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摘 要：市场主体多元化和劳动用工形式多样化，特别是建筑领域因工程层层转包、违法分包导致用工不规范，欠薪逃逸事件和极端群体性事件时有发生，监管难度进一步加大，本文从目前我市拖欠农民工工资情况现状，建设领域引发拖欠农民工工资主要原因，当前解决农民工工资工作的主要措施和效果，对策建议等几方面入手，探究解决拖欠农民工工资问题的重大意义和主要措施。
关键词：拖欠；农民工工资；调查研究
随着我市经济的快速发展，劳动监察工作覆盖范围不断扩大，劳动者法律意识不断增强，劳动者对企业的要求不断提高，新形势下劳动监察的监管职能、监管范围、监管对象、监管方式，包括监管环境都将出现新的变化，劳资矛盾不断复杂，劳动者维权工作形势还很严峻。市场主体多元化和用工形式多样化，特别是建筑领域因工程层层转包、违法分包导致用工不规范，欠薪逃逸事件和极端群体性事件时有发生，监管难度进一步加大，劳动监察工作面临的各种矛盾将更加突出，工作任务更加繁重，肩负责任更加重大。
一、目前我市拖欠农民工工资情况现状
农民工是在我国城乡一体化经济发展形成的一个新兴劳动群体。他们处在城市与农村之间，为城市的建设和发展作成了巨大的贡献。近年来，随着城乡一体化建设步伐加快和农村富余劳动力向城市转移的力度不断加大，对农民工维权问题也日益受到关注。农民工普遍文化水平较低，大部分从事体力劳动，多集中于劳动密集型的建筑、建材等企业、服务性行业，特别是建设领域尤为突出。由于农民工群体整体文化层次不高，维权意识淡泊，特别是认识不到签订劳动合同的重要性，一些农民工甚至认为签定劳动合同是走过场，自己的劳动合同签完就不知去向，导致一旦发生劳资纠纷，农民工往往由于证据不充分，调查取证困难，合法权益很难保障。虽然《劳动法》为农民工维权提供了法律保障，但作为弱势群体，当权益受到侵害，其个人维权的成本是巨大的也是艰难的。从多年的农民工维权工作上看，我市劳动监察机构始终将农民工维权工作当成劳动监察工作的重中之重来抓，通过连续多年开展的针对人力资源市场的清理整顿人力资源市场专项行动、针对违法用工的整治违法用工打击违法犯罪专项行动和专门针对拖欠农民工工资的农民工工资支付情况专项检查等各类专项行动，我市各类用人单位侵权行为，特别是侵害农民工合法权益行为得到有效遏制。通过多年的努力，农民工维权工作发展态势良好，取得了一定的社会效果。但从近年来农民工维权工作上看，当前，我市建设领域农民工侵权案件仍较为突出，并且呈现出群体化、规模化的趋势。
二、建设领域引发拖欠农民工工资主要原因
一是建设单位资金不足，施工单位垫资施工。有些项目建设单位将“施工企业先行垫付工程款”作为招标的一个必要条件，等工程进展到一定程度，开发商再将工程款分期拨付给施工单位，这就给拖欠工资问题埋下隐患。工程基本完工后，建设单位又以工程质量出现问题、延误工期、未完成工程量等种种理由，拖欠施工单位工程款，这就直接导致施工单位拖欠农民工工资。
二是工程层层分包、转包，个别承包人（或单位）不具备相关资质、资格。近年来，在我们处理过的农民工案件中工程层层分包、转包，甚至发包给自然人的现象几乎成为普遍现象，一些不具资质的用工主体违规进入建筑市场，最常见的就是有资质的建筑承包企业把工程全部或部分转包给所谓的“项目经理”，即包工头，包工头又将工程转包或分包给其他包工头来做。有的甚至专门实行劳务分包，让包工头自己去找工人。农民工一旦讨要工资，各路承包人纷纷拿出转（承）包合同来，一个推一个，谁也不愿负责。有的包工头在施工过程只向农民工发放生活费，工程结束后由于发包人拖欠部分工程款，以工资相要挟鼓动农民工集体上访，以讨要被拖欠的工程款。包工头中途逃匿现象突出，个别包工头无相关施工经验，工程一旦发生赔钱的情况便携款，中间的包工头领到工程款不给付工人工资，而是选择逃逸，下落不明。
三是农民工法律意识不强，案件调查取证困难。由于建筑行业往往是以一个工程或某项工程具体施工业务为用工周期，为其打工的农民工流动性大，部分农民工对签定劳动合同不够重视，加上层层转包，用工主体不规范，个别工程甚至中途变换承包人、合伙人等，导致有的农民工连自己都搞不清到底是在为哪个“老板”打工，维权投诉时只知道在哪干活，却不知道该找谁讨薪。其次是工资记账不规范。农民工投诉要求给付工资，多数缺乏工资凭条，只有包工头或者其他农民工的证人证言，工作量认证手续不全。在这种情况下，很难确定具体的工资数额，使农民工合法权益保障大打折扣。
四是恶意讨薪引发群体访案件。在支队多年处理的农民工案件中，特别是近几年，以讨薪为名讨要工程款案件呈现逐年上升趋势。个别包工头在工程进行过程中不足额发放农民工工资，而是只发放生活费，将支付大部分工程进度款挪作他用，工程结束后，以发包单位未足额支付工程款为由，拒绝支付农民工工资，并鼓动不明真相的农民工以群访、围堵市政府、攀爬塔吊等过激行为讨要工资，最终达到其讨要工程款的目的。
三、当前解决农民工工资工作的主要措施和效果
一是关口前移，做好建筑施工企业劳动用工监管。全面推进《建设项目劳动监察员派驻制度》，集中对使用农民工较为集中的建筑工程选派劳动监察员，实行“条块结合，以块为主”的工作模式，市区两级监察部门联手，对全市建设项目指定派驻责任人，进行详细彻底的摸排。及时搜集汇总工程项目工资支付情况基础材料，确保了凡是用工超过一个月的必须签订劳动合同，工资支付情况落实到每名农民工，加强日常巡视检查，要求建筑施工企业定期向监察机构报送工资支付书面材料，监控其工资支付情况，建筑项目达到每月排查两次以上，使拖欠农民工工资行为实行动态监管。实行重大疑难案件报告制度，对排查中发现的涉及拖欠农民工20人以上或拖欠金额达到30万元以上和存在重大突发事件隐患的工程项目，必须第一时间上报主管领导。对因排查不到位出现的问题，将按照问责制的要求，追究相关负责人责任。切实将拖欠问题解决在萌芽状态，解决在案发现场，从根本上实现劳动保障工作关口前移。以2010年上半年为例，通过全面推进建筑工程劳动监察派驻制度，对建筑施工企业实行动态监察，在投诉举报案件数量较上年同期上升的前提下，拖欠农民工工资案件较上年同期呈大幅下降的趋势。
二是预防和解决拖欠农民工工资长效机制建设取得新突破。我们在进一步总结完善已建立的农民工工资“政府基金”和《建设工程劳动监察派驻制度》的基础上，建立农民工工资保障金制度，强化农民工工资管理从源头治本抓起，从日常监管入手，从制度建设提供保障，着重实行工料分离，全面推行工资保证金制度，要求凡在我市行政区域内从事工程建设的建设单位和建筑施工企业，应当到工程所在地的人力资源和社会保障部门办理农民工工资缴存手续。农民工工资保障金制度的实施对规范建设项目的工资支付、维护劳动者特别是农民工合法权益有重大促进作用，为强化农民工工资管理筑起第二道防线。
三是开展积极开展专项行动推进劳动用工正规化。总结多年来开展各类专项行动经验，全市劳动监察机构不断转变工作模式，创新执法，突出特点。从事前防范、政策完善；事中处理、保障规范；事后服务，加强监管依法查处违法违规行为。结合用工管理实际，根据不同行业的特点和农民工分布情况，分行业、分区域开展执法检查。采取边检查、边宣传的模式，在检查规范用工的同时把宣传和服务同时带给被检查的用工单位，着重及时解决排查中发现的突出问题。对用人单位排查实行登记备案制度，坚持谁排查，谁负责，按照职责分工，对所在地区使用农民工较为集中的企业进行地毯式排查。同时结合全面推进“两网化”建设工作，充分发挥基础劳动保障平台力量，实现检查执法重心下移，对城乡结合部及边、远等日常监察难以覆盖的区域进行重点排查。通过措施得力，效果明显，推进我市各类企业特别是个体私营企业逐步正规化，个体私营企业侵害农民工合法权益行为基本消灭。
四是加大农民工工资支付专项检查力度，保证农民工工资百分之百返还。为确保农民工工资支付专项检查取得实效，定期组织召开协调会，整体推进，积极采取有效措施，一是畅通投诉维权渠道，向社会公布投诉公开电话，增加了接待投诉工作人员，节假日派人值守服务电话，做到第一时间受理，第一时间立案调查，第一时间答复投诉人。二是实行监察员派驻责任制，明确责任人，分片包干排查，做到早发现，早处理，早偿还。三是市区联手，部门联动。按照“条块结合，以块为主”的原则，我们支队主动与四个城区监察大队联合排查，联合办案，多起重大疑难案件得到圆满解决。实现 “两个百分之百，一个为零”，即拖欠的工资百分之百偿还，农民工劳动合同签订率百分之百，因欠薪引发的恶性事件为零的工作目标。
五是强化法律宣传，增强农民工法律意识。各级劳动监察机构成立执法维权宣传分队，采取在人力资源市场设立咨询台，到农民工比较集中的施工现场分发宣传资料，现场提供政策咨询服务，指导农民工与用工单位签订劳动合同，在全市建筑工地明细位置公示农民工维权宣传牌等方式，大力宣传劳动保障法律、法规。在宣传活动中，支队多次组织宣传小分队，深入全市各建筑工地直接与农民工一对一、面对面的讲解劳动保障相关法律、法规，对照劳动合同样本指导农民工与用人单位签订劳动合同、现场解答农民工和用工单位在用工方面的疑难问题、现场受理维权投诉，通过强化宣传，农民工维权意识显著提高。
四、下一步对策和建议
一是坚持从源头治理，探索建立长效机制。从规范用人单位与劳动者签订劳动合同抓起，通过日常巡视监察和书面审查用人单位劳动保障情况等途径，重点督促用工双方签订书面劳动合同。凡用人单位未签订劳动合同，一律下达劳动监察整改指令书，凡逾期不整改，一律予以处罚。为预防和及时解决建设领域拖欠农民工工资问题，在建筑业全面实施农民工工资保障金制度，全面实施按人工费和材料费分别拨付工程款制度，全面实施按月报送施工验量单和工资单制度。从签订劳动合同入手，对建设项目招用农民工实行全程监管。实行用人单位劳动用工守法诚信定期通报制度，指导用人单位规范用工，引导劳动者到守法用人单位务工。
二是实行劳动监察关口前移，着力抓好劳动用工违法案件的防控。根据用人单位用工和发生投诉案件的特点，抓住苗头，提前开展有针对性的专项监察。进一步完善和强化建筑工程劳动监察员派驻制度，对所有的建筑工程农民工工资情况实行动态监控，发现问题及时提出预警指令，派驻的劳动监察员每月至少到包保的工地检查一次。对招用农民工较多，易发生投诉案件的餐饮服务企业，机械加工和服装加工企业，劳动监察提前介入。实行分片包干责任制，每月巡查登记一次，重点监控农民工工资支付情况。
三是加强多部门联动机制建设，严查拖欠工资行为。充分发挥相关部门的职能作用，实行综合整治，提高劳动监察的威慑力。会同工商、公安等部门开展清理整顿人力资源市场秩序专项行动，严查非法职业中介和欺诈行为；会同公安、工商、卫生、安监、工会等部门开展小矿山，小砖厂、小作坊等“四小”企业劳动用工专项行动，严查非法使用童工和强迫劳动等行为；会同建委、公安、工会等部门开展农民工工作支付情况专项行动，严查恶意拖欠和欠薪逃匿行为。
四是坚持高层推进，做好重大违法案件和群体性事件调处工作。把解决涉及劳动者权益，特别是农民工切身利益问题作为监察工作的重中之重，坚持“属地化管理，市民化服务”的工作指导思想。按照解决拖欠农民工工资问题工作的“拖欠农民工工资案件要发现一起、查处一起、解决一起”的要求。进一步完善应急处理机制，健全重大违法案件查处机制，按照分级管理原则，明确工作责任，进一步提高重大案件查处的效率和质量。加强对重大案件查处工作的组织领导，主管领导亲自抓、劳动监察机构的负责人靠前指挥、主办监察员要深入现场具体处理。建立重大违法案件查处报告制度，做到第一时间上报情况，确保不发生因拖欠工资引发的重大群访事件。
关键词：拖欠；农民工工资；调查研究
随着我市经济的快速发展，劳动监察工作覆盖范围不断扩大，劳动者法律意识不断增强，劳动者对企业的要求不断提高，新形势下劳动监察的监管职能、监管范围、监管对象、监管方式，包括监管环境都将出现新的变化，劳资矛盾不断复杂，劳动者维权工作形势还很严峻。市场主体多元化和用工形式多样化，特别是建筑领域因工程层层转包、违法分包导致用工不规范，欠薪逃逸事件和极端群体性事件时有发生，监管难度进一步加大，劳动监察工作面临的各种矛盾将更加突出，工作任务更加繁重，肩负责任更加重大。
一、目前我市拖欠农民工工资情况现状
农民工是在我国城乡一体化经济发展形成的一个新兴劳动群体。他们处在城市与农村之间，为城市的建设和发展作成了巨大的贡献。近年来，随着城乡一体化建设步伐加快和农村富余劳动力向城市转移的力度不断加大，对农民工维权问题也日益受到关注。农民工普遍文化水平较低，大部分从事体力劳动，多集中于劳动密集型的建筑、建材等企业、服务性行业，特别是建设领域尤为突出。由于农民工群体整体文化层次不高，维权意识淡泊，特别是认识不到签订劳动合同的重要性，一些农民工甚至认为签定劳动合同是走过场，自己的劳动合同签完就不知去向，导致一旦发生劳资纠纷，农民工往往由于证据不充分，调查取证困难，合法权益很难保障。虽然《劳动法》为农民工维权提供了法律保障，但作为弱势群体，当权益受到侵害，其个人维权的成本是巨大的也是艰难的。从多年的农民工维权工作上看，我市劳动监察机构始终将农民工维权工作当成劳动监察工作的重中之重来抓，通过连续多年开展的针对人力资源市场的清理整顿人力资源市场专项行动、针对违法用工的整治违法用工打击违法犯罪专项行动和专门针对拖欠农民工工资的农民工工资支付情况专项检查等各类专项行动，我市各类用人单位侵权行为，特别是侵害农民工合法权益行为得到有效遏制。通过多年的努力，农民工维权工作发展态势良好，取得了一定的社会效果。但从近年来农民工维权工作上看，当前，我市建设领域农民工侵权案件仍较为突出，并且呈现出群体化、规模化的趋势。
二、建设领域引发拖欠农民工工资主要原因
一是建设单位资金不足，施工单位垫资施工。有些项目建设单位将“施工企业先行垫付工程款”作为招标的一个必要条件，等工程进展到一定程度，开发商再将工程款分期拨付给施工单位，这就给拖欠工资问题埋下隐患。工程基本完工后，建设单位又以工程质量出现问题、延误工期、未完成工程量等种种理由，拖欠施工单位工程款，这就直接导致施工单位拖欠农民工工资。
二是工程层层分包、转包，个别承包人（或单位）不具备相关资质、资格。近年来，在我们处理过的农民工案件中工程层层分包、转包，甚至发包给自然人的现象几乎成为普遍现象，一些不具资质的用工主体违规进入建筑市场，最常见的就是有资质的建筑承包企业把工程全部或部分转包给所谓的“项目经理”，即包工头，包工头又将工程转包或分包给其他包工头来做。有的甚至专门实行劳务分包，让包工头自己去找工人。农民工一旦讨要工资，各路承包人纷纷拿出转（承）包合同来，一个推一个，谁也不愿负责。有的包工头在施工过程只向农民工发放生活费，工程结束后由于发包人拖欠部分工程款，以工资相要挟鼓动农民工集体上访，以讨要被拖欠的工程款。包工头中途逃匿现象突出，个别包工头无相关施工经验，工程一旦发生赔钱的情况便携款，中间的包工头领到工程款不给付工人工资，而是选择逃逸，下落不明。
三是农民工法律意识不强，案件调查取证困难。由于建筑行业往往是以一个工程或某项工程具体施工业务为用工周期，为其打工的农民工流动性大，部分农民工对签定劳动合同不够重视，加上层层转包，用工主体不规范，个别工程甚至中途变换承包人、合伙人等，导致有的农民工连自己都搞不清到底是在为哪个“老板”打工，维权投诉时只知道在哪干活，却不知道该找谁讨薪。其次是工资记账不规范。农民工投诉要求给付工资，多数缺乏工资凭条，只有包工头或者其他农民工的证人证言，工作量认证手续不全。在这种情况下，很难确定具体的工资数额，使农民工合法权益保障大打折扣。
四是恶意讨薪引发群体访案件。在支队多年处理的农民工案件中，特别是近几年，以讨薪为名讨要工程款案件呈现逐年上升趋势。个别包工头在工程进行过程中不足额发放农民工工资，而是只发放生活费，将支付大部分工程进度款挪作他用，工程结束后，以发包单位未足额支付工程款为由，拒绝支付农民工工资，并鼓动不明真相的农民工以群访、围堵市政府、攀爬塔吊等过激行为讨要工资，最终达到其讨要工程款的目的。
三、当前解决农民工工资工作的主要措施和效果
一是关口前移，做好建筑施工企业劳动用工监管。全面推进《建设项目劳动监察员派驻制度》，集中对使用农民工较为集中的建筑工程选派劳动监察员，实行“条块结合，以块为主”的工作模式，市区两级监察部门联手，对全市建设项目指定派驻责任人，进行详细彻底的摸排。及时搜集汇总工程项目工资支付情况基础材料，确保了凡是用工超过一个月的必须签订劳动合同，工资支付情况落实到每名农民工，加强日常巡视检查，要求建筑施工企业定期向监察机构报送工资支付书面材料，监控其工资支付情况，建筑项目达到每月排查两次以上，使拖欠农民工工资行为实行动态监管。实行重大疑难案件报告制度，对排查中发现的涉及拖欠农民工20人以上或拖欠金额达到30万元以上和存在重大突发事件隐患的工程项目，必须第一时间上报主管领导。对因排查不到位出现的问题，将按照问责制的要求，追究相关负责人责任。切实将拖欠问题解决在萌芽状态，解决在案发现场，从根本上实现劳动保障工作关口前移。以2010年上半年为例，通过全面推进建筑工程劳动监察派驻制度，对建筑施工企业实行动态监察，在投诉举报案件数量较上年同期上升的前提下，拖欠农民工工资案件较上年同期呈大幅下降的趋势。
二是预防和解决拖欠农民工工资长效机制建设取得新突破。我们在进一步总结完善已建立的农民工工资“政府基金”和《建设工程劳动监察派驻制度》的基础上，建立农民工工资保障金制度，强化农民工工资管理从源头治本抓起，从日常监管入手，从制度建设提供保障，着重实行工料分离，全面推行工资保证金制度，要求凡在我市行政区域内从事工程建设的建设单位和建筑施工企业，应当到工程所在地的人力资源和社会保障部门办理农民工工资缴存手续。农民工工资保障金制度的实施对规范建设项目的工资支付、维护劳动者特别是农民工合法权益有重大促进作用，为强化农民工工资管理筑起第二道防线。
三是开展积极开展专项行动推进劳动用工正规化。总结多年来开展各类专项行动经验，全市劳动监察机构不断转变工作模式，创新执法，突出特点。从事前防范、政策完善；事中处理、保障规范；事后服务，加强监管依法查处违法违规行为。结合用工管理实际，根据不同行业的特点和农民工分布情况，分行业、分区域开展执法检查。采取边检查、边宣传的模式，在检查规范用工的同时把宣传和服务同时带给被检查的用工单位，着重及时解决排查中发现的突出问题。对用人单位排查实行登记备案制度，坚持谁排查，谁负责，按照职责分工，对所在地区使用农民工较为集中的企业进行地毯式排查。同时结合全面推进“两网化”建设工作，充分发挥基础劳动保障平台力量，实现检查执法重心下移，对城乡结合部及边、远等日常监察难以覆盖的区域进行重点排查。通过措施得力，效果明显，推进我市各类企业特别是个体私营企业逐步正规化，个体私营企业侵害农民工合法权益行为基本消灭。
四是加大农民工工资支付专项检查力度，保证农民工工资百分之百返还。为确保农民工工资支付专项检查取得实效，定期组织召开协调会，整体推进，积极采取有效措施，一是畅通投诉维权渠道，向社会公布投诉公开电话，增加了接待投诉工作人员，节假日派人值守服务电话，做到第一时间受理，第一时间立案调查，第一时间答复投诉人。二是实行监察员派驻责任制，明确责任人，分片包干排查，做到早发现，早处理，早偿还。三是市区联手，部门联动。按照“条块结合，以块为主”的原则，我们支队主动与四个城区监察大队联合排查，联合办案，多起重大疑难案件得到圆满解决。实现 “两个百分之百，一个为零”，即拖欠的工资百分之百偿还，农民工劳动合同签订率百分之百，因欠薪引发的恶性事件为零的工作目标。
五是强化法律宣传，增强农民工法律意识。各级劳动监察机构成立执法维权宣传分队，采取在人力资源市场设立咨询台，到农民工比较集中的施工现场分发宣传资料，现场提供政策咨询服务，指导农民工与用工单位签订劳动合同，在全市建筑工地明细位置公示农民工维权宣传牌等方式，大力宣传劳动保障法律、法规。在宣传活动中，支队多次组织宣传小分队，深入全市各建筑工地直接与农民工一对一、面对面的讲解劳动保障相关法律、法规，对照劳动合同样本指导农民工与用人单位签订劳动合同、现场解答农民工和用工单位在用工方面的疑难问题、现场受理维权投诉，通过强化宣传，农民工维权意识显著提高。
四、下一步对策和建议
一是坚持从源头治理，探索建立长效机制。从规范用人单位与劳动者签订劳动合同抓起，通过日常巡视监察和书面审查用人单位劳动保障情况等途径，重点督促用工双方签订书面劳动合同。凡用人单位未签订劳动合同，一律下达劳动监察整改指令书，凡逾期不整改，一律予以处罚。为预防和及时解决建设领域拖欠农民工工资问题，在建筑业全面实施农民工工资保障金制度，全面实施按人工费和材料费分别拨付工程款制度，全面实施按月报送施工验量单和工资单制度。从签订劳动合同入手，对建设项目招用农民工实行全程监管。实行用人单位劳动用工守法诚信定期通报制度，指导用人单位规范用工，引导劳动者到守法用人单位务工。
二是实行劳动监察关口前移，着力抓好劳动用工违法案件的防控。根据用人单位用工和发生投诉案件的特点，抓住苗头，提前开展有针对性的专项监察。进一步完善和强化建筑工程劳动监察员派驻制度，对所有的建筑工程农民工工资情况实行动态监控，发现问题及时提出预警指令，派驻的劳动监察员每月至少到包保的工地检查一次。对招用农民工较多，易发生投诉案件的餐饮服务企业，机械加工和服装加工企业，劳动监察提前介入。实行分片包干责任制，每月巡查登记一次，重点监控农民工工资支付情况。
三是加强多部门联动机制建设，严查拖欠工资行为。充分发挥相关部门的职能作用，实行综合整治，提高劳动监察的威慑力。会同工商、公安等部门开展清理整顿人力资源市场秩序专项行动，严查非法职业中介和欺诈行为；会同公安、工商、卫生、安监、工会等部门开展小矿山，小砖厂、小作坊等“四小”企业劳动用工专项行动，严查非法使用童工和强迫劳动等行为；会同建委、公安、工会等部门开展农民工工作支付情况专项行动，严查恶意拖欠和欠薪逃匿行为。
四是坚持高层推进，做好重大违法案件和群体性事件调处工作。把解决涉及劳动者权益，特别是农民工切身利益问题作为监察工作的重中之重，坚持“属地化管理，市民化服务”的工作指导思想。按照解决拖欠农民工工资问题工作的“拖欠农民工工资案件要发现一起、查处一起、解决一起”的要求。进一步完善应急处理机制，健全重大违法案件查处机制，按照分级管理原则，明确工作责任，进一步提高重大案件查处的效率和质量。加强对重大案件查处工作的组织领导，主管领导亲自抓、劳动监察机构的负责人靠前指挥、主办监察员要深入现场具体处理。建立重大违法案件查处报告制度，做到第一时间上报情况，确保不发生因拖欠工资引发的重大群访事件。