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摘要：本文以县乡政府债务问题作为研究对象，结合实际工作，对现阶段县乡政府债务问题的具体成因进行分析，并提出多角度、综合性的解决办法和措施。
关键词：债务成因；转移支付；监管
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）07-0036-01
当前我国地方政府特别是基层地方政府的债务问题非常普遍，随着政府债务规模的不断扩大，其蕴藏的风险也不断显现，如果对地方政府债务问题不及时进行化解和控制，使其纳入良性运转轨道，随着经济社会各项改革的逐步深化，相当一部分基层地方政府或者事业单位将面临正常运转困难，这不但会对经济社会发展形成制约，使政府职能转变、公共服务均等化等目标难以实现，而且还会产生逐级向上转移的隐性风险。地方政府负债形成的原因是多方面的，针对不同层级、不同时期、不同性质债务的不同成因。对此，作者从实际工作的角度，对地方政府债务问题、成因进行分析，研究提出多角度、综合性的解决办法和措施。
一、现阶段县乡政府债务问题现状
当前，地方政府债务在总量、结构、统计、偿还、监管等方面存在诸多问题和风险，主要表现在以下几个方面：一是从总量上看，普遍负债，包袱沉重。某些地区地方则政已经超负荷运转，所背负的债务负担己经到了债务危机的边缘。二是从结构上看，构成复杂，透明度差。由于地方政府债务构成复杂、性质多样，再加上缺乏必要的信息披露报告机制，因此透明度不高。三是从监管上看：管理风险加大。尽管近年来中央及各级地方政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和规范的管理办法，，导致产生新债务的根源无法消除，债务难以锁定。
二、 县乡政府债务形成的主要原因
（一）县乡政府自身层面的直接原因。
首先是县乡政府自身层面的原因。
1.政府职能“越位”形成历史欠账。
这里所说的政府职能“越位”，主要是指地方政府违背市场经济规律直接干预市场的行为，主要包括盲目兴办企业、违规经营地方金融机构、行政性调整产业结构等。
2.地方政府的投资冲动缺乏有效规范。
地方政府的投资冲动，一方而表现在盲目进行公共投资形成债务。主要是各级地方政府为了加快经济发展、基础设施改造、城市建设等原因，在自身财力有限的情况下，通过多种形式的举债融资来加大投入。
3.政府机构运行成本过高。
主要表现为地方政府层级过多、机构庞大、人员臃肿，行政事业单位管理费用增长过快。地方政府层级过多，一方面大大降低了分税制收入划分的可行性，另一方面造成机构、人员队伍庞大。
4.经济不发达导致县乡财源薄弱。
县乡经济基础薄弱、发展缓慢导致财政收人规模小是县乡财政困难、债务规模扩大的基础原因。特别是农村税费改革后，随着“三提五统”、农业特产税、农业税的全部取消，很多县乡特别是乡镇一级失去主要的收入来源，而又没有及时建立起新的替代财源体系，仅靠上级财政转移支付补助远远不能弥补收入缺口。
（二）制度层面的间接原因。
1.现行转移支付制度不完善。
自1994年实行分税制以来，为了平衡中央和地方政府的财力，转移支付制度的目标非常明确，即将财政的溢出效益转化为公共服务的均等化。但由于中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，现行财政转移支付制度法律权威性不够等原因，致使我国现行的转移支付资金分配不科学，中央财政调控权没有充分发挥均等化功能。
2.债务监管机制滞后。
由于缺乏明确的管理机构、规范的管理办法、统一的计算口径，一方面己经管起来的部分债务管理不到位、不科学，另一方面很大一部分应该管的债务还没有管起来，债务预警机制、隐性债务风险更无从研究。多数地方政府债务的举债主体并非一家，而是多元的，不仅以政府名义借债，而且所属部门、事业单位也各自借债，甚至通过所属金融机构去借，甚至有部分企业要求政府担保借款，而多数地方政府本身没有明确的债务管理机构或者有效的管理办法，导致债务家底不清、规模失控。
三、 解决县乡政府债务问题的对策
（一）规范政府债务管理。
一方面，应按照政府债务的四种基本类型，规范完善地方政府债务的统计口径。政府债务统计日径不应单纯以是否由财政直接偿还为标准，而应按照政府职能和债务性质科学界定地方政府债务统计范围，逐步加强对各种政府性债务的规范管理，特别是应尽快将政府所属部门以及教育、卫生等公益性事业单位的债务纳入控制管理范围。同时，在汇总地方政府债务时，应避免不同层级政府间转贷资金等债务的重复统计。另一方面，在地方政府债务管理法律法规制定条件尚不成熟的情况下，应由省级以上政府制定专门的具有指导性的政府债务管理办法，加强对各级地方政府债务的规范化管理，明确债务管理机构和债务责任主体，严格控制举债行为和新增政府债务。
（二）完善相关配套制度，促进地方政府债务良性运行。
化解地方政府债务风险在现阶段己不单是债务管理本身的问题，要消化历史累积债务、建立政府债务良性运行机制，离不开相关重大制度的完善和配套改革。从长远看，应通过合理划分事权、完善财政体制、扩大基层财权、深化支出改革、规范政绩考核等措施，从治本层次消除地方政府债务不断增加的体制、机制根源，建立地方政府债务良性运行的长效机制。一是合理划分公共服务事权，明晰地方财政支出范围，根据公共产品的受益范围和层次，明确划分中央政府与地方政府的事权支出责任。二是改革完善现行的分税制财政体制，减少财政管理层级。在现行的行政管理体制与法律法规框架内，通过“省直管县”理顺省市县之间的财政关系，通过“乡财乡用县管”规范县乡之间的财政关系，可以从宏观上解决地方政府预算级次过多等问题，相对减少财政管理层级，有利于更好地完善省以下分税制财政体制。
参考文献：
[1]呼显岗：《地方债务风险的特点、成因和对策》[J]，《财政研究》，2013年第8期.
[2]魏加宁：《中国地方政府债务风险与金融危机》[J]，《商务周刊》，2015年第5期.
作者简介：李志青，就读院校，河北省委党校，在职单位：河北省南宫市大屯乡人民政府。
关键词：债务成因；转移支付；监管
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）07-0036-01
当前我国地方政府特别是基层地方政府的债务问题非常普遍，随着政府债务规模的不断扩大，其蕴藏的风险也不断显现，如果对地方政府债务问题不及时进行化解和控制，使其纳入良性运转轨道，随着经济社会各项改革的逐步深化，相当一部分基层地方政府或者事业单位将面临正常运转困难，这不但会对经济社会发展形成制约，使政府职能转变、公共服务均等化等目标难以实现，而且还会产生逐级向上转移的隐性风险。地方政府负债形成的原因是多方面的，针对不同层级、不同时期、不同性质债务的不同成因。对此，作者从实际工作的角度，对地方政府债务问题、成因进行分析，研究提出多角度、综合性的解决办法和措施。
一、现阶段县乡政府债务问题现状
当前，地方政府债务在总量、结构、统计、偿还、监管等方面存在诸多问题和风险，主要表现在以下几个方面：一是从总量上看，普遍负债，包袱沉重。某些地区地方则政已经超负荷运转，所背负的债务负担己经到了债务危机的边缘。二是从结构上看，构成复杂，透明度差。由于地方政府债务构成复杂、性质多样，再加上缺乏必要的信息披露报告机制，因此透明度不高。三是从监管上看：管理风险加大。尽管近年来中央及各级地方政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和规范的管理办法，，导致产生新债务的根源无法消除，债务难以锁定。
二、 县乡政府债务形成的主要原因
（一）县乡政府自身层面的直接原因。
首先是县乡政府自身层面的原因。
1.政府职能“越位”形成历史欠账。
这里所说的政府职能“越位”，主要是指地方政府违背市场经济规律直接干预市场的行为，主要包括盲目兴办企业、违规经营地方金融机构、行政性调整产业结构等。
2.地方政府的投资冲动缺乏有效规范。
地方政府的投资冲动，一方而表现在盲目进行公共投资形成债务。主要是各级地方政府为了加快经济发展、基础设施改造、城市建设等原因，在自身财力有限的情况下，通过多种形式的举债融资来加大投入。
3.政府机构运行成本过高。
主要表现为地方政府层级过多、机构庞大、人员臃肿，行政事业单位管理费用增长过快。地方政府层级过多，一方面大大降低了分税制收入划分的可行性，另一方面造成机构、人员队伍庞大。
4.经济不发达导致县乡财源薄弱。
县乡经济基础薄弱、发展缓慢导致财政收人规模小是县乡财政困难、债务规模扩大的基础原因。特别是农村税费改革后，随着“三提五统”、农业特产税、农业税的全部取消，很多县乡特别是乡镇一级失去主要的收入来源，而又没有及时建立起新的替代财源体系，仅靠上级财政转移支付补助远远不能弥补收入缺口。
（二）制度层面的间接原因。
1.现行转移支付制度不完善。
自1994年实行分税制以来，为了平衡中央和地方政府的财力，转移支付制度的目标非常明确，即将财政的溢出效益转化为公共服务的均等化。但由于中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，现行财政转移支付制度法律权威性不够等原因，致使我国现行的转移支付资金分配不科学，中央财政调控权没有充分发挥均等化功能。
2.债务监管机制滞后。
由于缺乏明确的管理机构、规范的管理办法、统一的计算口径，一方面己经管起来的部分债务管理不到位、不科学，另一方面很大一部分应该管的债务还没有管起来，债务预警机制、隐性债务风险更无从研究。多数地方政府债务的举债主体并非一家，而是多元的，不仅以政府名义借债，而且所属部门、事业单位也各自借债，甚至通过所属金融机构去借，甚至有部分企业要求政府担保借款，而多数地方政府本身没有明确的债务管理机构或者有效的管理办法，导致债务家底不清、规模失控。
三、 解决县乡政府债务问题的对策
（一）规范政府债务管理。
一方面，应按照政府债务的四种基本类型，规范完善地方政府债务的统计口径。政府债务统计日径不应单纯以是否由财政直接偿还为标准，而应按照政府职能和债务性质科学界定地方政府债务统计范围，逐步加强对各种政府性债务的规范管理，特别是应尽快将政府所属部门以及教育、卫生等公益性事业单位的债务纳入控制管理范围。同时，在汇总地方政府债务时，应避免不同层级政府间转贷资金等债务的重复统计。另一方面，在地方政府债务管理法律法规制定条件尚不成熟的情况下，应由省级以上政府制定专门的具有指导性的政府债务管理办法，加强对各级地方政府债务的规范化管理，明确债务管理机构和债务责任主体，严格控制举债行为和新增政府债务。
（二）完善相关配套制度，促进地方政府债务良性运行。
化解地方政府债务风险在现阶段己不单是债务管理本身的问题，要消化历史累积债务、建立政府债务良性运行机制，离不开相关重大制度的完善和配套改革。从长远看，应通过合理划分事权、完善财政体制、扩大基层财权、深化支出改革、规范政绩考核等措施，从治本层次消除地方政府债务不断增加的体制、机制根源，建立地方政府债务良性运行的长效机制。一是合理划分公共服务事权，明晰地方财政支出范围，根据公共产品的受益范围和层次，明确划分中央政府与地方政府的事权支出责任。二是改革完善现行的分税制财政体制，减少财政管理层级。在现行的行政管理体制与法律法规框架内，通过“省直管县”理顺省市县之间的财政关系，通过“乡财乡用县管”规范县乡之间的财政关系，可以从宏观上解决地方政府预算级次过多等问题，相对减少财政管理层级，有利于更好地完善省以下分税制财政体制。
参考文献：
[1]呼显岗：《地方债务风险的特点、成因和对策》[J]，《财政研究》，2013年第8期.
[2]魏加宁：《中国地方政府债务风险与金融危机》[J]，《商务周刊》，2015年第5期.
作者简介：李志青，就读院校，河北省委党校，在职单位：河北省南宫市大屯乡人民政府。