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根据我国法律规定,职务犯罪由人民检察院直接立案侦查。多年来,检察机关的职务犯罪侦查对于打击犯罪,促进廉政建设,保护国家和人民的利益,保障公民的人身权利和民主权利,维护社会稳定起到了重要作用。上个世纪90年代以来,随着对检察机关职务犯罪侦查权的质疑和加强对检察机关职务犯罪侦查权制约的呼声,最高人民检察院开始着手职务犯罪侦查权制约机制的建立,2003年以来,先后从外部和内部两方面推出了试行人民监督员制度和备案报批制度两项改革措施。笔者试图从实践的角度,分析这两项监督机制在共同运行过程中存在的冲突问题,并就如何解决这些冲突问题提出自己一些粗浅的建议。
一、对人民监督员制度与检察机关内部备案报批制度的分析
2002年中央在部署当前和今后一个时期我国司法体制和工作机制改革的工作任务时,明确要求改革和完善对职务犯罪侦查的监督制约制度,为落实中央的部署,高检院在认真总结实践经验和研究相关法律规定并梳理已有监督制约规定的基础上,针对自侦案件缺乏外部监督制约的质疑,于2003年9月,出台了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(后简称《规定》),确定在全国检察机关试行了人民监督员制度。明确规定人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认,对检察机关查办自侦案件实施监督,监督的重点是犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的“三类案件”和应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;超期羁押的;违法搜查、扣押、冻结等“五种情形”。
2005年9月,针对因介入经济纠纷、追逐案件经济利益(追缴款项上缴财政后返还、收取发案单位赞助等)、受到地方保护干扰造成的不当立案逮捕、撤案不诉率偏高的问题,最高人民检察院制定了《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》(以下简称《報批规定》)和《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定(试行)》(以下简称《备案规定》)。其中《报批规定》的主要内容,是下级院拟撤案、不诉案件经人民监督员监督和检委会(或检察长)审查后,在期限届满前7日(重大复杂案件10日)将拟撤案、不诉意见书、人民监督员监督意见、全部案卷材料报上级院审批;上级院对口部门审查后提出同意或不同意意见,报检察长或检委会决定,在期限届满前通知下级院执行;《备案规定》的主要内容,是下级院立案、逮捕后3日内将法律文书报上级院备案,上级院对口部门对案件是否属于作出立案或者逮捕决定的检察机关管辖、是否符合立案或者逮捕条件、是否有其他应当立案或者逮捕的犯罪嫌疑人进行审查,并在10日内审查完毕提出意见;如果认为下级院立案、逮捕错误或遗漏的,由检察长或检委会做出决定通知下级院纠正或执行。
由此可见,试行人民监督员制度与检察机关内部备案报批制度,都是检察机关贯彻落实中央关于司法体制和工作机制改革的要求,完善对职务犯罪侦查的监督制约制度的具体成果,二者互为补充、相得益彰。其均着力于解决检察机关对自侦案件作出立案、撤销、逮捕、不起诉等决定缺乏刚性监督和制约的问题,都是为了提高执法水平和办案质量,规范执法行为,防止侦查权被滥用,在监督目的、监督对象、解决问题等方面都具有共性。区别在于,人民监督员制度属横向监督,是借助社会力量,通过刚性监督程序防止权力滥用,侧重于程序性监督,接受监督的检察机关仍须独立地行使决定权。报批、备案审查制度则属纵向监督,是上级检察院对下级检察院的内部监督,侧重于实体性监督。
从运行方式及监督效果上看,人民监督员制度与备案报批制度双轨运行,使自侦案件的立案、逮捕、撤销、不起诉等环节多了两层审查把关,更能保证案件质量。同时,人民监督员监督程序又嵌入到《报批规定》程序之中,使两项监督制度有机结合,促进了外部监督效力向内部监督效力的转化,有利于人民监督员监督作用的发挥。
二、两项监督制度在双轨运行过程中存在的冲突问题
虽然在撤案、不起诉案件程序中人民监督员制度与报批制度相互嵌入,但毕竟人民监督员制度和检察机关内部备案报批制度属于不同性质的监督制度,在实践操作中,不可避免地出现一些冲突问题,影响检察机关的执法活动。
(一)、关于人民监督员工作独立性和监督实效性问题。
相对于备案报批制度等实体性监督具有裁决权、实体处分权、纠错权而言,由同级检察机关选任和管理、并实行平级监督的人民监督员制度,其监督检察机关直接侦查案件的性质属于程序性监督。根据《规定》26条,人民监督员具有启动复核程序权。即如果参加监督案件的多数人民监督员对检委会的决定有异议时,可以启动案件复核程序,要求上一级检察院对他们监督的案件的决定进行复核。上一级检察院应当及时复核,作出复核决定书,送下级检察院执行,并抄送提请复核的人民监督员。上一级检察院经复核改变下级检察院决定的,应当撤销下级检察院的决定,由下级检察院执行。应该说这一权利对人民监督员与人民检察院决定发生分歧时的处理,作出了较周详的考虑。而检察机关内部实行备案报批制度以后,省级以下检察院对本院的自侦案件在立案、逮捕后,须在3日内上报上一级检察院备案审查,上一级检察院经审查如发现有错误或遗漏,可以通知下级检察院纠正或执行,下级检察院应当执行上一级检察院的决定,而对于经人民监督员监督的不服逮捕决定案件,经上一级检察院备案审查作出的决定与人民监督员监督意见不一致时,如何处理没有明确的规定。而对于撤销案件和不起诉案件,下级检察院也不再有实质性的不起诉、撤销案件的决定权,检委会作出的决定只是拟定意见,而拟定意见经过上一级检察院批复变成决定意见,又反映了上级院的意志,必须执行。上级院作出批复决定后,不论批复决定与人民监督员的表决意见是否相同,都不再启动复核程序。②笔者认为,这显然使上级院的备案报批程序取代下级院人民监督员申请复核程序,虽然人民监督员的监督意见会在一定程度上起到督促检察权正确实施的作用,能够得到上一级检察院的重视,但是增设备案报批环节,使人民监督员监督案件的最终处理仍由检委会或上一级人民检察院决定,这也在一定程度上遏制了人民监督员独立性的发挥,必然削弱人民监督员表决意见的刚性,使人民监督员失去监督的积极性,降低人民监督员制度的实效。
(二)关于办案时限问题。
《规定》)规定人民监督员监督期限为一般案件7日,重大复杂案件可延长至15日,《报批规定》又为上一级检察院设定了审批时限为一般案件7日,重大复杂案件10日。但这样规定,使人民监督员监督与检察机关内部备案报批制度之间存在明显的时限冲突。如根据高检院《关于人民监督员制度试点工作若干具体问题的意见(二)》(以下简称《具体问题意见(二)》,上一级检察院在审查下一级检察院撤销案件或不起诉案件时,若要将下级院拟撤销案件意见改为不起诉或将拟不起诉改为撤销案件,则应当在审批期限内再次启动人民监督员监督评议程序,显然审批时限与监督时限形成冲突;如按照《备案规定》、《若干问题意见(二)》的规定,决定逮捕的,应当在决定逮捕之日起3日内,由侦监部门报上一级检察院备案审查,并上报人民监督员评议表决意见,在实践中较难做到。因为根据《规定》,决定逮捕后,24小时内进行讯问,在第一次讯问时进行书面权利告知,犯罪嫌疑人接到权利告知书5日内,不服逮捕决定的,有权申请重新审查。为了充分保障犯罪嫌疑人的权利,最快也应在逮捕5天后启动人民监督员监督程序。
(三)关于诉讼效益问题
“正义在法律上的第二个含义就是效益。”③任何制度都是适应人的需要而创立起来的,必须具有效率,能给人们带来效应和收益。但在人民监督员监督和检察机关内部备案报批制度双轨运行后,由于二者存在交叉规定,致使在人民监督员和上一级检察院监督活动中参与部门较多,如对不服逮捕的职务犯罪案件处理,涉及侦查部门告知、侦查监督部门审查复核、人民监督员办公室组织监督评议、检察长决定或檢委会审议、侦查监督部门上报、上级院侦查监督部门审批、上级院检察长或检委会决定等环节。而侦查部门、侦查监督部门、人民监督员办事机构分属自侦、刑检、综合三个部门,分别由不同的分管检察长管理,增加协调、衔接难度,降低了工作效率。④而这种效率不高的监督,不仅侵犯了那些不应该被逮捕、本应早日得到撤销案件、不起诉决定的犯罪嫌疑人的合法权益,而且影响了检察机关司法公信力,显然不符合诉讼效益的原则。
三、完善的建议
(一)、修改完善人民监督员制度。一是改变现在普遍实行的人民监督员由同级检察机关选任和管理的模式,实行负责监督下级检察院工作的人民监督员由上一级检察院选任和管理的模式。二是对于拟撤销案件和拟不起诉案件,上一级检察院可以将复核程序和批准程序合二为一,即批准的决定也就是复核的结果。首先,这更适应检察机关领导体制,有利于加强上级检察院对下级检察院办案工作领导和监督,强化检察机关上下级领导关系,使人民监督员制度与案件备案、报批等制度相协调。其次,这可增强监督效力,节约监督成本。作为上一级检察院统一选任的人民监督员,对受监督的下级检察院不存利益和情感上的依附性,能够更好地保证监督的公正与效率。如上一级检察院改变下级检察院拟不起诉的决定为撤案或其他类型的不起诉时,可由上一级检察院统一选任的人民监督员直接进行监督;对不服逮捕决定等案件,在不服下一级检察院的决定时,可以直接启动上级检察机关复核程序,既不存在运行障碍,也符合诉讼效率原则。第三,这可以充分调动人民监督员监督案件的积极性,加强上级检察机关与人民监督员的联系,使自己及下级检察机关的司法活动更好地接受人民的监督。
(二)提高工作效率。由于人民监督员制度和检察机关内部备案审批制度目前只是检察机关内部的改革,有的问题如时限冲突问题,靠规定本身尚无法克服,只有通过挖掘人的潜力,通过提高工作效率来解决。一是提高干警思想认识。认真组织学习高检院改革精神,把干警思想统一到贯彻高检院改革精神上来。使干警充分认识到两项改革措施对检察事业发展的全局性意义,要求各部门从推动检察改革大局的高度出发,以高于制度规定的标准来办事,提高办案效率、监督效率和执行效率,要使干警认识到相关上报审批、备案审查制度不仅仅是对业务工作的一项新要求,而是一项重要的检察改革内容。二是充实业务一线力量。通过加强业务培训、选配业务骨干、提高业务一线部门检察官的比例等措施,切实提高办案效率,为检察改革提供足够空间。
(三)增强人民监督员办公室职能。
《备案规定》和《报批规定》分别是由上级院对口的侦查部门审查立案、撤案,侦查监督部门审查逮捕,公诉部门审查不诉。由于同一部门工作上的上下级指导关系和侦查部门人员的思维局限性,难以保证审查的客观性和质量。建议由上级检察院人民监督员办公室归口统一审查,对立案、逮捕、撤案、不诉案件进行类似于审查起诉的全案审查,从证据、事实、适用法律和案件处理效果方面,全面保证审查意见的客观性、准确性、合理性。
总之,人民监督员监督和检察机关内部备案报批制度是检察机关不断改革和完善检察制度的重大措施,是推进我国司法公正的有益探索,对于维护国家正义、保障犯罪嫌疑人的合法权益、有效监督检察机关的司法活动有重大意义。随着国家法制化进程的发展,人民监督员监督和检察机关内部备案报批制度必将日益规范化、法定化,在司法实践中发挥它应有的作用。
注释:
[1]覃卫、王亚平、杨立凡:“人民监督员制度与职务犯罪案件备案报批制度的衔接与协调” 载《方圆法治?人民监督员专刊》2006年第6期 第25页.
[2]覃卫、王亚平、杨立凡:“人民监督员制度与职务犯罪案件备案报批制度的衔接与协调”,载《方圆法治?人民监督员专刊》2006年第6期 第26页.
[3]左为民、周长军:《刑事诉讼的理念》,法律出版社1999年版,第165页.
[4]覃卫、王亚平、杨立凡:“人民监督员制度与职务犯罪案件备案报批制度的衔接与协调”,载《方圆法治?人民监督员专刊》2006年第6期 第26页.
[5]覃卫、王亚平、杨立凡:“人民监督员制度与职务犯罪案件备案报批制度的衔接与协调”,载《方圆法治?人民监督员专刊》2006年第6期,第26页.
一、对人民监督员制度与检察机关内部备案报批制度的分析
2002年中央在部署当前和今后一个时期我国司法体制和工作机制改革的工作任务时,明确要求改革和完善对职务犯罪侦查的监督制约制度,为落实中央的部署,高检院在认真总结实践经验和研究相关法律规定并梳理已有监督制约规定的基础上,针对自侦案件缺乏外部监督制约的质疑,于2003年9月,出台了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(后简称《规定》),确定在全国检察机关试行了人民监督员制度。明确规定人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认,对检察机关查办自侦案件实施监督,监督的重点是犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的“三类案件”和应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;超期羁押的;违法搜查、扣押、冻结等“五种情形”。
2005年9月,针对因介入经济纠纷、追逐案件经济利益(追缴款项上缴财政后返还、收取发案单位赞助等)、受到地方保护干扰造成的不当立案逮捕、撤案不诉率偏高的问题,最高人民检察院制定了《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》(以下简称《報批规定》)和《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定(试行)》(以下简称《备案规定》)。其中《报批规定》的主要内容,是下级院拟撤案、不诉案件经人民监督员监督和检委会(或检察长)审查后,在期限届满前7日(重大复杂案件10日)将拟撤案、不诉意见书、人民监督员监督意见、全部案卷材料报上级院审批;上级院对口部门审查后提出同意或不同意意见,报检察长或检委会决定,在期限届满前通知下级院执行;《备案规定》的主要内容,是下级院立案、逮捕后3日内将法律文书报上级院备案,上级院对口部门对案件是否属于作出立案或者逮捕决定的检察机关管辖、是否符合立案或者逮捕条件、是否有其他应当立案或者逮捕的犯罪嫌疑人进行审查,并在10日内审查完毕提出意见;如果认为下级院立案、逮捕错误或遗漏的,由检察长或检委会做出决定通知下级院纠正或执行。
由此可见,试行人民监督员制度与检察机关内部备案报批制度,都是检察机关贯彻落实中央关于司法体制和工作机制改革的要求,完善对职务犯罪侦查的监督制约制度的具体成果,二者互为补充、相得益彰。其均着力于解决检察机关对自侦案件作出立案、撤销、逮捕、不起诉等决定缺乏刚性监督和制约的问题,都是为了提高执法水平和办案质量,规范执法行为,防止侦查权被滥用,在监督目的、监督对象、解决问题等方面都具有共性。区别在于,人民监督员制度属横向监督,是借助社会力量,通过刚性监督程序防止权力滥用,侧重于程序性监督,接受监督的检察机关仍须独立地行使决定权。报批、备案审查制度则属纵向监督,是上级检察院对下级检察院的内部监督,侧重于实体性监督。
从运行方式及监督效果上看,人民监督员制度与备案报批制度双轨运行,使自侦案件的立案、逮捕、撤销、不起诉等环节多了两层审查把关,更能保证案件质量。同时,人民监督员监督程序又嵌入到《报批规定》程序之中,使两项监督制度有机结合,促进了外部监督效力向内部监督效力的转化,有利于人民监督员监督作用的发挥。
二、两项监督制度在双轨运行过程中存在的冲突问题
虽然在撤案、不起诉案件程序中人民监督员制度与报批制度相互嵌入,但毕竟人民监督员制度和检察机关内部备案报批制度属于不同性质的监督制度,在实践操作中,不可避免地出现一些冲突问题,影响检察机关的执法活动。
(一)、关于人民监督员工作独立性和监督实效性问题。
相对于备案报批制度等实体性监督具有裁决权、实体处分权、纠错权而言,由同级检察机关选任和管理、并实行平级监督的人民监督员制度,其监督检察机关直接侦查案件的性质属于程序性监督。根据《规定》26条,人民监督员具有启动复核程序权。即如果参加监督案件的多数人民监督员对检委会的决定有异议时,可以启动案件复核程序,要求上一级检察院对他们监督的案件的决定进行复核。上一级检察院应当及时复核,作出复核决定书,送下级检察院执行,并抄送提请复核的人民监督员。上一级检察院经复核改变下级检察院决定的,应当撤销下级检察院的决定,由下级检察院执行。应该说这一权利对人民监督员与人民检察院决定发生分歧时的处理,作出了较周详的考虑。而检察机关内部实行备案报批制度以后,省级以下检察院对本院的自侦案件在立案、逮捕后,须在3日内上报上一级检察院备案审查,上一级检察院经审查如发现有错误或遗漏,可以通知下级检察院纠正或执行,下级检察院应当执行上一级检察院的决定,而对于经人民监督员监督的不服逮捕决定案件,经上一级检察院备案审查作出的决定与人民监督员监督意见不一致时,如何处理没有明确的规定。而对于撤销案件和不起诉案件,下级检察院也不再有实质性的不起诉、撤销案件的决定权,检委会作出的决定只是拟定意见,而拟定意见经过上一级检察院批复变成决定意见,又反映了上级院的意志,必须执行。上级院作出批复决定后,不论批复决定与人民监督员的表决意见是否相同,都不再启动复核程序。②笔者认为,这显然使上级院的备案报批程序取代下级院人民监督员申请复核程序,虽然人民监督员的监督意见会在一定程度上起到督促检察权正确实施的作用,能够得到上一级检察院的重视,但是增设备案报批环节,使人民监督员监督案件的最终处理仍由检委会或上一级人民检察院决定,这也在一定程度上遏制了人民监督员独立性的发挥,必然削弱人民监督员表决意见的刚性,使人民监督员失去监督的积极性,降低人民监督员制度的实效。
(二)关于办案时限问题。
《规定》)规定人民监督员监督期限为一般案件7日,重大复杂案件可延长至15日,《报批规定》又为上一级检察院设定了审批时限为一般案件7日,重大复杂案件10日。但这样规定,使人民监督员监督与检察机关内部备案报批制度之间存在明显的时限冲突。如根据高检院《关于人民监督员制度试点工作若干具体问题的意见(二)》(以下简称《具体问题意见(二)》,上一级检察院在审查下一级检察院撤销案件或不起诉案件时,若要将下级院拟撤销案件意见改为不起诉或将拟不起诉改为撤销案件,则应当在审批期限内再次启动人民监督员监督评议程序,显然审批时限与监督时限形成冲突;如按照《备案规定》、《若干问题意见(二)》的规定,决定逮捕的,应当在决定逮捕之日起3日内,由侦监部门报上一级检察院备案审查,并上报人民监督员评议表决意见,在实践中较难做到。因为根据《规定》,决定逮捕后,24小时内进行讯问,在第一次讯问时进行书面权利告知,犯罪嫌疑人接到权利告知书5日内,不服逮捕决定的,有权申请重新审查。为了充分保障犯罪嫌疑人的权利,最快也应在逮捕5天后启动人民监督员监督程序。
(三)关于诉讼效益问题
“正义在法律上的第二个含义就是效益。”③任何制度都是适应人的需要而创立起来的,必须具有效率,能给人们带来效应和收益。但在人民监督员监督和检察机关内部备案报批制度双轨运行后,由于二者存在交叉规定,致使在人民监督员和上一级检察院监督活动中参与部门较多,如对不服逮捕的职务犯罪案件处理,涉及侦查部门告知、侦查监督部门审查复核、人民监督员办公室组织监督评议、检察长决定或檢委会审议、侦查监督部门上报、上级院侦查监督部门审批、上级院检察长或检委会决定等环节。而侦查部门、侦查监督部门、人民监督员办事机构分属自侦、刑检、综合三个部门,分别由不同的分管检察长管理,增加协调、衔接难度,降低了工作效率。④而这种效率不高的监督,不仅侵犯了那些不应该被逮捕、本应早日得到撤销案件、不起诉决定的犯罪嫌疑人的合法权益,而且影响了检察机关司法公信力,显然不符合诉讼效益的原则。
三、完善的建议
(一)、修改完善人民监督员制度。一是改变现在普遍实行的人民监督员由同级检察机关选任和管理的模式,实行负责监督下级检察院工作的人民监督员由上一级检察院选任和管理的模式。二是对于拟撤销案件和拟不起诉案件,上一级检察院可以将复核程序和批准程序合二为一,即批准的决定也就是复核的结果。首先,这更适应检察机关领导体制,有利于加强上级检察院对下级检察院办案工作领导和监督,强化检察机关上下级领导关系,使人民监督员制度与案件备案、报批等制度相协调。其次,这可增强监督效力,节约监督成本。作为上一级检察院统一选任的人民监督员,对受监督的下级检察院不存利益和情感上的依附性,能够更好地保证监督的公正与效率。如上一级检察院改变下级检察院拟不起诉的决定为撤案或其他类型的不起诉时,可由上一级检察院统一选任的人民监督员直接进行监督;对不服逮捕决定等案件,在不服下一级检察院的决定时,可以直接启动上级检察机关复核程序,既不存在运行障碍,也符合诉讼效率原则。第三,这可以充分调动人民监督员监督案件的积极性,加强上级检察机关与人民监督员的联系,使自己及下级检察机关的司法活动更好地接受人民的监督。
(二)提高工作效率。由于人民监督员制度和检察机关内部备案审批制度目前只是检察机关内部的改革,有的问题如时限冲突问题,靠规定本身尚无法克服,只有通过挖掘人的潜力,通过提高工作效率来解决。一是提高干警思想认识。认真组织学习高检院改革精神,把干警思想统一到贯彻高检院改革精神上来。使干警充分认识到两项改革措施对检察事业发展的全局性意义,要求各部门从推动检察改革大局的高度出发,以高于制度规定的标准来办事,提高办案效率、监督效率和执行效率,要使干警认识到相关上报审批、备案审查制度不仅仅是对业务工作的一项新要求,而是一项重要的检察改革内容。二是充实业务一线力量。通过加强业务培训、选配业务骨干、提高业务一线部门检察官的比例等措施,切实提高办案效率,为检察改革提供足够空间。
(三)增强人民监督员办公室职能。
《备案规定》和《报批规定》分别是由上级院对口的侦查部门审查立案、撤案,侦查监督部门审查逮捕,公诉部门审查不诉。由于同一部门工作上的上下级指导关系和侦查部门人员的思维局限性,难以保证审查的客观性和质量。建议由上级检察院人民监督员办公室归口统一审查,对立案、逮捕、撤案、不诉案件进行类似于审查起诉的全案审查,从证据、事实、适用法律和案件处理效果方面,全面保证审查意见的客观性、准确性、合理性。
总之,人民监督员监督和检察机关内部备案报批制度是检察机关不断改革和完善检察制度的重大措施,是推进我国司法公正的有益探索,对于维护国家正义、保障犯罪嫌疑人的合法权益、有效监督检察机关的司法活动有重大意义。随着国家法制化进程的发展,人民监督员监督和检察机关内部备案报批制度必将日益规范化、法定化,在司法实践中发挥它应有的作用。
注释:
[1]覃卫、王亚平、杨立凡:“人民监督员制度与职务犯罪案件备案报批制度的衔接与协调” 载《方圆法治?人民监督员专刊》2006年第6期 第25页.
[2]覃卫、王亚平、杨立凡:“人民监督员制度与职务犯罪案件备案报批制度的衔接与协调”,载《方圆法治?人民监督员专刊》2006年第6期 第26页.
[3]左为民、周长军:《刑事诉讼的理念》,法律出版社1999年版,第165页.
[4]覃卫、王亚平、杨立凡:“人民监督员制度与职务犯罪案件备案报批制度的衔接与协调”,载《方圆法治?人民监督员专刊》2006年第6期 第26页.
[5]覃卫、王亚平、杨立凡:“人民监督员制度与职务犯罪案件备案报批制度的衔接与协调”,载《方圆法治?人民监督员专刊》2006年第6期,第26页.