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摘要：目前，国内学术界对于农村养老保险制度在我国的发展历程这一问题上有着较为一致的观点，认为它的发展过程主要有以下三个阶段：新中国成立初的家庭保障时期、人民公社的集体保障时期以及二十世纪八十年代到现在的探索发展时期。
关键词：农村；养老保险；发展历程
目前，随着我国老龄化社会的到来，各界人士愈来愈关注的一个热点问题就是人口的老龄化问题。而与其紧密相关的养老保障问题也逐渐进入民众的视野，引起了学者们的广泛关注。2000年我国正式步入老龄化国家的行列，老年人的养老问题逐渐成为社会各界关注的重点。在这一社会背景下，由政府组织的新农保政策在全国开展起来。标志为2009年下半年，全国新农保试点工作会议的胜利召开。其中陕西省属于试点省市之一。2009年11月，陕西“新农保”试点工作正式启动。11个（市）区县、34个区县分别列入国家试点以及陕西省的省级试点，符合条件的农民每月可享受最低55元的基础养老金。在我国逐步免除了的农民的农业税，给予农民农业直补等等一系列减轻农民负担、关注农民生活的措施之后，新型农村社会养老保险政策又成为党和国家专门解决广大农民基本养老问题的一项重大举措。因此，笔者在此详细地介绍了农村养老保险在新中国的发展历程，包括三个时期：第一个时期为新中国成立初期的家庭保障时期，第二个时期是人民公社的集体保障时期，最后一个时期就是二十世纪八十年代中后期一直到现在的探索发展时期。
一、新中国成立初的家庭保障时期
新中国成立初的家庭保障时期是指从新中国成立初期到社会主义改造胜利完成这一段历史时期。1949年10月，新中国正式成立之后，我国农村各地开展了声势浩大的土地改革运动，广大农民分得了田地等生产和生活资料。农村人民的生活有了基本保证。同时，国家对农村的生产关系也进行了较大的变革，农村中传统的社会保障制度经历了一次重大变革。
建国之初作为我国临时宪法的《中华人民政治协商会议共同纲领》以及1954年制定的《中华人民共和国宪法》都针对社会保障作出了规定 ：“劳动者们在衰老、患病或者丧失了劳动能力的时候，都有获取物质帮助的权利。由国家开办社会保险、社会救济和群众卫生事业，逐步扩大和完善相关基础服务设施，从而确保劳动者都能够享受到这种权利”。
因此，总体说来，新中国成立初期专门针对农村住户的养老社会保障制度尚未在初步形成。这一时期农村老年人的基本养老主要是依靠家庭来保障的，即农村居民在年老、病残之时主要靠农民自身承担，同时还靠亲友的帮助。所以国家和政府承担的责任非常少，但是如果遇到较大的天灾人祸，国家就会立即进行救济，帮助农民度过难关从而保障他们的基本生活。所以，从本质上说，新中国成立初期，农民的养老保障仍然主要靠家庭来完成，国家还没有制定和实施专门针对农村老年人的社会养老保险。
二、人民公社的集體保障时期
第二阶段是指完成社会主义改造之后一直到二十世纪八十年代初这一段历史时期。社会主义三大改造完成之后，自1957年起，我国开始实施人民公社制度。人民公社的突出特点是“政社合一”，它既是政权机关，同时也是社会生产的基本单位。它不但代表集体享有农村大部分生产资料的所有权，而且还负责供给农村公共消费品、配给部分稀缺物品以及建设农村基层政权。
农村合作化运动之后，政府开始引导建立与农村现实水平相适应的社会保障制度，初级合作社开始时，部分地方集体已经开始资助那些赡养老人的家庭。一直到人民公社时期，众多大队、公社在党中央政策的引导下先后建成了一些福利院、养老院，以实现“残有所扶，老有所养”，并且建立了医务室来推行农村合作医疗制度。
这一时期，国民经济“二五计划”刚刚开始实施不久，我国政府相继出台了一些有段于农村社会保障的法规和规定。集体保障体制开始走上制度化轨道是以《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》和《关于人民公社若干问题的决议》的出台为标志的。我国农村中“五保”制度的首次法规性规范是一届人大三次会议在1956年6月底通过的《高级农业生产合作社示范章程》，在章程中明确地提出了 “在公社里，要对基本生活没有依靠的社员给予保吃、保住、保穿、保教（针对年幼者）、保葬（针对年老者）这五个方面的保障”，简称为“五保”，享受这些待遇的任何家庭就被称为我们现在所熟悉的“五保户”。这以规定的出台标志着中国农村形成了以家庭保障为主体，政府及集体组织提供的“五保”制度为辅助的养老保险制度。
1979年初，中共中央下发了《农村人民公社工作条例（试行草案）》，条例中不但对上述集体保障制度做了相关规定，同时还规定了“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度”。之后，部分经济较发达的地区率先开始试行退休养老金制度。根据相关统计，“到八十年代末人民公社制度完全解体的时候，国内实行了这一项制度的总共有23个省、市、自治区，涉及1330个乡，下辖9460个村，被纳入制度保障范围之内的人员超过了六十多万”。
由于我国实施改革开放政策，国内经济体制改革进入深入发展阶段。同时，农村家庭联产承包责任制的逐步推广，极大地解放了农村的生产力，农村社会和经济迅速发展起来。但是，农村的集体经济的力量在此时却被大大削弱了，因此以前的农村集体社会保障逐渐失去了赖以维持和发展的经济基础。
由此，我们发现，与建国初期相比，这一时期我国农村确立了与计划经济体制相适应的、以集体经济为基础的、家庭养老与集体保障相结合的农村养老社会保障制度的基本框架。在这一阶段，集体经济的发展，使得农村传统的家庭保障功能逐渐弱化，社会福利制度同时又有了一定程度的发展。但是由于农村生产力水平低下，各个地方的社会保障水平参差不齐，全国的社会保障水平仍然比较低。
三、 20世纪80年代中后期到现在的探索发展时期
这一历史时期从上世界八十年代中后期开始，一直持续到现在。十一届三中全会胜利召开以后，全国工作的重点逐渐由政治斗争转移到经济建设上来，社会保障事业逐步开始恢复。随着农村经济体制改革的发展，逐步建立起以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制。人民公社的逐渐消亡，使得集体经济丧失了赖以维持的经济基础。农民所面临的风险已经从原来的集体组织下的共同风险，转变为分散的、个人的风险。鉴于我国经济情况的变化，政府在农村着手探索并建立了具有现代意义的养老保险制度。具体分为： （一）试点和探索阶段（1986年-1992年）
我国农村养老保险制度的试点和探索阶段从1986年开。同年中，首次在国家最高层文件中明确提出了社会保障这一概念。之后由国家民政部负责，重点建立具有现代意义的社会保险制度。例如，大连等一些经济发达城市，一部分农村开始进行农村养老保险制度的试点工作，随后在全国逐步推行。
1991年，国家决定运用现代化的社会保障手段来解决我国农村中农业劳动力的医疗和养老等问题，并选取了五个县来进行农村养老保险的试点工作。自此，我国基层农村社会保障框架将农村社会养老保障分为三个层次：第一层次，在经济落后地区以扶贫救济为主要任务，大搞优抚安置和救灾救济；第二层次，在经济发展中等地区，它的主要任务是发展福利生产来解决具备劳动能力的残疾人的就业问题，发展福利事业，如兴办敬老院，来收养孤寡老人，改善五保制度；第三层次，在农村经济发达地区，开展以社区为单位的农村养老保险和救灾合作保障。后来的一些社区养老就是从这个时候开始的。到1992年，我国已经建立有农村基层社会保障体系网络的乡镇数量达到了4500个，这一体系内包括社会福利工厂、敬老院、社会保障基金会和五保以及群众优待。这些乡镇数量大约占全国总量的十分之三。
（二）制度化及推广阶段
第二个阶段是指从1992年开始至1998年这一段历史时期。1991年6月份，民政部制订了《基本方案》，会议决定从第二年的1月1日起在全国公布并实施该方案。这一方案就是我们习惯上所说的旧农保。方案中规定，开展农村社会养老保险要以县为单位。农村养老保险基金的筹集最主要的特点是以个人缴费为主，实行个人账户储蓄积累制。此后，旧农保在全国各地推展开来。参保人数不断上升。
（三）衰退阶段
从1998年开始至2007年初，是我国农村养老保险制度的衰退阶段。政府机构于1998年起开始整顿保险业，民政部将农村社会养老保险工作移交由劳动和社会保障部负责。因为国家只是政策支持而没有持续投入资金，随着旧农保的不断推广，大部分地区出现了参保人数不断下降、养老基金运行难度加大等问题，旧农保基本进入了整顿暂停阶段。根据有关统计数据（劳动和社会保障公布）的表明，参加农村社会养老保险的人数从1999年开始不断减少，如下表所示。
（四）提高阶段
从2007年至今，农村现代社会养老保险体系开始形成。2007年的政府工作报告和2008年党的十七大，都明确指出要建立健全我国农村的社会保障体系。这一举措标志着国家的最高决策组织的决策观念实现了由以城镇社会保险为重点向统筹城乡社会保险发展、尽力股改城乡居民的社会保险制度转变。
2008年，十七届三中全会的决议明确指出，首先要建立“个人缴费+集体补助+财政（国家）补贴”的新型农村社会养老保险制度。另外，还要严格依法征用集体土地，并根据同地同价原则，按时足额的给农民及农村集体组织以合理的补偿，妥善解决好失地农民的住房、就业等一系列问题。还要要做到先保后征，以免失地农民在失去土地的同时也失去了基本生活来源。
国务院于2009年9月份出台了《关于开展新农保试点的实施意见》，以此为标志，我国农村社会保障体系的建设步入了一个全新的发展时期。因此在新的时期以全新的视角来研究新农保制度就显得格外有意义。
参考文献：
[1] 中国社会保障改革与经济发展：回顾与展望[J]. 郑功成. 中国人民大学学报. 2018（01）.
[2] 习近平新时代我国社会保障体系的改革方向[J]. 王延中. 社会保障评论. 2018（01）.
[3] 推进社会保障管理体制与治理体系改革[J]. 王延中. 社会发展研究. 2018（02）.
[4] 改革开放40年：中国养老保险回顾与展望[J]. 何文炯. 教学与研究. 2018（11）.
[5] 封铁英，戴超.以需求为导向的新型农村养老保险参保意愿与模式选择研究[J].人口与发展，2010，6：25.
[6] 姚嘉.我國新型农村养老保险相关问题研究[D].天津：天津财经大学，2010.
[7] 建立更加公平可持续的养老保障制度[J]. 王延中，龙玉其.中国党政干部论坛. 2015（12）.
[8] 中国社会保障：从快速扩展到高质量发展[J]. 何文炯. 中国人口科学. 2019（01）.
[9] 改革开放以来的中国养老金制度：演变逻辑与理论思考[J].鲁全. 社会保障评论. 2018（04）.
[10] 全覆盖 多层次 可持续——我国养老保险制度建设进展巨大[J]. 聂明隽. 中国人力资源社会保障. 2017（08）.
[11] 城乡居民社会养老保险制度一体化研究[J]. 王帅，杜艳美.企业导报. 2013（13）.
作者简介：景楠（1987—），山西运城人，法学硕士，中共陕西省委党校（陕西行政学院）科学社会主义教研部讲师，研究方向：社会建设。
关键词：农村；养老保险；发展历程
目前，随着我国老龄化社会的到来，各界人士愈来愈关注的一个热点问题就是人口的老龄化问题。而与其紧密相关的养老保障问题也逐渐进入民众的视野，引起了学者们的广泛关注。2000年我国正式步入老龄化国家的行列，老年人的养老问题逐渐成为社会各界关注的重点。在这一社会背景下，由政府组织的新农保政策在全国开展起来。标志为2009年下半年，全国新农保试点工作会议的胜利召开。其中陕西省属于试点省市之一。2009年11月，陕西“新农保”试点工作正式启动。11个（市）区县、34个区县分别列入国家试点以及陕西省的省级试点，符合条件的农民每月可享受最低55元的基础养老金。在我国逐步免除了的农民的农业税，给予农民农业直补等等一系列减轻农民负担、关注农民生活的措施之后，新型农村社会养老保险政策又成为党和国家专门解决广大农民基本养老问题的一项重大举措。因此，笔者在此详细地介绍了农村养老保险在新中国的发展历程，包括三个时期：第一个时期为新中国成立初期的家庭保障时期，第二个时期是人民公社的集体保障时期，最后一个时期就是二十世纪八十年代中后期一直到现在的探索发展时期。
一、新中国成立初的家庭保障时期
新中国成立初的家庭保障时期是指从新中国成立初期到社会主义改造胜利完成这一段历史时期。1949年10月，新中国正式成立之后，我国农村各地开展了声势浩大的土地改革运动，广大农民分得了田地等生产和生活资料。农村人民的生活有了基本保证。同时，国家对农村的生产关系也进行了较大的变革，农村中传统的社会保障制度经历了一次重大变革。
建国之初作为我国临时宪法的《中华人民政治协商会议共同纲领》以及1954年制定的《中华人民共和国宪法》都针对社会保障作出了规定 ：“劳动者们在衰老、患病或者丧失了劳动能力的时候，都有获取物质帮助的权利。由国家开办社会保险、社会救济和群众卫生事业，逐步扩大和完善相关基础服务设施，从而确保劳动者都能够享受到这种权利”。
因此，总体说来，新中国成立初期专门针对农村住户的养老社会保障制度尚未在初步形成。这一时期农村老年人的基本养老主要是依靠家庭来保障的，即农村居民在年老、病残之时主要靠农民自身承担，同时还靠亲友的帮助。所以国家和政府承担的责任非常少，但是如果遇到较大的天灾人祸，国家就会立即进行救济，帮助农民度过难关从而保障他们的基本生活。所以，从本质上说，新中国成立初期，农民的养老保障仍然主要靠家庭来完成，国家还没有制定和实施专门针对农村老年人的社会养老保险。
二、人民公社的集體保障时期
第二阶段是指完成社会主义改造之后一直到二十世纪八十年代初这一段历史时期。社会主义三大改造完成之后，自1957年起，我国开始实施人民公社制度。人民公社的突出特点是“政社合一”，它既是政权机关，同时也是社会生产的基本单位。它不但代表集体享有农村大部分生产资料的所有权，而且还负责供给农村公共消费品、配给部分稀缺物品以及建设农村基层政权。
农村合作化运动之后，政府开始引导建立与农村现实水平相适应的社会保障制度，初级合作社开始时，部分地方集体已经开始资助那些赡养老人的家庭。一直到人民公社时期，众多大队、公社在党中央政策的引导下先后建成了一些福利院、养老院，以实现“残有所扶，老有所养”，并且建立了医务室来推行农村合作医疗制度。
这一时期，国民经济“二五计划”刚刚开始实施不久，我国政府相继出台了一些有段于农村社会保障的法规和规定。集体保障体制开始走上制度化轨道是以《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》和《关于人民公社若干问题的决议》的出台为标志的。我国农村中“五保”制度的首次法规性规范是一届人大三次会议在1956年6月底通过的《高级农业生产合作社示范章程》，在章程中明确地提出了 “在公社里，要对基本生活没有依靠的社员给予保吃、保住、保穿、保教（针对年幼者）、保葬（针对年老者）这五个方面的保障”，简称为“五保”，享受这些待遇的任何家庭就被称为我们现在所熟悉的“五保户”。这以规定的出台标志着中国农村形成了以家庭保障为主体，政府及集体组织提供的“五保”制度为辅助的养老保险制度。
1979年初，中共中央下发了《农村人民公社工作条例（试行草案）》，条例中不但对上述集体保障制度做了相关规定，同时还规定了“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度”。之后，部分经济较发达的地区率先开始试行退休养老金制度。根据相关统计，“到八十年代末人民公社制度完全解体的时候，国内实行了这一项制度的总共有23个省、市、自治区，涉及1330个乡，下辖9460个村，被纳入制度保障范围之内的人员超过了六十多万”。
由于我国实施改革开放政策，国内经济体制改革进入深入发展阶段。同时，农村家庭联产承包责任制的逐步推广，极大地解放了农村的生产力，农村社会和经济迅速发展起来。但是，农村的集体经济的力量在此时却被大大削弱了，因此以前的农村集体社会保障逐渐失去了赖以维持和发展的经济基础。
由此，我们发现，与建国初期相比，这一时期我国农村确立了与计划经济体制相适应的、以集体经济为基础的、家庭养老与集体保障相结合的农村养老社会保障制度的基本框架。在这一阶段，集体经济的发展，使得农村传统的家庭保障功能逐渐弱化，社会福利制度同时又有了一定程度的发展。但是由于农村生产力水平低下，各个地方的社会保障水平参差不齐，全国的社会保障水平仍然比较低。
三、 20世纪80年代中后期到现在的探索发展时期
这一历史时期从上世界八十年代中后期开始，一直持续到现在。十一届三中全会胜利召开以后，全国工作的重点逐渐由政治斗争转移到经济建设上来，社会保障事业逐步开始恢复。随着农村经济体制改革的发展，逐步建立起以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制。人民公社的逐渐消亡，使得集体经济丧失了赖以维持的经济基础。农民所面临的风险已经从原来的集体组织下的共同风险，转变为分散的、个人的风险。鉴于我国经济情况的变化，政府在农村着手探索并建立了具有现代意义的养老保险制度。具体分为： （一）试点和探索阶段（1986年-1992年）
我国农村养老保险制度的试点和探索阶段从1986年开。同年中，首次在国家最高层文件中明确提出了社会保障这一概念。之后由国家民政部负责，重点建立具有现代意义的社会保险制度。例如，大连等一些经济发达城市，一部分农村开始进行农村养老保险制度的试点工作，随后在全国逐步推行。
1991年，国家决定运用现代化的社会保障手段来解决我国农村中农业劳动力的医疗和养老等问题，并选取了五个县来进行农村养老保险的试点工作。自此，我国基层农村社会保障框架将农村社会养老保障分为三个层次：第一层次，在经济落后地区以扶贫救济为主要任务，大搞优抚安置和救灾救济；第二层次，在经济发展中等地区，它的主要任务是发展福利生产来解决具备劳动能力的残疾人的就业问题，发展福利事业，如兴办敬老院，来收养孤寡老人，改善五保制度；第三层次，在农村经济发达地区，开展以社区为单位的农村养老保险和救灾合作保障。后来的一些社区养老就是从这个时候开始的。到1992年，我国已经建立有农村基层社会保障体系网络的乡镇数量达到了4500个，这一体系内包括社会福利工厂、敬老院、社会保障基金会和五保以及群众优待。这些乡镇数量大约占全国总量的十分之三。
（二）制度化及推广阶段
第二个阶段是指从1992年开始至1998年这一段历史时期。1991年6月份，民政部制订了《基本方案》，会议决定从第二年的1月1日起在全国公布并实施该方案。这一方案就是我们习惯上所说的旧农保。方案中规定，开展农村社会养老保险要以县为单位。农村养老保险基金的筹集最主要的特点是以个人缴费为主，实行个人账户储蓄积累制。此后，旧农保在全国各地推展开来。参保人数不断上升。
（三）衰退阶段
从1998年开始至2007年初，是我国农村养老保险制度的衰退阶段。政府机构于1998年起开始整顿保险业，民政部将农村社会养老保险工作移交由劳动和社会保障部负责。因为国家只是政策支持而没有持续投入资金，随着旧农保的不断推广，大部分地区出现了参保人数不断下降、养老基金运行难度加大等问题，旧农保基本进入了整顿暂停阶段。根据有关统计数据（劳动和社会保障公布）的表明，参加农村社会养老保险的人数从1999年开始不断减少，如下表所示。
（四）提高阶段
从2007年至今，农村现代社会养老保险体系开始形成。2007年的政府工作报告和2008年党的十七大，都明确指出要建立健全我国农村的社会保障体系。这一举措标志着国家的最高决策组织的决策观念实现了由以城镇社会保险为重点向统筹城乡社会保险发展、尽力股改城乡居民的社会保险制度转变。
2008年，十七届三中全会的决议明确指出，首先要建立“个人缴费+集体补助+财政（国家）补贴”的新型农村社会养老保险制度。另外，还要严格依法征用集体土地，并根据同地同价原则，按时足额的给农民及农村集体组织以合理的补偿，妥善解决好失地农民的住房、就业等一系列问题。还要要做到先保后征，以免失地农民在失去土地的同时也失去了基本生活来源。
国务院于2009年9月份出台了《关于开展新农保试点的实施意见》，以此为标志，我国农村社会保障体系的建设步入了一个全新的发展时期。因此在新的时期以全新的视角来研究新农保制度就显得格外有意义。
参考文献：
[1] 中国社会保障改革与经济发展：回顾与展望[J]. 郑功成. 中国人民大学学报. 2018（01）.
[2] 习近平新时代我国社会保障体系的改革方向[J]. 王延中. 社会保障评论. 2018（01）.
[3] 推进社会保障管理体制与治理体系改革[J]. 王延中. 社会发展研究. 2018（02）.
[4] 改革开放40年：中国养老保险回顾与展望[J]. 何文炯. 教学与研究. 2018（11）.
[5] 封铁英，戴超.以需求为导向的新型农村养老保险参保意愿与模式选择研究[J].人口与发展，2010，6：25.
[6] 姚嘉.我國新型农村养老保险相关问题研究[D].天津：天津财经大学，2010.
[7] 建立更加公平可持续的养老保障制度[J]. 王延中，龙玉其.中国党政干部论坛. 2015（12）.
[8] 中国社会保障：从快速扩展到高质量发展[J]. 何文炯. 中国人口科学. 2019（01）.
[9] 改革开放以来的中国养老金制度：演变逻辑与理论思考[J].鲁全. 社会保障评论. 2018（04）.
[10] 全覆盖 多层次 可持续——我国养老保险制度建设进展巨大[J]. 聂明隽. 中国人力资源社会保障. 2017（08）.
[11] 城乡居民社会养老保险制度一体化研究[J]. 王帅，杜艳美.企业导报. 2013（13）.
作者简介：景楠（1987—），山西运城人，法学硕士，中共陕西省委党校（陕西行政学院）科学社会主义教研部讲师，研究方向：社会建设。