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[内容提要]随着农村人口年龄结构的变化和农村经济的发展，关系到农民切身利益的农村养老保障问题变得越来越重要，农村养老保障正逐渐从家庭层面上升为社会问题，成为影响社会稳定、经济建设的重要因素。研究和解决这些问题，将对构建和谐社会、建设社会主义新农村、保持经济社会持续健康稳定发展起到积极的推进作用。
[关键词]农村；养老保障；分析；对策
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2011）04—0081—03
一、甘肃农村养老保障现状
（一）家庭养老是甘肃农村养老的主要形式。时至今日，甘肃大部分的农村还在以家庭为生产单位，农村家庭的养老功能仍然历久弥新。调查显示，从被访老年人的居住状况来看，有72.5%的老人和子女生活在一起，25%的老人与配偶生活，2.5%的老人单独生活。
从老年人的经济来源看，29.5%的老人依靠子女补贴生活，53.5%的老人靠自己的劳动所得生活，仅有5%的老人有养老金维持生活。可见，家庭养老仍然是农村主要的养老保障形式。
（二）绝大多数农村老年人“老有所养”，但其物质生活水平、医疗保障水平较低。农村老人日常生活的来源主要依靠老人自己的劳作或子女的赡养，占到总收入的83%。大部分农村老年人在经济上都保持一定的自立，日常生活能自理，子女的帮助仅仅是一种辅助。但老人的收入是非常低的，收入在200元以下的占到总人数的67.5%，这使得老人物质生活水平、健康水平普遍偏低，接近90%的老人有各种各样的疾病。
可见，很多农村老人的养老保障是以牺牲生活质量为代价的，许多老人像服苦役一样辛勤劳作一辈子，最后“实现”的养老却是“迫于生计”的一种无奈选择，保障能力的下降，将直接导致他们成为农民群体中的弱势群体。
（三）贫困老年人不同程度存在养老保障问题。2010年甘肃农民人均纯收入3 134元，虽然较上年增长了410元，但依然处于很低的水平，致使部分老年人生活相当困难。特别在一些地方，青壮年农民外出打工，家里只剩下老人和小孩，空巢化现象反而超过城市，老人既要劳动，又要带小孩，收入很低，生活相当困难。另外，农村中的特困老人，有的无子女或其他赡养人，本人或配偶无收入或收入很低，难以维持基本生活；有的子女及其他赡养人无力供养，无法维持基本生活；有的虽已纳入最低生活保障或其他民政救济，但仍不能保障其基本生活；有的因意外事件致贫或因病致贫。因此，合理有效的解决这些人的养老保障问题，是当前农村养老保障最为急迫的问题。
（四）农村养老服务机构规模小、实施落后、服务单一。2010年，甘肃有农村敬老院530所，集中供养6 899人，集中供养率5.7%。全省现有的养老服务机构设施建设较为滞后，大多始建于上个世纪五六十年代，规模小，设施简陋，普遍缺乏医疗救助、电视电话、娱乐康复器材；服务单一，多数只能提供普通的生活照料、日常护理，不能很好满足老年人精神、生活、医疗、康复等需求。
这种状况导致了一个看似矛盾的结果：一方面，由于数量少，供求矛盾突出，农村五保老人、空巢老人、失能老人的集中供养得不到有效解决。很多农村五保老人都是通过亲戚寄养、基层干部代养、或与别人签订遗赠抚养协议的方式进行养老。另一方面，由于设施落后、条件差，有一定经济实力的社会老年人又不愿意入住，有院无人住的现象较为普遍。
二、甘肃农村养老保障面临的问题及原因分析
（一）城乡社会保障二元分割，农村养老保障的保障作用处于独立难支的局面。甘肃社会保障体系在建立之初就以城市为主，社会保障资金主要拨付给城市。到目前为止，全省城市社会保障体系已较为完备，形成以最低生活保障为基础，养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等为基本保障内容的社会保障的基本框架体系。受到城乡二元经济与社会结构的影响，城镇居民的社会保障制度并没有覆盖广大农村居民。农村的社会保障体系还很不完备，仅有新农合、最低生活保障、五保供养等保障项目，并且还没有做到应保尽保。但是农村养老保障最需要社会保障的各个方面协调一致，才能真正发挥它的养老保障作用，仅靠几个独立的保障项目，最后的结果只可能是“头痛医头，脚痛医脚”，社会保障“最后的安全网”作用很难发挥。
（二）农村市场经济的发展使得以家庭和土地为中心的农民自我保障形式受到了前所未有的冲击。以联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，极大地调动了农民的生产积极性，使农村经济有了长足的发展。但由于甘肃省自然条件差，要使农业经济再上一个新台阶，必须以不断深化农村改革与大力发展农村市场经济为前提，而农村改革的深化和农村市场经济的发展，一方面使农民的专业化经营和非农化经营的规模逐步扩大，这种集约化的发展，把农民带入到一个风险更大的市场环境中，大量的剩余劳动力需要脱离传统的农业部门而转移到第二、三产业就业，也有一部分人会“在家待业”，这些脱离传统农业的农民，如同城镇在岗职工和下岗职工一样，生活面临严重的困难。因此，农民在面临着更大的市场经营风险的同时也面临着巨大的生活风险。另一方面家庭联产承包责任制在提高农民生产积极性的同时，也极大地强化了土地的保障功能，使家庭变成了经营风险的主要承担人。
（三）农村劳动力的转移、生活观念的转变，加重了农村养老的压力。当前，甘肃省的经济和社会发展正处在工业化和城市化的进程中，需要大量的农村人口，特别是具有较高文化程度的农村青年进城务工，促进了农村劳动力流向城镇，这在一定程度上给农村家庭养老提供了经济支持。农村劳动力大量向城市转移，促使农村“空巢老人”不断增多。虽然部分农民工也履行了在经济上供养父母的义务，但供养的程度是有限的，而且无法给予老人必要的生活照料和精神慰藉。
另外，随着现代化进程的加快，年轻一代的思想、道德、养老观念都在发生悄然变化，以“自我为中心”的社会意识渐浓，不论是经济上还是精神上都不愿优先满足老年人。农村青年人向往和追求城市生活，需要付出更多的精力和财力来满足自身生活的需要，农村老人的晚年生活开始呈现边缘化倾向。
（四）农村税费改革冲击集体养老基础。在农村，赡养年老多病、无依无靠的老年人，多年来实行的是以五保户和养老院为主要形式的集体养老制度。集体养老的物质基础是农村集体经济的发展和丰富完善，农村税费改革减轻了农民的整体负担，但也削弱了县乡两级的财政实力，使村级集体经济趋于瓦解，中央财政转移支付又相当有限。在欠发达的甘肃省农村，情况更为严重，一些符合五保政策的对象，因为财政下拨资金有限而被挡在五保门外，未能实现应保尽保。集体经济的不发达，直接影响到集体养老的普及和规模化发展。从目前的情况看，由于农村集体经济的迅速变化，集体养老只能作为农民养老的重要补充形式。
三、解决甘肃农村养老保障问题的对策措施
（一）加快建立与经济发展相适应的分层次的农村社会养老保障体系。一是解决农村养老资金的来源。对于仍然固守在农村，以土地为主要生活来源的农民，需要逐步完善农村养老保险制度，提高保障能力。为此，应拓宽资金筹集渠道，变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，加大公共财政对农村养老保险的扶持力度，国家财政应明确各自责任和投资分配比例。二是完善被征地农民的养老保险制度。随着经济的发展和城市化建设，有相当一部分近郊农民的土地被征占或征用，一次性补偿的数额虽然可观，而一旦被补助人不善理财或遭遇突然变故，补偿金花光后，无地、无工作，老年生活将得不到保障。因此，应加强被征地农民基本生活保障制度与城乡职工基本养老保险制度的衔接，从实际出发，根据适度保障、分类处理的原则，解决好被征地农民的养老保障问题，使他们逐步从农民身份向市民身份转换。三是加快农民工纳入社会保障体系的进程，使他们在向非农产业的转移过程中，逐步从土地保障转换到社会保障系统。在制度设计上，要适应农民工流动性大的特点，使其社会保险权益可以方便地转移接续，并保证其流动就业过程中社会保障权益不受侵害。
（二）正视传统家庭养老不足，探索家庭养老的社会化形式。发展社会化养老必须解决以下几方面的问题:一是必须大力发展农村经济，为社会化养老保障提供坚实的物质基础；二是必须进行制度上的创新，从构建社会主义和谐社会的战略高度出发，逐步建立适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的社会保险、社会救济、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。以低层次、广覆盖为原则，即到2020年人人不同程度地享有社会保障，要防止任何人由于生活困难陷入绝望的境地，要消除贫困者的生存危机和生存恐惧，实现社会的基本公平。三是帮助农民改变传统的养老观念，不再一味地将自己一生的幸福完全寄托在儿女身上，在自己年轻、身强力壮、创造财富的黄金时期，交纳社会养老保险金，有条件的可以适当购买一些商业养老保险，提高抵御风险的能力。四是加强对社保基金的管理，保证其保值增值，充分管好农民的“保命钱”。五是针对汹涌的老龄浪潮，我们还要防范于未然，积极完善《县级农村社会养老保险基本方案》。六是当前重点要解决农村老人的医疗保障问题，真正解决老有所医难题，使广大农村老人安享晚年。
（三）积极推进农村低保等与扶贫开发的有效衔接，促进农村困难群体脱贫致富，提升家庭养老保障能力。农村低保主要在于维持生存，保障农村困难群众的基本生活；扶贫开发主要在于促进发展，扶持有能力的贫困人口实现脱贫致富。将扶贫开发与农村低保工作结合起来，通过“输血”增强“造血”功能，有利于稳定解决农村绝对贫困人口的温饱问题，加快推进扶贫开发工作进程。通过对其中有劳动能力的低保户进行开发式扶贫，可稳定减少低保户，提高收入水平和自我发展能力，稳定解决温饱并实现脱贫致富，实现自我保障。
（四）建立农村家政服务队伍，服务广大农村老人。家政服务人员应经过一定的培训，并由公安机关备案，工资由家政公司统一发放。人员应尽可能在本区域选择，这些人容易被本地老年人接受，还可降低成本。甘肃省许多农民工在45岁以后由于身体不能适应繁重的体力劳动，从城市返回农村，因此45岁至55岁的身体健康的中老年人可以成为农村“居家养老”所需要的家政服务人员的生力军。应针对这一群体进行家政基本知识培训，既满足了农村社会化养老服务的需求，又增加了农民的收入。
参考文献
[1]郑功成等.中国社会保障制度变迁与评估[M].中国人民大学出版社，2002
[2]王思斌.当前我国社会保障制度的断裂与弥合[J].中国特色社会主义研究.2004（3）
[3]尚晓援.“社会福利”与“社会保障”再认识[J].中国社会科学.2001（3）
[4]景天魁.中国社会保障的理念基础[J].吉林大学社会科学学报.2003（3）
[5]景天魁：城乡统筹的社会保障：思路与对策[J].思想战线.2004（1）
[关键词]农村；养老保障；分析；对策
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2011）04—0081—03
一、甘肃农村养老保障现状
（一）家庭养老是甘肃农村养老的主要形式。时至今日，甘肃大部分的农村还在以家庭为生产单位，农村家庭的养老功能仍然历久弥新。调查显示，从被访老年人的居住状况来看，有72.5%的老人和子女生活在一起，25%的老人与配偶生活，2.5%的老人单独生活。
从老年人的经济来源看，29.5%的老人依靠子女补贴生活，53.5%的老人靠自己的劳动所得生活，仅有5%的老人有养老金维持生活。可见，家庭养老仍然是农村主要的养老保障形式。
（二）绝大多数农村老年人“老有所养”，但其物质生活水平、医疗保障水平较低。农村老人日常生活的来源主要依靠老人自己的劳作或子女的赡养，占到总收入的83%。大部分农村老年人在经济上都保持一定的自立，日常生活能自理，子女的帮助仅仅是一种辅助。但老人的收入是非常低的，收入在200元以下的占到总人数的67.5%，这使得老人物质生活水平、健康水平普遍偏低，接近90%的老人有各种各样的疾病。
可见，很多农村老人的养老保障是以牺牲生活质量为代价的，许多老人像服苦役一样辛勤劳作一辈子，最后“实现”的养老却是“迫于生计”的一种无奈选择，保障能力的下降，将直接导致他们成为农民群体中的弱势群体。
（三）贫困老年人不同程度存在养老保障问题。2010年甘肃农民人均纯收入3 134元，虽然较上年增长了410元，但依然处于很低的水平，致使部分老年人生活相当困难。特别在一些地方，青壮年农民外出打工，家里只剩下老人和小孩，空巢化现象反而超过城市，老人既要劳动，又要带小孩，收入很低，生活相当困难。另外，农村中的特困老人，有的无子女或其他赡养人，本人或配偶无收入或收入很低，难以维持基本生活；有的子女及其他赡养人无力供养，无法维持基本生活；有的虽已纳入最低生活保障或其他民政救济，但仍不能保障其基本生活；有的因意外事件致贫或因病致贫。因此，合理有效的解决这些人的养老保障问题，是当前农村养老保障最为急迫的问题。
（四）农村养老服务机构规模小、实施落后、服务单一。2010年，甘肃有农村敬老院530所，集中供养6 899人，集中供养率5.7%。全省现有的养老服务机构设施建设较为滞后，大多始建于上个世纪五六十年代，规模小，设施简陋，普遍缺乏医疗救助、电视电话、娱乐康复器材；服务单一，多数只能提供普通的生活照料、日常护理，不能很好满足老年人精神、生活、医疗、康复等需求。
这种状况导致了一个看似矛盾的结果：一方面，由于数量少，供求矛盾突出，农村五保老人、空巢老人、失能老人的集中供养得不到有效解决。很多农村五保老人都是通过亲戚寄养、基层干部代养、或与别人签订遗赠抚养协议的方式进行养老。另一方面，由于设施落后、条件差，有一定经济实力的社会老年人又不愿意入住，有院无人住的现象较为普遍。
二、甘肃农村养老保障面临的问题及原因分析
（一）城乡社会保障二元分割，农村养老保障的保障作用处于独立难支的局面。甘肃社会保障体系在建立之初就以城市为主，社会保障资金主要拨付给城市。到目前为止，全省城市社会保障体系已较为完备，形成以最低生活保障为基础，养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等为基本保障内容的社会保障的基本框架体系。受到城乡二元经济与社会结构的影响，城镇居民的社会保障制度并没有覆盖广大农村居民。农村的社会保障体系还很不完备，仅有新农合、最低生活保障、五保供养等保障项目，并且还没有做到应保尽保。但是农村养老保障最需要社会保障的各个方面协调一致，才能真正发挥它的养老保障作用，仅靠几个独立的保障项目，最后的结果只可能是“头痛医头，脚痛医脚”，社会保障“最后的安全网”作用很难发挥。
（二）农村市场经济的发展使得以家庭和土地为中心的农民自我保障形式受到了前所未有的冲击。以联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，极大地调动了农民的生产积极性，使农村经济有了长足的发展。但由于甘肃省自然条件差，要使农业经济再上一个新台阶，必须以不断深化农村改革与大力发展农村市场经济为前提，而农村改革的深化和农村市场经济的发展，一方面使农民的专业化经营和非农化经营的规模逐步扩大，这种集约化的发展，把农民带入到一个风险更大的市场环境中，大量的剩余劳动力需要脱离传统的农业部门而转移到第二、三产业就业，也有一部分人会“在家待业”，这些脱离传统农业的农民，如同城镇在岗职工和下岗职工一样，生活面临严重的困难。因此，农民在面临着更大的市场经营风险的同时也面临着巨大的生活风险。另一方面家庭联产承包责任制在提高农民生产积极性的同时，也极大地强化了土地的保障功能，使家庭变成了经营风险的主要承担人。
（三）农村劳动力的转移、生活观念的转变，加重了农村养老的压力。当前，甘肃省的经济和社会发展正处在工业化和城市化的进程中，需要大量的农村人口，特别是具有较高文化程度的农村青年进城务工，促进了农村劳动力流向城镇，这在一定程度上给农村家庭养老提供了经济支持。农村劳动力大量向城市转移，促使农村“空巢老人”不断增多。虽然部分农民工也履行了在经济上供养父母的义务，但供养的程度是有限的，而且无法给予老人必要的生活照料和精神慰藉。
另外，随着现代化进程的加快，年轻一代的思想、道德、养老观念都在发生悄然变化，以“自我为中心”的社会意识渐浓，不论是经济上还是精神上都不愿优先满足老年人。农村青年人向往和追求城市生活，需要付出更多的精力和财力来满足自身生活的需要，农村老人的晚年生活开始呈现边缘化倾向。
（四）农村税费改革冲击集体养老基础。在农村，赡养年老多病、无依无靠的老年人，多年来实行的是以五保户和养老院为主要形式的集体养老制度。集体养老的物质基础是农村集体经济的发展和丰富完善，农村税费改革减轻了农民的整体负担，但也削弱了县乡两级的财政实力，使村级集体经济趋于瓦解，中央财政转移支付又相当有限。在欠发达的甘肃省农村，情况更为严重，一些符合五保政策的对象，因为财政下拨资金有限而被挡在五保门外，未能实现应保尽保。集体经济的不发达，直接影响到集体养老的普及和规模化发展。从目前的情况看，由于农村集体经济的迅速变化，集体养老只能作为农民养老的重要补充形式。
三、解决甘肃农村养老保障问题的对策措施
（一）加快建立与经济发展相适应的分层次的农村社会养老保障体系。一是解决农村养老资金的来源。对于仍然固守在农村，以土地为主要生活来源的农民，需要逐步完善农村养老保险制度，提高保障能力。为此，应拓宽资金筹集渠道，变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，加大公共财政对农村养老保险的扶持力度，国家财政应明确各自责任和投资分配比例。二是完善被征地农民的养老保险制度。随着经济的发展和城市化建设，有相当一部分近郊农民的土地被征占或征用，一次性补偿的数额虽然可观，而一旦被补助人不善理财或遭遇突然变故，补偿金花光后，无地、无工作，老年生活将得不到保障。因此，应加强被征地农民基本生活保障制度与城乡职工基本养老保险制度的衔接，从实际出发，根据适度保障、分类处理的原则，解决好被征地农民的养老保障问题，使他们逐步从农民身份向市民身份转换。三是加快农民工纳入社会保障体系的进程，使他们在向非农产业的转移过程中，逐步从土地保障转换到社会保障系统。在制度设计上，要适应农民工流动性大的特点，使其社会保险权益可以方便地转移接续，并保证其流动就业过程中社会保障权益不受侵害。
（二）正视传统家庭养老不足，探索家庭养老的社会化形式。发展社会化养老必须解决以下几方面的问题:一是必须大力发展农村经济，为社会化养老保障提供坚实的物质基础；二是必须进行制度上的创新，从构建社会主义和谐社会的战略高度出发，逐步建立适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的社会保险、社会救济、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。以低层次、广覆盖为原则，即到2020年人人不同程度地享有社会保障，要防止任何人由于生活困难陷入绝望的境地，要消除贫困者的生存危机和生存恐惧，实现社会的基本公平。三是帮助农民改变传统的养老观念，不再一味地将自己一生的幸福完全寄托在儿女身上，在自己年轻、身强力壮、创造财富的黄金时期，交纳社会养老保险金，有条件的可以适当购买一些商业养老保险，提高抵御风险的能力。四是加强对社保基金的管理，保证其保值增值，充分管好农民的“保命钱”。五是针对汹涌的老龄浪潮，我们还要防范于未然，积极完善《县级农村社会养老保险基本方案》。六是当前重点要解决农村老人的医疗保障问题，真正解决老有所医难题，使广大农村老人安享晚年。
（三）积极推进农村低保等与扶贫开发的有效衔接，促进农村困难群体脱贫致富，提升家庭养老保障能力。农村低保主要在于维持生存，保障农村困难群众的基本生活；扶贫开发主要在于促进发展，扶持有能力的贫困人口实现脱贫致富。将扶贫开发与农村低保工作结合起来，通过“输血”增强“造血”功能，有利于稳定解决农村绝对贫困人口的温饱问题，加快推进扶贫开发工作进程。通过对其中有劳动能力的低保户进行开发式扶贫，可稳定减少低保户，提高收入水平和自我发展能力，稳定解决温饱并实现脱贫致富，实现自我保障。
（四）建立农村家政服务队伍，服务广大农村老人。家政服务人员应经过一定的培训，并由公安机关备案，工资由家政公司统一发放。人员应尽可能在本区域选择，这些人容易被本地老年人接受，还可降低成本。甘肃省许多农民工在45岁以后由于身体不能适应繁重的体力劳动，从城市返回农村，因此45岁至55岁的身体健康的中老年人可以成为农村“居家养老”所需要的家政服务人员的生力军。应针对这一群体进行家政基本知识培训，既满足了农村社会化养老服务的需求，又增加了农民的收入。
参考文献
[1]郑功成等.中国社会保障制度变迁与评估[M].中国人民大学出版社，2002
[2]王思斌.当前我国社会保障制度的断裂与弥合[J].中国特色社会主义研究.2004（3）
[3]尚晓援.“社会福利”与“社会保障”再认识[J].中国社会科学.2001（3）
[4]景天魁.中国社会保障的理念基础[J].吉林大学社会科学学报.2003（3）
[5]景天魁：城乡统筹的社会保障：思路与对策[J].思想战线.2004（1）