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摘 要 行政诉讼第三人范围的界定是第三人制度中最为关键的问题。本文通过对界定行政诉讼第三人范围的基本观点与方法的介绍，以及考察域外行政诉讼第三人的范围，重点探讨了“如何理解与具体行政行为有利害关系”和“行政主体能否成为行政诉讼第三人”这两个关键问题，旨在通过梳理基本理论和探讨关键问题，最终提出完善我国行政诉讼第三人范围的建议。
关键词 行政诉讼 第三人 利害关系
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-144-02
一、行政诉讼第三人的概念和价值
我国《行政诉讼法》将行政诉讼第三人定义为“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织”，结合最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（已失效）和《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》可知，当前我国法律对于行政诉讼第三人的定义为“同提起诉讼的行政行为有法律上的权利义务关系的其他公民、法人或其他组织”。学界对于第三人的表述几乎都将行政诉讼第三人限定在“与被诉的具体行政行为有利害关系的个人或组织”，基本与法律表述相符。笔者认为，这种限定稍显狭窄，综合法律规定和当前学者们对《行政诉讼法》的修改意见，行政诉讼第三人应当定义为：同被诉行政行为或行政诉讼结果具有利害关系，参加到已经开始的诉讼进程中来的公民、法人或其他组织。
二、行政诉讼第三人范围的界定
（一）我国行政诉讼第三人的范围
笔者认为，关于我国行政诉讼第三人的范围，至少存在着以下两个问题值得讨论：
第一，如何理解“与提起诉讼的具体行政行为有利害关系”，这一范围有多大？首先，根据原《贯彻意见》第21条的解释，这种“利害关系”是指“法律上的权利义务关系”，而不是事实上的利害关系。这种“法律上的利害关系”不同于“一般的利害关系”，也不同于“法律规定的利害关系”；其次，这种“利害关系”是与行政主体行为的利害关系，行政行为的存在与否、效力及行为的内容会给利害关系人带来不同的法律后果，包括权利的丧失或减损、义务的课予或加重、对现存权利义务关系制造了冲突或矛盾，及认定的法律事实带来了不利的法律后果等。
第二，如何理解“其他组织”，行政主体能否成为行政诉讼第三人？一种观点认为，《行政诉讼法》所规定的“公民、法人或其他组织”不包括行政主体，因此行政主体不能以行政诉讼第三人的身份参加诉讼； 另一种观点认为，《行政诉讼法》所规定的“公民、法人或其他组织”意在指代行政相对人，因此，行政主体没有被排除在行政诉讼第三人范围之外。 笔者认为，这些争议是《行政诉讼法》的粗疏造成的。
下面笔者将从学理和比较法等角度对这两个问题展开讨论。
（二）限定第三人范围的基本观点和方法
经过整理，笔者认为，当前学者们对“利害关系”的主要观点有以下六种：第一，直接利害关系说。这种观点认为，“利害关系”仅限于直接利害关系，间接利害关系不足以使相应个人、组织具有第三人资格 ；第二，区分直接利害关系和间接利害关系说。这种观点认为，“利害关系”包括直接的和间接的，具有间接的利害关系的被诉的行政行为，间接影响到第三人的权利义务； 第三，独立关系说。这种观点认为，“利害关系”应当理解为不同于原被告的独立利害关系，以区分于共同原告或者共同被告； 第四，行政法律关系说。这种观点认为，只有行政法上的“利害关系”才可以成为《行政诉讼法》上的利害关系； 第五，综合关系说。这种观点是对直接利害关系说、独立关系说和行政法律关系说的综合； 第六，多元标准说。这种观点认为，对“利害关系”的理解应当遵循多重标准，包括牵连性标准、结果性标准、法律性标准和审理性标准等。
由此可知，对“利害关系”的准确界定是十分困难的。更为重要的是，《行政诉讼法》第27条并没有将“与被诉行政行为有利害关系的人”等同于第三人，因为同被诉行政行为有利害关系的人是“可以”而不是“必须”参加诉讼。那么，何种情况下“必须”参加诉讼（即所谓“必要第三人”），何种情况下“可以”参加诉讼（即所谓“普通第三人”）？结合文章前面对于第三人制度价值的论述，出于保护第三人权益的目的，借鉴大陆法系国家对于第三人的划分方法，笔者认为，如果具有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，其合法权益一旦在司法过程中受到影响将无法补救，或这种补救必须通过推翻司法判决来实现的话，就应当作为第三人参加诉讼；如果存在其他有效的救济途径，则可以不作为第三人参加诉讼，这种情况下当事人有选择的自由。
（三）相关国家和地区行政诉讼第三人范围的考察
科学界定行政诉讼第三人的范围，有必要对大陆法系第三人制度运作较为成熟的德国、日本和台湾地区进行考察，借鉴其中的有益经验。这几个国家和地区在立法时，并未使用“行政诉讼第三人”的概念，而是采用了“行政诉讼参加人”这一概念。
德国的行政诉讼参加人制度非常完备。德国《联邦德国行政法院法》第65条区分了“须必要传唤的第三人”（即谓“必要参加”）和“普通传唤的第三人”（即谓“普通参加”）。对于普通传唤的第三人可以简单传唤或选择性传唤。必要传唤具有强制性，而选择性传唤可以依职权或依申请。日本的行政诉讼参加人制度承袭了德国的许多规定。依据日本的行政诉讼法，行政诉讼参加人分为一般诉讼参加人和行政机关诉讼参加人。但是日本没有建立德国式的必要性参加制度，这是日本学者今后研究的主要课题。我国台湾地区的行政诉讼参加人范围，经历了一个逐渐扩大的过程。台湾现行《行政诉讼法》实际上扩大了原《行政诉讼法》及判例法规定的第三人的范围。在台湾，诉讼参加人分为三种：一是与裁判结果有利害关系的独立参加人，这与德国的普通诉讼参加人制度非常相似；二是必要共同诉讼独立参加人，等同于德国的必要诉讼参加人；三是辅助参加人，是台湾行政诉讼体系中特有的制度。 通过对大陆法系主要国家和地区这一制度的比较，可以看出：尽管大陆法系各国对行政诉讼第三人的称谓和法律规定有所不同，但是行政诉讼第三人的范围是大致相同的，即对“利害关系”的理解基本一致，这对我国有重要的借鉴意义。
（四）关于行政主体成为行政诉讼第三人的可能性
对于行政主体能否可以或有无必要成为行政诉讼第三人的问题，学界主要持三种观点：
第一种观点是，行政主体可以作为第三人参加行政诉讼。理由是：《行政诉讼法》所规定的“公民、法人和其他组织”意在指代行政相对人，在行政越权的情况下，行政机关之间存在着法律上的利害关系，且在非领导关系中的行政主体之间存在着利害关系；第二种观点是，行政主体不能作为第三人参加诉讼。理由是：行政机关不是行政诉讼意义上的法人，行政诉讼所审查的对象主要是行政主体的行为，而不是未被起诉的第三人的行政行为；第三种观点是，行政主体能否作为第三人应当区别对待，作为行政主体的行政机关不能作为第三人参加诉讼，但是作为行政相对人的行政机关可以作为第三人参加行政诉讼。依据在于，当行政机关作为另一个行政机关的被管理人时，相当于民事主体的地位，因而可以作为第三人参加行政诉讼。
统观以上这三种观点，笔者认为：第一，当行政机关以行政相对人身份参加行政诉讼时，可以作为行政诉讼第三人，这是毫无疑问的。比较具有争议的是作为行政机关作为行政主体能否成为第三人的问题。第二，具有行政主体地位的行政机关作为第三人，有着法理上和实践中的合理性，主要体现在：（1）在法理上，如果法院在没有听取被诉行政机关申辩的情况下判断其越权，就违反了正当程序原则；（2）在实践中，让行政机关作为第三人参加诉讼，有利于法院正确地认定事实和适用法律，符合纠纷解决和促进诉讼经济的目的；（3）从域外的经验来看，绝大多数国家和地区都认可行政机关的主体地位，而且行政机关与其他诉讼主体的诉讼地位是平等的。第三，具有行政主体地位的行政机关作为第三人，也可能会遇到严重的问题。如果被越权机关作为第三人参加了诉讼，而其对判决不服，根据《若干解释》的规定，其有权提起上诉，就势必形成法院来裁决不同行政机关之间争议的情形；而由于行政事务的专业性，和行政机关权限划分的复杂性，法院也往往欠缺解决行政机关之间纠纷的能力。综上，笔者认为，应当承认行政主体可以作为第三人参加行政诉讼，这是一个总体的趋势。但是，具体司法实践中行政机关有无必要作为第三人、作为何种类型的第三人参加诉讼，应当视情况而定，这离不开对我国行政诉讼第三人类型的科学划分，需要更为细致、更具可操作性的法律规定。
三、《行政诉讼法》第27条之完善
目前我国关于第三人制度的立法只有《行政诉讼法》第27条的规定，且该条规定极为粗陋，对行政诉讼第三人范围的界定非常模糊。相比之下，大陆法系各个国家和地区的立法对第三人制度非常完备，值得我们认真学习和借鉴。因此，在《行政诉讼法》的修改过程中，必须对行政诉讼第三人的范围作出明确的界定，改变当前的司法实践中的困难局面，这就需要对《行政诉讼法》第27条予以修改。在笔者看来，对行政诉讼第三人范围的界定既不能过于狭窄，也不能过于宽泛。如果行政诉讼第三人范围界定得过于狭窄，不利于充分发挥该制度的作用，不利于尊重利害关系人的权利、增强司法裁判的确定性和稳定性、减少诉讼周折；如果行政诉讼第三人范围的界定过于宽泛，会使得行政诉讼承担过于繁重的任务，偏离立法的本来目的。
笔者认为，应当对我国《行政诉讼法》第27条作如下修改：同被诉行政行为或诉讼结果有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，应当以第三人参加行政诉讼。与被诉行政行为有利害关系的第三人，应当以第三人参加诉讼；与诉讼结果有利害关系的第三人，可以申请以第三人参加诉讼，由人民法院裁定是否准许；人民法院也可以依职权通知第三人参加诉讼。行政复议机关改变被申请复议的行政行为，申请人或第三人不服，向人民法院提起行政诉讼，行政复议机关可以作为第三人参加诉讼。
四、结论
科学地界定行政诉讼第三人的范围，应当遵循行政诉讼第三人范围界定的基本原则和相关理论，同时结合我国日益丰富的第三人行政诉讼实践，并与行政诉讼的其他法律制度协调一致，共同构建第三人权益保护的有效机制。需要特别指出的是，随着时代的进步，法律所保护的利益总体上呈扩大趋势，对相关概念和第三人范围的理解也应当与时俱进，不能墨守成规。
注释：
[1]严惠仁.行政机关不能作为行政诉讼第三人.行政法学研究.1994（4）.
[2]马怀德.行政法制度建构与判例研究.中国政法大学出版社.2000年版.第145页.
[3]刘江春、孔卫新.行政诉讼第三人制度研究.山西高等学校社会科学学报.2002（1）；姜明安主编.行政诉讼法学.北京大学出版社.1993年版.第97页.
[4]马原主编.中国行政诉讼法教程.人民法院出版社.1992年版.第94页；马怀德.行政法制度建构与判例研究.中国政法大学出版社.2000年版.第142页.
[5]杨勇萍.论行政诉讼第三人的资格要件及其种类.律师世界.2000（6）.
[6]应松年主编.行政诉讼法学.中国政法大学出版社.1994年版.第130页.
[7]罗豪才主编.行政审判问题研究.北京大学出版社.1990年版.第155页.
[8]张树义主编.寻求行政诉讼发展的良性循环——行政诉讼法司法解释释评.中国政法大学出版社.2000年版.第138页.
关键词 行政诉讼 第三人 利害关系
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-144-02
一、行政诉讼第三人的概念和价值
我国《行政诉讼法》将行政诉讼第三人定义为“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织”，结合最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（已失效）和《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》可知，当前我国法律对于行政诉讼第三人的定义为“同提起诉讼的行政行为有法律上的权利义务关系的其他公民、法人或其他组织”。学界对于第三人的表述几乎都将行政诉讼第三人限定在“与被诉的具体行政行为有利害关系的个人或组织”，基本与法律表述相符。笔者认为，这种限定稍显狭窄，综合法律规定和当前学者们对《行政诉讼法》的修改意见，行政诉讼第三人应当定义为：同被诉行政行为或行政诉讼结果具有利害关系，参加到已经开始的诉讼进程中来的公民、法人或其他组织。
二、行政诉讼第三人范围的界定
（一）我国行政诉讼第三人的范围
笔者认为，关于我国行政诉讼第三人的范围，至少存在着以下两个问题值得讨论：
第一，如何理解“与提起诉讼的具体行政行为有利害关系”，这一范围有多大？首先，根据原《贯彻意见》第21条的解释，这种“利害关系”是指“法律上的权利义务关系”，而不是事实上的利害关系。这种“法律上的利害关系”不同于“一般的利害关系”，也不同于“法律规定的利害关系”；其次，这种“利害关系”是与行政主体行为的利害关系，行政行为的存在与否、效力及行为的内容会给利害关系人带来不同的法律后果，包括权利的丧失或减损、义务的课予或加重、对现存权利义务关系制造了冲突或矛盾，及认定的法律事实带来了不利的法律后果等。
第二，如何理解“其他组织”，行政主体能否成为行政诉讼第三人？一种观点认为，《行政诉讼法》所规定的“公民、法人或其他组织”不包括行政主体，因此行政主体不能以行政诉讼第三人的身份参加诉讼； 另一种观点认为，《行政诉讼法》所规定的“公民、法人或其他组织”意在指代行政相对人，因此，行政主体没有被排除在行政诉讼第三人范围之外。 笔者认为，这些争议是《行政诉讼法》的粗疏造成的。
下面笔者将从学理和比较法等角度对这两个问题展开讨论。
（二）限定第三人范围的基本观点和方法
经过整理，笔者认为，当前学者们对“利害关系”的主要观点有以下六种：第一，直接利害关系说。这种观点认为，“利害关系”仅限于直接利害关系，间接利害关系不足以使相应个人、组织具有第三人资格 ；第二，区分直接利害关系和间接利害关系说。这种观点认为，“利害关系”包括直接的和间接的，具有间接的利害关系的被诉的行政行为，间接影响到第三人的权利义务； 第三，独立关系说。这种观点认为，“利害关系”应当理解为不同于原被告的独立利害关系，以区分于共同原告或者共同被告； 第四，行政法律关系说。这种观点认为，只有行政法上的“利害关系”才可以成为《行政诉讼法》上的利害关系； 第五，综合关系说。这种观点是对直接利害关系说、独立关系说和行政法律关系说的综合； 第六，多元标准说。这种观点认为，对“利害关系”的理解应当遵循多重标准，包括牵连性标准、结果性标准、法律性标准和审理性标准等。
由此可知，对“利害关系”的准确界定是十分困难的。更为重要的是，《行政诉讼法》第27条并没有将“与被诉行政行为有利害关系的人”等同于第三人，因为同被诉行政行为有利害关系的人是“可以”而不是“必须”参加诉讼。那么，何种情况下“必须”参加诉讼（即所谓“必要第三人”），何种情况下“可以”参加诉讼（即所谓“普通第三人”）？结合文章前面对于第三人制度价值的论述，出于保护第三人权益的目的，借鉴大陆法系国家对于第三人的划分方法，笔者认为，如果具有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，其合法权益一旦在司法过程中受到影响将无法补救，或这种补救必须通过推翻司法判决来实现的话，就应当作为第三人参加诉讼；如果存在其他有效的救济途径，则可以不作为第三人参加诉讼，这种情况下当事人有选择的自由。
（三）相关国家和地区行政诉讼第三人范围的考察
科学界定行政诉讼第三人的范围，有必要对大陆法系第三人制度运作较为成熟的德国、日本和台湾地区进行考察，借鉴其中的有益经验。这几个国家和地区在立法时，并未使用“行政诉讼第三人”的概念，而是采用了“行政诉讼参加人”这一概念。
德国的行政诉讼参加人制度非常完备。德国《联邦德国行政法院法》第65条区分了“须必要传唤的第三人”（即谓“必要参加”）和“普通传唤的第三人”（即谓“普通参加”）。对于普通传唤的第三人可以简单传唤或选择性传唤。必要传唤具有强制性，而选择性传唤可以依职权或依申请。日本的行政诉讼参加人制度承袭了德国的许多规定。依据日本的行政诉讼法，行政诉讼参加人分为一般诉讼参加人和行政机关诉讼参加人。但是日本没有建立德国式的必要性参加制度，这是日本学者今后研究的主要课题。我国台湾地区的行政诉讼参加人范围，经历了一个逐渐扩大的过程。台湾现行《行政诉讼法》实际上扩大了原《行政诉讼法》及判例法规定的第三人的范围。在台湾，诉讼参加人分为三种：一是与裁判结果有利害关系的独立参加人，这与德国的普通诉讼参加人制度非常相似；二是必要共同诉讼独立参加人，等同于德国的必要诉讼参加人；三是辅助参加人，是台湾行政诉讼体系中特有的制度。 通过对大陆法系主要国家和地区这一制度的比较，可以看出：尽管大陆法系各国对行政诉讼第三人的称谓和法律规定有所不同，但是行政诉讼第三人的范围是大致相同的，即对“利害关系”的理解基本一致，这对我国有重要的借鉴意义。
（四）关于行政主体成为行政诉讼第三人的可能性
对于行政主体能否可以或有无必要成为行政诉讼第三人的问题，学界主要持三种观点：
第一种观点是，行政主体可以作为第三人参加行政诉讼。理由是：《行政诉讼法》所规定的“公民、法人和其他组织”意在指代行政相对人，在行政越权的情况下，行政机关之间存在着法律上的利害关系，且在非领导关系中的行政主体之间存在着利害关系；第二种观点是，行政主体不能作为第三人参加诉讼。理由是：行政机关不是行政诉讼意义上的法人，行政诉讼所审查的对象主要是行政主体的行为，而不是未被起诉的第三人的行政行为；第三种观点是，行政主体能否作为第三人应当区别对待，作为行政主体的行政机关不能作为第三人参加诉讼，但是作为行政相对人的行政机关可以作为第三人参加行政诉讼。依据在于，当行政机关作为另一个行政机关的被管理人时，相当于民事主体的地位，因而可以作为第三人参加行政诉讼。
统观以上这三种观点，笔者认为：第一，当行政机关以行政相对人身份参加行政诉讼时，可以作为行政诉讼第三人，这是毫无疑问的。比较具有争议的是作为行政机关作为行政主体能否成为第三人的问题。第二，具有行政主体地位的行政机关作为第三人，有着法理上和实践中的合理性，主要体现在：（1）在法理上，如果法院在没有听取被诉行政机关申辩的情况下判断其越权，就违反了正当程序原则；（2）在实践中，让行政机关作为第三人参加诉讼，有利于法院正确地认定事实和适用法律，符合纠纷解决和促进诉讼经济的目的；（3）从域外的经验来看，绝大多数国家和地区都认可行政机关的主体地位，而且行政机关与其他诉讼主体的诉讼地位是平等的。第三，具有行政主体地位的行政机关作为第三人，也可能会遇到严重的问题。如果被越权机关作为第三人参加了诉讼，而其对判决不服，根据《若干解释》的规定，其有权提起上诉，就势必形成法院来裁决不同行政机关之间争议的情形；而由于行政事务的专业性，和行政机关权限划分的复杂性，法院也往往欠缺解决行政机关之间纠纷的能力。综上，笔者认为，应当承认行政主体可以作为第三人参加行政诉讼，这是一个总体的趋势。但是，具体司法实践中行政机关有无必要作为第三人、作为何种类型的第三人参加诉讼，应当视情况而定，这离不开对我国行政诉讼第三人类型的科学划分，需要更为细致、更具可操作性的法律规定。
三、《行政诉讼法》第27条之完善
目前我国关于第三人制度的立法只有《行政诉讼法》第27条的规定，且该条规定极为粗陋，对行政诉讼第三人范围的界定非常模糊。相比之下，大陆法系各个国家和地区的立法对第三人制度非常完备，值得我们认真学习和借鉴。因此，在《行政诉讼法》的修改过程中，必须对行政诉讼第三人的范围作出明确的界定，改变当前的司法实践中的困难局面，这就需要对《行政诉讼法》第27条予以修改。在笔者看来，对行政诉讼第三人范围的界定既不能过于狭窄，也不能过于宽泛。如果行政诉讼第三人范围界定得过于狭窄，不利于充分发挥该制度的作用，不利于尊重利害关系人的权利、增强司法裁判的确定性和稳定性、减少诉讼周折；如果行政诉讼第三人范围的界定过于宽泛，会使得行政诉讼承担过于繁重的任务，偏离立法的本来目的。
笔者认为，应当对我国《行政诉讼法》第27条作如下修改：同被诉行政行为或诉讼结果有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，应当以第三人参加行政诉讼。与被诉行政行为有利害关系的第三人，应当以第三人参加诉讼；与诉讼结果有利害关系的第三人，可以申请以第三人参加诉讼，由人民法院裁定是否准许；人民法院也可以依职权通知第三人参加诉讼。行政复议机关改变被申请复议的行政行为，申请人或第三人不服，向人民法院提起行政诉讼，行政复议机关可以作为第三人参加诉讼。
四、结论
科学地界定行政诉讼第三人的范围，应当遵循行政诉讼第三人范围界定的基本原则和相关理论，同时结合我国日益丰富的第三人行政诉讼实践，并与行政诉讼的其他法律制度协调一致，共同构建第三人权益保护的有效机制。需要特别指出的是，随着时代的进步，法律所保护的利益总体上呈扩大趋势，对相关概念和第三人范围的理解也应当与时俱进，不能墨守成规。
注释：
[1]严惠仁.行政机关不能作为行政诉讼第三人.行政法学研究.1994（4）.
[2]马怀德.行政法制度建构与判例研究.中国政法大学出版社.2000年版.第145页.
[3]刘江春、孔卫新.行政诉讼第三人制度研究.山西高等学校社会科学学报.2002（1）；姜明安主编.行政诉讼法学.北京大学出版社.1993年版.第97页.
[4]马原主编.中国行政诉讼法教程.人民法院出版社.1992年版.第94页；马怀德.行政法制度建构与判例研究.中国政法大学出版社.2000年版.第142页.
[5]杨勇萍.论行政诉讼第三人的资格要件及其种类.律师世界.2000（6）.
[6]应松年主编.行政诉讼法学.中国政法大学出版社.1994年版.第130页.
[7]罗豪才主编.行政审判问题研究.北京大学出版社.1990年版.第155页.
[8]张树义主编.寻求行政诉讼发展的良性循环——行政诉讼法司法解释释评.中国政法大学出版社.2000年版.第138页.