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摘 要:人民监督员制度在近六年时间的不断实践探索中不断完善,但是人民监督员制度实践也遭遇了难解的逻辑困境,而这些困境却不是检察机关所能破除,必须依靠立法予以解决,本文从我国当前立法趋势及立法倾向出发,对人民监督员制度立法模式进行探讨,提出应尽快对人民监督员制度进行单独立法,尽快制定《人民监督员法》。
关键词:立法趋势;待选模式;人民监督员法建议稿
人民监督员制度法制化有利于进一步规范人民监督员制度并充分发挥人民监督员制度的作用,有利于协调人民监督员制度与相关制度的衔接,亦有利于进一步规范检察机关依法行使检察权,提高检察工作的质量和效率。对于人民监督员制度法制化模式,学界和实务界对人民监督员制度法制化问题提出了诸多方案,有力地促进了人民监督员制度的法制化进程。
一、当前全国人大及其常委会立法的倾向及立法趋势
随着民主法制建设进程的加快,尤其是自改革开放以来,“到十届全国人大任期届满,以宪法为核心,以涵盖7个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等3个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成,国家经济、政治、文化、社会生活各个方面基本做到有法可依。”
根据全国人大常委会2009年立法工作计划,2009年法律案审议工作中需要继续安排常委会审议的法律草案就有10件,其中包括食品安全法、保险法、邮政法等;提请全国人大常委会初次审议的法律草案有11件,其中包括常委会议事规则(修改)、国防动员法、海岛保护法、保守国家秘密法(修改)、外交人员法、人民武装警察法、精神卫生法、社会救助法、选举法(修改)、土地管理法(修改)、村民委员会组织法(修改)等;还有包括人民调解法、慈善事业法、出境入境管理法、非物质文化遗产保护法等在内的7件预备项目。②
全国人大常委会法工委副主任信春鹰曾表示,“成熟和比较完善的法律领域可以法典化”,③从全国人大立法计划及立法实践中亦不难看出,随着政治经济文化建设进程的加快,法律已逐步扮演了对社会生活进行全面规范的角色,随之而来的是我国对国家社会事物专项立法的趋势日益明显,中国立法的法典化和细节化特征越来越明显,可以认为,“一个注重法律细节的法治社会正在形成”④,对国家某一全国性事务进行单独立法的做法是目前全国人大立法的倾向及立法趋势。
二、人民监督员制度立法的现有待选模式
对人民监督员制度立法,学界及实务界提出了不同模式:
(一)模式选择之一:分散立法
学界及实务界提出的人民监督员制度立法模式其一就是将人民监督员制度分散规定在其他部门法中,而不对人民监督员制度单独立法。在这种立法模式下,学界及实务界又提出了多种不同的具体方案:
1、全国人大代表何素斌的方案
全国人大代表何素斌在十届全国人大会议上提出,对于人民监督员制度,可考虑在《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中增加相应的规定。具体操作是:
首先在《刑事诉讼法》中增加确立人民监督员制度的一条原则性规定:“人民检察院查办职务犯罪案件,实行人民监督员制度,接受社会监督。人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责,认真对待人民监督员提出的意见和建议”;
其次在《人民检察院组织法》中明确规定:“人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的三类情形实施监督:被逮捕犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;拟撤销案件;拟不起诉的。但涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的除外。”
2、全国人大代表靳军的法律修改方案
全国人大代表靳军在十届全国人大会议上在提出人民监督员制度立法方案,具体操作是:
首先在《刑事诉讼法》总则第一章中增加一条原则性条款,一是确立人民监督员制度;二是明确人民监督员的权限;其次在《人民检察院组织法》总则部分增加一条关于人民监督员制度的概括性规定,以明确人民监督员制度在检察制度中的地位。
3、全国人大代表陈文清在法律修改建议
全国人大代表陈文清在十届全国人大会议上提出人民监督员制度立法建议,具体操作是:
首先在《人民检察院组织法》第三章增加一条关于人民监督员应具备的条件和产生方式的内容,以规范人民监督员的产生;
其次在《人民检察院组织法》第三章增加一条关于人民监督员任期的内容,以明确和规范人民监督员的任职期限。
对于人民监督员制度立法的模式选择之一而言,该模式下,均采取将人民监督员制度相关规定分散于其他各相关法律,并不制定出台《人民监督员法》。
(二)模式选择之二:由全国人大常委会出台《关于实行人民监督员制度的决定》,并辅以《实施细则》
对于人民监督员制度立法模式的选择,亦有观点认为,可由全国人大常委会出台《关于实行人民监督员制度的决定》,并辅以《实施细则》。⑥具体操作是:
首先,在《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中增加关于人民监督员制度的原则性规定。在《刑事诉讼法》中应规定实行人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围、人民监督员监督的组织形式以及人民监督员的权利和人民监督员的回避及原则性的程序性规定;在《人民检察院组织法》中规定人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围和具体情形、人民监督员监督评议的效力等。对于人民监督员资格、人民监督员的权利、监督员的经济补偿等问题不宜规定在人民检察院组织法中。
其次,由全国人大常委会制定《关于实行人民监督员制度的决定》。由全国人大常委制定专门的规定,对人民监督员制度作出全面、系统的规定。该决定可借鉴人民陪审员制度的相关内容,可吸收高检院已有相关规范性文件的有关内容。该决定内容应涉及人民监督员的权利义务、人民监督员的产生、监督程序、人民监督员的职责保障等。
再次,由高检院会同司法部制定《关于人民监督员制度的实施细则》。该细则主要关于实施人民监督员制度的具体操作办法和程序。
三、人民監督员制度立法现有待选模式评价及本文选择
从现有人民监督员制度立法模式研究状况看,大多数观点在许多问题是一致:一是均认为应该尽快对人民监督员制度立法,进一步规范人民监督员制度实践,“人民监督员制度的确立需要法律明确规定其地位”;⑦二是均认为在人民监督员法制化过程中,人民监督员制度立法与刑事诉讼法、人民检察院组织法联系在一起,认为“人民监督员的监督结果会直接影响诉讼案件的实体决定,有可能产生间接性的法律效力,理应纳人刑事诉讼法规范”;⑧三是在条件成熟时,“由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议,制定单行的《人民监督员法》,以法律的形式规定人民监督员的性质和地位,条件和产生,权利和责任,监督范围和效力,保障和制约机制等等”。
笔者认为,人民监督员制度试行已六年,各项配套制度已初步成型,学界及实务界对于人民监督员制度的探讨亦已取得较多成果,对其单独立法的条件已初步具备,另外,从前文对全国人大及其常委会的立法倾向及立法趋势的论述能够看出,由全国人大及其常委会对设计国家政治经济社会生活的某一全国性事务进行单独立法的做法是目前的立法倾向及立法趋势。人民监督员制度作为全国性的法律生活事件,其重要性不亚于其他全国性社会事务,理应由全国人大常委会为人民监督员制度单独立法,制定《人民监督员法》,全面规范调整人民监督员制度实践,同时,做好人民监督员法与其他法律之间的衔接协调工作,使人民监督员制度从试点走向实行,真正发挥其应有的监督作用,促进我国法治建设进程。
附:人民监督员法建议稿
《中华人民共和国人民监督员法》(建议稿)
第一章 总则
第一条 为了加强对人民检察院查办直接受理侦查案件工作的监督,促进人民检察院依法履行检察职责,制定本法。
第二条 人民检察院查办直接受理侦查案件,实行人民监督员制度,接受社会监督。
第三条 人民监督员是经全国各级人民代表大会常务委员会遴选、依法对人民检察院查办直接受理侦查案件进行监督的中华人民共和国公民。
第二章 人民监督员的产生
第四条 全国各级人民代表大会常务委员会负责人民监督员的遴选工作,人民检察院可以予以辅助。
第五条 人民监督员应具备下列条件:
(一)拥护中华人民共和國宪法;
(二)有选举权和被选举权;
(三)年满二十三周岁。
第六条 有下列情形之一的,不得被遴选为人民监督员:
(一)曾因犯罪受过刑事处罚的;
(二)曾被开除公职的。
第七条 全国各级人民代表大会常务委员会应建立人民监督员数据库。
人民监督员数据库应兼顾人民监督员的群众基础及专业需要。
第八条 人民监督员由负责遴选的人民代表大会常务委员会任命。
第九条 人民监督员的任期与对其进行任命的人民代表大会常务委员会任期相同。
第十条 人民监督员具有下列情形之一的,对其任命的人民代表大会常务委员会应解除其任命:
(一)辞职的;
(二)出现本法第六条规定情况的。
(三)因工作原因无法正常参加案件监督活动的。
第三章 人民监督员的职责
第十一条 人民监督员对人民检察院查办直接受理侦查案件中下列情形进行监督:
(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;
(二)违法搜查、扣押、冻结的;
(三)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;
(四)拟不起诉的;
(五)拟撤销案件的;
(六)超期羁押的;
(七)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;
(八)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等非法行为的。
涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。
第四章 人民监督员的权利和义务
第十二条 人民监督员应当履行下列义务:
(一)严格遵守宪法和法律;
(二)保守国家秘密和履行监督职责时知悉的检察工作秘密;
第十三条 人民监督员享有下列权利:
(一)根据本法第十一条规定对人民检察院查办直接受理侦查案件进行监督;
(二)履行监督职责的工作条件保障;
(三)依法履行监督职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉;
(四)人身、财产和住所安全受法律保护;
(五)参加培训;
(六)辞职。
第五章 人民监督员办公室
第十四条 各级人民检察院设立人民监督员办公室作为人民监督员工作机构。
第十五条 人民监督员办公室应当履行以下职责:
(一)人民监督员对案件实施监督的联络及协调工作;
(二)人民检察院有关业务部门落实人民监督员监督工作情况的督促、检查工作;
(三)向检察长汇报人民监督员的监督情况;
(四)对人民监督员监督工作进行总结分析;
(五)其他应由人民监督员办公室负责的工作。
第七章 附则
第十六条 最高人民检察院会同有关部门制定本法的实施细则。
第十七条 本法自公布之日起施行。
注释:
①参见“中国立法向法典化迈进 拟废止和修改法律67件”,人民网-人民日报:http://news.sohu.com/20090624/n264714736.shtml.
②参见“全国人大常委会2009年立法工作计划”,中国人大网:www.npc.gov.cn,2009年7月3日.
③参见“中国立法向法典化迈进 拟废止和修改法律67件”,人民网-人民日报:http://news.sohu.com/20090624/n264714736.shtml.
④参见“中国立法进入‘细节时代’”,大公网:http://news.cnfol.com/080304/101,1594,3860302,00.shtml,2008年3月4日.
⑤参见周永年:“人民监督员制度法制化的法理基础及模式选择”,载《政治与法律》2006年第5期.
⑥参见周永年:“人民监督员制度法制化的法理基础及模式选择”,载《政治与法律》2006年第5期.
⑦参见罗长喜、周建高:“关于人民监督员制度的立法思考”,载《人民检察》2005.1(上).
⑧参见文盛堂:“人民监督员制度的理论依据与立法探析”,载《人民检察》2005.6(上).
⑨参见卞建林、田心则:“人民监督员制度立法刍议”,载《人民检察》2006.8(上).
关键词:立法趋势;待选模式;人民监督员法建议稿
人民监督员制度法制化有利于进一步规范人民监督员制度并充分发挥人民监督员制度的作用,有利于协调人民监督员制度与相关制度的衔接,亦有利于进一步规范检察机关依法行使检察权,提高检察工作的质量和效率。对于人民监督员制度法制化模式,学界和实务界对人民监督员制度法制化问题提出了诸多方案,有力地促进了人民监督员制度的法制化进程。
一、当前全国人大及其常委会立法的倾向及立法趋势
随着民主法制建设进程的加快,尤其是自改革开放以来,“到十届全国人大任期届满,以宪法为核心,以涵盖7个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等3个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成,国家经济、政治、文化、社会生活各个方面基本做到有法可依。”
根据全国人大常委会2009年立法工作计划,2009年法律案审议工作中需要继续安排常委会审议的法律草案就有10件,其中包括食品安全法、保险法、邮政法等;提请全国人大常委会初次审议的法律草案有11件,其中包括常委会议事规则(修改)、国防动员法、海岛保护法、保守国家秘密法(修改)、外交人员法、人民武装警察法、精神卫生法、社会救助法、选举法(修改)、土地管理法(修改)、村民委员会组织法(修改)等;还有包括人民调解法、慈善事业法、出境入境管理法、非物质文化遗产保护法等在内的7件预备项目。②
全国人大常委会法工委副主任信春鹰曾表示,“成熟和比较完善的法律领域可以法典化”,③从全国人大立法计划及立法实践中亦不难看出,随着政治经济文化建设进程的加快,法律已逐步扮演了对社会生活进行全面规范的角色,随之而来的是我国对国家社会事物专项立法的趋势日益明显,中国立法的法典化和细节化特征越来越明显,可以认为,“一个注重法律细节的法治社会正在形成”④,对国家某一全国性事务进行单独立法的做法是目前全国人大立法的倾向及立法趋势。
二、人民监督员制度立法的现有待选模式
对人民监督员制度立法,学界及实务界提出了不同模式:
(一)模式选择之一:分散立法
学界及实务界提出的人民监督员制度立法模式其一就是将人民监督员制度分散规定在其他部门法中,而不对人民监督员制度单独立法。在这种立法模式下,学界及实务界又提出了多种不同的具体方案:
1、全国人大代表何素斌的方案
全国人大代表何素斌在十届全国人大会议上提出,对于人民监督员制度,可考虑在《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中增加相应的规定。具体操作是:
首先在《刑事诉讼法》中增加确立人民监督员制度的一条原则性规定:“人民检察院查办职务犯罪案件,实行人民监督员制度,接受社会监督。人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责,认真对待人民监督员提出的意见和建议”;
其次在《人民检察院组织法》中明确规定:“人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的三类情形实施监督:被逮捕犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;拟撤销案件;拟不起诉的。但涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的除外。”
2、全国人大代表靳军的法律修改方案
全国人大代表靳军在十届全国人大会议上在提出人民监督员制度立法方案,具体操作是:
首先在《刑事诉讼法》总则第一章中增加一条原则性条款,一是确立人民监督员制度;二是明确人民监督员的权限;其次在《人民检察院组织法》总则部分增加一条关于人民监督员制度的概括性规定,以明确人民监督员制度在检察制度中的地位。
3、全国人大代表陈文清在法律修改建议
全国人大代表陈文清在十届全国人大会议上提出人民监督员制度立法建议,具体操作是:
首先在《人民检察院组织法》第三章增加一条关于人民监督员应具备的条件和产生方式的内容,以规范人民监督员的产生;
其次在《人民检察院组织法》第三章增加一条关于人民监督员任期的内容,以明确和规范人民监督员的任职期限。
对于人民监督员制度立法的模式选择之一而言,该模式下,均采取将人民监督员制度相关规定分散于其他各相关法律,并不制定出台《人民监督员法》。
(二)模式选择之二:由全国人大常委会出台《关于实行人民监督员制度的决定》,并辅以《实施细则》
对于人民监督员制度立法模式的选择,亦有观点认为,可由全国人大常委会出台《关于实行人民监督员制度的决定》,并辅以《实施细则》。⑥具体操作是:
首先,在《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中增加关于人民监督员制度的原则性规定。在《刑事诉讼法》中应规定实行人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围、人民监督员监督的组织形式以及人民监督员的权利和人民监督员的回避及原则性的程序性规定;在《人民检察院组织法》中规定人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围和具体情形、人民监督员监督评议的效力等。对于人民监督员资格、人民监督员的权利、监督员的经济补偿等问题不宜规定在人民检察院组织法中。
其次,由全国人大常委会制定《关于实行人民监督员制度的决定》。由全国人大常委制定专门的规定,对人民监督员制度作出全面、系统的规定。该决定可借鉴人民陪审员制度的相关内容,可吸收高检院已有相关规范性文件的有关内容。该决定内容应涉及人民监督员的权利义务、人民监督员的产生、监督程序、人民监督员的职责保障等。
再次,由高检院会同司法部制定《关于人民监督员制度的实施细则》。该细则主要关于实施人民监督员制度的具体操作办法和程序。
三、人民監督员制度立法现有待选模式评价及本文选择
从现有人民监督员制度立法模式研究状况看,大多数观点在许多问题是一致:一是均认为应该尽快对人民监督员制度立法,进一步规范人民监督员制度实践,“人民监督员制度的确立需要法律明确规定其地位”;⑦二是均认为在人民监督员法制化过程中,人民监督员制度立法与刑事诉讼法、人民检察院组织法联系在一起,认为“人民监督员的监督结果会直接影响诉讼案件的实体决定,有可能产生间接性的法律效力,理应纳人刑事诉讼法规范”;⑧三是在条件成熟时,“由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议,制定单行的《人民监督员法》,以法律的形式规定人民监督员的性质和地位,条件和产生,权利和责任,监督范围和效力,保障和制约机制等等”。
笔者认为,人民监督员制度试行已六年,各项配套制度已初步成型,学界及实务界对于人民监督员制度的探讨亦已取得较多成果,对其单独立法的条件已初步具备,另外,从前文对全国人大及其常委会的立法倾向及立法趋势的论述能够看出,由全国人大及其常委会对设计国家政治经济社会生活的某一全国性事务进行单独立法的做法是目前的立法倾向及立法趋势。人民监督员制度作为全国性的法律生活事件,其重要性不亚于其他全国性社会事务,理应由全国人大常委会为人民监督员制度单独立法,制定《人民监督员法》,全面规范调整人民监督员制度实践,同时,做好人民监督员法与其他法律之间的衔接协调工作,使人民监督员制度从试点走向实行,真正发挥其应有的监督作用,促进我国法治建设进程。
附:人民监督员法建议稿
《中华人民共和国人民监督员法》(建议稿)
第一章 总则
第一条 为了加强对人民检察院查办直接受理侦查案件工作的监督,促进人民检察院依法履行检察职责,制定本法。
第二条 人民检察院查办直接受理侦查案件,实行人民监督员制度,接受社会监督。
第三条 人民监督员是经全国各级人民代表大会常务委员会遴选、依法对人民检察院查办直接受理侦查案件进行监督的中华人民共和国公民。
第二章 人民监督员的产生
第四条 全国各级人民代表大会常务委员会负责人民监督员的遴选工作,人民检察院可以予以辅助。
第五条 人民监督员应具备下列条件:
(一)拥护中华人民共和國宪法;
(二)有选举权和被选举权;
(三)年满二十三周岁。
第六条 有下列情形之一的,不得被遴选为人民监督员:
(一)曾因犯罪受过刑事处罚的;
(二)曾被开除公职的。
第七条 全国各级人民代表大会常务委员会应建立人民监督员数据库。
人民监督员数据库应兼顾人民监督员的群众基础及专业需要。
第八条 人民监督员由负责遴选的人民代表大会常务委员会任命。
第九条 人民监督员的任期与对其进行任命的人民代表大会常务委员会任期相同。
第十条 人民监督员具有下列情形之一的,对其任命的人民代表大会常务委员会应解除其任命:
(一)辞职的;
(二)出现本法第六条规定情况的。
(三)因工作原因无法正常参加案件监督活动的。
第三章 人民监督员的职责
第十一条 人民监督员对人民检察院查办直接受理侦查案件中下列情形进行监督:
(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;
(二)违法搜查、扣押、冻结的;
(三)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;
(四)拟不起诉的;
(五)拟撤销案件的;
(六)超期羁押的;
(七)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;
(八)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等非法行为的。
涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。
第四章 人民监督员的权利和义务
第十二条 人民监督员应当履行下列义务:
(一)严格遵守宪法和法律;
(二)保守国家秘密和履行监督职责时知悉的检察工作秘密;
第十三条 人民监督员享有下列权利:
(一)根据本法第十一条规定对人民检察院查办直接受理侦查案件进行监督;
(二)履行监督职责的工作条件保障;
(三)依法履行监督职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉;
(四)人身、财产和住所安全受法律保护;
(五)参加培训;
(六)辞职。
第五章 人民监督员办公室
第十四条 各级人民检察院设立人民监督员办公室作为人民监督员工作机构。
第十五条 人民监督员办公室应当履行以下职责:
(一)人民监督员对案件实施监督的联络及协调工作;
(二)人民检察院有关业务部门落实人民监督员监督工作情况的督促、检查工作;
(三)向检察长汇报人民监督员的监督情况;
(四)对人民监督员监督工作进行总结分析;
(五)其他应由人民监督员办公室负责的工作。
第七章 附则
第十六条 最高人民检察院会同有关部门制定本法的实施细则。
第十七条 本法自公布之日起施行。
注释:
①参见“中国立法向法典化迈进 拟废止和修改法律67件”,人民网-人民日报:http://news.sohu.com/20090624/n264714736.shtml.
②参见“全国人大常委会2009年立法工作计划”,中国人大网:www.npc.gov.cn,2009年7月3日.
③参见“中国立法向法典化迈进 拟废止和修改法律67件”,人民网-人民日报:http://news.sohu.com/20090624/n264714736.shtml.
④参见“中国立法进入‘细节时代’”,大公网:http://news.cnfol.com/080304/101,1594,3860302,00.shtml,2008年3月4日.
⑤参见周永年:“人民监督员制度法制化的法理基础及模式选择”,载《政治与法律》2006年第5期.
⑥参见周永年:“人民监督员制度法制化的法理基础及模式选择”,载《政治与法律》2006年第5期.
⑦参见罗长喜、周建高:“关于人民监督员制度的立法思考”,载《人民检察》2005.1(上).
⑧参见文盛堂:“人民监督员制度的理论依据与立法探析”,载《人民检察》2005.6(上).
⑨参见卞建林、田心则:“人民监督员制度立法刍议”,载《人民检察》2006.8(上).