员本身对自身对检察机关的监督产生怀疑，而且更多是使社会各界对人民监督员这一项制度产生质疑，这一冲突已成为人民监督员制度的“内伤”。
（二）报批制度与人民监督员制度的并行在很大程度上造成了下级检察机关司法资源的浪费和人力资源的损耗。众所周知，检察工作的主要工作量在基层院，基层院也是查办职务犯罪的主力军。基层院在承担异常繁重的案件侦查任务的同时，还要履行由于报批制度与人民监督员制度并行而造成的繁琐手续和程序。一是同一案件可能出现启动两次人民监督员监督程序的情况。根据《报批规定》，拟作撤销案件、不起诉决定的，经人民监督员履行监督程序，提出表决意见后，报请上一级人民检察院批准。如果上一级检察院将下级检察院拟作相对不起诉的案件改为存疑不起诉，或上一级检察院将下级检察院拟不起诉的案件改为撤案，下级检察院在执行上级检察院的决定时，是否还要再次启动人民监督员监督程序？二是同一案件可能同时通过两种程序报上一级检察院。对拟作撤销案件或不起诉决定的自侦案件，如果参加监督的多数人民监督员对检委会的决定有异议时，人民监督员有权依照《试行规定》中第26条的规定，可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理，即依据复核程序将案件报送上一级检察院。而按照高检院《报批规定》，省级以下（含省级）人民检察院办理直接受理侦查的案件，拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。由此可能出现同一案件因为适用两种不同的规定而由同一部门通过复议和复核两种程序同时上报上一级检察院的情况，而且其最终目的和结果肯定也是相同的。两种规定在此形成交叉，容易造成资源的浪费，在实际工作中，加重了基层院的工作负担。
三、人民监督员制度与报批报备制度的衔接
1、明确不服逮捕决定监督程序的最长期限。《刑诉规则》第221条规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过2个月。因此，根据实践中一般操作流程来看，从告知犯罪嫌疑人权利起到监督程序完成，建议最长时间不要超过两个月。对已经启动人民监督员程序的案件，侦查部门应暂缓向审查起诉部门移送审查起诉。同时，建议将《备案规定》第3条第（二）项规定的3天期限内报送相关材料到上级检察机关备案审查的规定，改为在人民监督员监督程序结束后及时上报。
2、由上级院启动人民监督员监督程序。可规定当上级人民检察院认为下级人民检察院的立案或者逮捕决定错误，或者发现下级检察院有应当立案而未立案或者应当逮捕犯罪嫌疑人而未决定逮捕情形的和上一级检察院将下级检察院拟作相对不诉的案件改为存疑不诉或将拟不起诉的案件改为撤案时，可由上级人民检察院在直接作出相关决定的同时，启动本院人民监督员监督程序。因为复议和复核都是由上级检察机关作出决定的部门进行，如果仍然是由这些部门复议和复核，肯定就会出现缺少制约的情况，而且上级检察机关改变下级检察机关的决定，是根据案件事实，重新适用法律的结果，也是一种具体的司法活动，理应受到人民监督员的监督，而对上一级检察院的监督，当然应由上一级检察院的人民监督员进行监督。
3、将报批程序和人民监督员提请复核程序合并。当出现同一案件同时通过两种程序报上一级检察院的情况时，可将两种程序合并，取消报批程序，只保留人民监督员的提请复核程序，以减少司法资源的浪费和人力资源的损耗。因为不论是报批程序还是人民监督员的提请复核程序，批准部门和复核部门都是上级检察机关的同一部门，两种程序的结果应当也是相同的，因此可以将两种程序合并。而人民监督员对撤案、不起诉履行监督程序，当人民监督员的意见与同级检察机关的意见不一致时，上级检察机关的审查就显得尤其重要，而上级检察机关在审查时，一个很重要的内容就是对人民监督员意见的审查。保留人民监督员的提请复核程序，就会使上级检察机关重视人民监督员的意见，慎重地作出决定，从而使人民监督员的监督取得实实在在的效果。