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[摘 要]深入推进社会管理创新是近年政法系统的三项重点工作之一，总结近年来检察工作的成功经验，充分发挥职能作用，深入推进社会管理创新是一个有意义的课题。文章将从罗湖区人民检察院近五年开展预防检察建议的实践入手，分析预防检察建议在促进社会管理创新中的作用及检察机关如何提高预防检察建议工作效果以促进社会管理创新等问题。
[关键词]预防检察建议；社会管理；跟踪回访
当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，党中央提出社会管理创新是对当前形势的准确把握和重大战略部署。《最高人民检察院关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》指出，检察机关要认真履行打击、监督、预防、保护的职责，进一步完善法律监督机制，促进社会管理创新。如何发挥检察职能推进社会管理创新是值得我们思考的问题。笔者试以检察建议为切入点，结合实践分析预防检察建议对促进社会管理创新的作用及改进该项工作的措施。
一、预防检察建议对促进社会管理创新的作用
社会管理与检察工作密切相关，是检察机关履行职责、发挥职能作用的重要内容。检察机关对部分社会管理活动负有监督职责，通过法律监督活动，保障国家法律的统一正确实施，维护社会公平正义，这是检察机关间接参与社会管理的重要途径。预防检察建议是检察机关立足法律监督职能，结合执法办案，向发案单位或者有关主管部门，以及党政机关提出的完善制度、强化监督、加强管理的对策和建议，是预防和减少职务犯罪的一种重要方式，是检察机关履行法律监督职能的一条重要途径。预防检察建议作用的发挥可通过行政、管理的手段转化为现实的力量，其作用发挥的过程实际是一个从检察向行政、向管理转化的过程，因此，通过制发预防检察建议也是检察机关参与社会管理、服务大局的重要方式。运用预防检察建议促进社会管理创新具有以下优点：
（一）预防检察建议适用范围广，在社会管理中具有重要作用
实践中，检察建议在社会管理中的运用主要体现在以下几种情形：一是针对办案中发现发案单位的内部漏洞和薄弱环节，分析发案原因，提出消除漏洞，完善制度等检察建议，帮助解决制度不健全、监督不到位、措施不落实等问题，促进发案单位改善内部管理。二是针对各行业存在的突出问题，深入研究行业性犯罪特点、规律和原因，积极向有关行业主管部门提出检察建议，帮助建章立制，强化管理，放大检察建议所产生的社会效果；三是在查办职务犯罪和开展法律监督工作中，针对社会管理中存在的事关全局的薄弱环节，开展调查研究，深入分析体制性机制性问题，积极主动向党委政府报告，提出对策建议；四是对国家机关制度管理中存在的可能诱发职务犯罪的漏洞和工作人员违法行为提出检察建议，对发现的苗头性问题，及时解决，预防和减少犯罪，及时化解社会矛盾，避免造成严重后果。
（二）预防检察建议具有一定的约束力
预防检察建议作为预防工作的一个重要载体，其文书从制作到内容与其他法律文书有很大的区别，它不具有法律上的强制效力，既不需由检察机关执行，也不需要有关部门和单位强制执行。但是司法实践中大多数检察建议都得到不同程度的落实，具有事实上的约束力，不仅是因为检察机关查办职务犯罪的威慑力，更是源于检察建议的优越性，检察机关长期的查办和预防职务犯罪工作实践积淀下来形成了丰富的经验，积累了丰富的素材，从而为检察建议的优越性和权威性提供了保障，这是其他任何机关和部门所无法比拟，因此检察建议一般能引起被建议单位的重视和落实。
（三）预防检察建议易于被相关单位采纳，见效快
检察建议是一种软性约束，与纠正违法通知书、抗诉等硬性的监督方式相比，不会直接启动法定监督程序，一般不牵涉责任追究等问题，属于一种比较温和的监督方式，都只导致监督对象自行启动一定程序进行改正，易于接受。而且预防检察建议帮助有关单位堵塞管理上漏洞，对于建议对象来说不仅是法律监督，更是法律援助，检察机关发出的检察建议提出的问题具有针对性，分析深入透彻，针对问题提出的解决对策切实可行，对有关单位来说具有实用性，因此一般都能为被建议方所接受。而且实践中，大多数检察建议提出的对策可操作性较强，能够被有关单位采纳，迅速产生效果。
二、检察机关运用预防检察建议促进社会管理创新的实践与成效
目前检察建议已成为检察机关开展职务犯罪预防的一项重要法律形式，它虽然属于非诉形式的活动，但这种方法针对性强，容易被采纳，见效快。以罗湖区院为例，2006年至今，共发出预防检察建议12份，全部被相关单位采纳，实践证明，预防检察建议在预防职务犯罪，实现社会治安综合治理方面起到了积极作用。主要体现在：
（一）预防检察建议被相关单位采纳，有效堵塞管理漏洞
通过办案提出检察建议是检察机关开展检察建议活动的主要形式，也是检察机关开展预防工作的优势所在。从个案、类案中查找制度管理的漏洞，有针对性地向发案单位或其上级主管部门提出相应的检察建议，能引起有关单位的重视，成效明显。如该院在办理罗湖区社保局李某等人滥用职权案中，发现该单位社保系统在补缴社保基金方面存在漏洞，再次引发职务犯罪的风险性较大。为此，该院向深圳市社保局发出了完善社保补交审批制度的检察建议，市社保局采纳了该建议并对计算机业务系统进行升级，有效防止了工作人员利用系统漏洞滥用职权现象的再次发生。
（二）预防检察建议抛砖引玉，催生行业制度改革
由于术业有专攻，要求所有的检察建议提出的解决对策具有高度专业及具体是不切实际的。检察建议的主要价值是指出办案中发现的管理漏洞，提出解决问题的方向，往往能起到抛砖引玉的作用。由于一些发案单位制度管理上存在的问题也是行业中普遍存在的问题，因此通过检察建议推动发案单位整改往往能影响行业制度改革。如深圳市罗湖区人民检察院针对罗湖区国税局票证中心合同工梁某滥用职权、受贿案提出了“加强重点岗位权力监督制约”的检察建议，促进该单位在完善发票供售管理机制上做了一系列的探索和创新，催生了全市国税系统发票领购制度的改革，尤其是磁条式发票领购簿的运用，得到了市国税局的高度肯定并在全市国税系统推广运用。 （三）预防检察建议运用于工程专项预防，确保工程廉洁
工程领域腐败是人民群众反映强烈、各级党委政府关注的重点问题，也是容易引发和激化社会矛盾、影响发展稳定大局的突出问题。运用检察建议开展工程专项预防，是推进三项重点工作的有力举措。2009年深圳市罗湖区人民检察院从罗湖区政府投资计划中选择关乎民心民生的“社康中心配套建设招投标”项目开展专项预防，对购房、装修及工程配套设施建设招投标积极跟进、监督，并向黄贝、东晓街道办发出检察建议，提出了“决策透明、阳光操作”等若干预防职务犯罪的建议，被上述街道办采纳，保障了工程的顺利进展，确保干部廉洁守法。
（四）预防检察建议推动执法规范化，减少违法犯罪
一些违法分子利用执法人员提供保护伞及有关单位执法不规范的空子实施犯罪，为此通过预防检察建议推动有关单位完善制度和监督，不仅提高有关单位的执法水平及执法公信力，还减少了社会人员利用执法人员的违法犯罪，改善了社会治安环境，取得良好的社会效果。2010年深圳市罗湖区人民检察院办理了系列交警滥用职权案，涉案交警滥开责任认定书为诈骗分子实施保险诈骗提供了便利条件，针对发案单位存在的对事故责任认定书管理漏洞，向罗湖交警大队发出检察建议书，有效推动了发案单位执法规范化，使保险诈骗活动有所遏制，保险公司的赔付率有所下降。
（五）预防检察建议唤起职务犯罪预防意识，引导建立预防机制
唤起受建议单位强化职务犯罪预防意识，提高对预防工作的重视，并建立长效的预防工作机制是检察建议的长远价值体现之一。近年来，深圳市罗湖区人民检察院与多个被建议单位积极沟通，提高被建议单位预防职务犯罪的意识，与罗湖区国税局、文锦渡海关、深圳市房地产交易中心等多个单位发展为廉政共建单位，经常性对单位干部开展预防职务犯罪宣传教育活动，加强信息交流、情况通报及制度构建，推动了预防工作的长效化。
三、如何发挥提高预防检察建议在促进社会管理创新中的作用
检察机关在社会管理创新工作中，要坚持以人为本、执法为民，以解决影响社会和谐稳定突出问题为核心，以保障和改善民生为重点，全面提高社会管理科学化水平，进一步把检察职能向修复社会关系、预防和减少违法犯罪以及社会治安综合治理拓展延伸；注重源头控制化解社会矛盾。这也是开展预防检察建议工作的指导原则。
（一）提高思想认识，加大预防检察建议工作力度
一是要围绕民生问题提出检察建议，保障群众切身利益，切实维护社会稳定。二是要围绕职务犯罪比较突出的行业或系统提出检察建议，帮助该行业建章立制，有效遏止职务犯罪发生。三是要结合预防调查提出检察建议，扩大检察建议的效果和影响力。当前结合案件（包括个案和类案）开展检察建议较多，结合预防调查开展检察建议的几乎没有。预防调查既有对一个单位、一个行业多发易发情况的调查，也有对一个区域的犯罪发展变化趋势的调查；不但要对已发生的犯罪情况及其原因的调查，还要对可能发生犯罪的带有苗头性、趋势性问题进行调查。在预防调查基础上提出具有较强针对性和可操作性的预防对策，向有关单位提出检察建议，可以有力推动国家机关事业单位制度管理的完善，提高社会管理科学化水平，延续扩大预防工作效果。
（二）严格遵守规定，提高预防检察建议的规范性
作为一份对外的法律文书，检察建议必须予以严肃对待，以规范性来保障其严肃性。检察建议的发出，要严格遵守《人民检察院检察建议工作规定（试行）》的有关规定，结合实践，一般要完成以下几个程序，以保证检察建议的实效性和严肃性，包括：（1）在检察建议提出之前开展了深入扎实的调研活动，与办案部门和发案单位都进行了深入座谈，详细了解了发案原因和制度漏洞。（2）检察建议书制作规范，文书格式符合要求。由案件承办人撰写，部门负责人审核，报分管院领导签发，必要时提交检委会讨论决定。（3）要求发案单位根据检察建议及时进行整改并作书面回复。（4）在检察建议发出三个月后，对发案单位进行回访，督促检察建议的落实，征询发案单位对检察建议的意见，为进一步提高检察建议工作质量打下基础。
（三）加强调研分析，提高预防检察建议的质量
一份好的检察建议必是对致罪因素分析准确具体，提出的对策措施具有较强的针对性和可操作性，这样才能为被建议单位所采纳，发挥检察建议的效用。切忌泛泛而谈，或者提出不切合实际的建议。因此在制发检察建议前，要注意开展调研分析，与侦查部门及被建议单位进行沟通交流，全面了解该单位的管理流程、规章制度等情况，找准发案的根源和管理漏洞，研究案发规律特点。在制发检察建议过程中，注重剖析被建议单位存在的管理漏洞与发案之间的因果关系，在此基础上提出切实可行的的建议，使检察建议易于被建议单位认同，便于被建议单位整改。
（四）加强回访，确保预防检察建议落实到位
当前一些部门在检察建议发出后就放任不管，不利于督促检察建议的落实，可能导致检察建议的发出流于形式的情况。因此应在检察建议发出一定时间后对被建议单位进行回访，跟踪、督促检察建议的落实。回访可以包括短期回访和长期跟踪回访，短期回访可以在检察建议发出后
三个月内开展，及时了解被建议单位对检察建议是否重视、是否研究整改，整改效果如何，并验证检察建议的针对性和可行性。长期跟踪回访主要是了解短期未能出效果的整改情况，及着眼于被建议单位是否建立起预防犯罪的长效机制等等。
（五）加强管理，确保预防检察建议的总结提高
一是成立检察建议的归口管理部门，当前由各业务部门各自发检察建议并跟踪落实，不利于及时对检察建议工作的总结提高。应由预防部门作为检察建议归口管理部门，加强检察建议的分类统计，由专人负责监督检察建议的反馈及回访情况，定期对发送检察建议的情况进行综合分析和评估。二是建立考评激励机制，为推动预防检察建议工作的开展，应将预防检察建议工作纳入目标责任考核内容，通过评比形式，对于被党委政府批示的或被有关单位采纳成效突出的，予以表彰，以鼓励提高质量，多出精品。
[作者简介]朱崇云、陈雪文，深圳市罗湖区人民检察院。
[关键词]预防检察建议；社会管理；跟踪回访
当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，党中央提出社会管理创新是对当前形势的准确把握和重大战略部署。《最高人民检察院关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》指出，检察机关要认真履行打击、监督、预防、保护的职责，进一步完善法律监督机制，促进社会管理创新。如何发挥检察职能推进社会管理创新是值得我们思考的问题。笔者试以检察建议为切入点，结合实践分析预防检察建议对促进社会管理创新的作用及改进该项工作的措施。
一、预防检察建议对促进社会管理创新的作用
社会管理与检察工作密切相关，是检察机关履行职责、发挥职能作用的重要内容。检察机关对部分社会管理活动负有监督职责，通过法律监督活动，保障国家法律的统一正确实施，维护社会公平正义，这是检察机关间接参与社会管理的重要途径。预防检察建议是检察机关立足法律监督职能，结合执法办案，向发案单位或者有关主管部门，以及党政机关提出的完善制度、强化监督、加强管理的对策和建议，是预防和减少职务犯罪的一种重要方式，是检察机关履行法律监督职能的一条重要途径。预防检察建议作用的发挥可通过行政、管理的手段转化为现实的力量，其作用发挥的过程实际是一个从检察向行政、向管理转化的过程，因此，通过制发预防检察建议也是检察机关参与社会管理、服务大局的重要方式。运用预防检察建议促进社会管理创新具有以下优点：
（一）预防检察建议适用范围广，在社会管理中具有重要作用
实践中，检察建议在社会管理中的运用主要体现在以下几种情形：一是针对办案中发现发案单位的内部漏洞和薄弱环节，分析发案原因，提出消除漏洞，完善制度等检察建议，帮助解决制度不健全、监督不到位、措施不落实等问题，促进发案单位改善内部管理。二是针对各行业存在的突出问题，深入研究行业性犯罪特点、规律和原因，积极向有关行业主管部门提出检察建议，帮助建章立制，强化管理，放大检察建议所产生的社会效果；三是在查办职务犯罪和开展法律监督工作中，针对社会管理中存在的事关全局的薄弱环节，开展调查研究，深入分析体制性机制性问题，积极主动向党委政府报告，提出对策建议；四是对国家机关制度管理中存在的可能诱发职务犯罪的漏洞和工作人员违法行为提出检察建议，对发现的苗头性问题，及时解决，预防和减少犯罪，及时化解社会矛盾，避免造成严重后果。
（二）预防检察建议具有一定的约束力
预防检察建议作为预防工作的一个重要载体，其文书从制作到内容与其他法律文书有很大的区别，它不具有法律上的强制效力，既不需由检察机关执行，也不需要有关部门和单位强制执行。但是司法实践中大多数检察建议都得到不同程度的落实，具有事实上的约束力，不仅是因为检察机关查办职务犯罪的威慑力，更是源于检察建议的优越性，检察机关长期的查办和预防职务犯罪工作实践积淀下来形成了丰富的经验，积累了丰富的素材，从而为检察建议的优越性和权威性提供了保障，这是其他任何机关和部门所无法比拟，因此检察建议一般能引起被建议单位的重视和落实。
（三）预防检察建议易于被相关单位采纳，见效快
检察建议是一种软性约束，与纠正违法通知书、抗诉等硬性的监督方式相比，不会直接启动法定监督程序，一般不牵涉责任追究等问题，属于一种比较温和的监督方式，都只导致监督对象自行启动一定程序进行改正，易于接受。而且预防检察建议帮助有关单位堵塞管理上漏洞，对于建议对象来说不仅是法律监督，更是法律援助，检察机关发出的检察建议提出的问题具有针对性，分析深入透彻，针对问题提出的解决对策切实可行，对有关单位来说具有实用性，因此一般都能为被建议方所接受。而且实践中，大多数检察建议提出的对策可操作性较强，能够被有关单位采纳，迅速产生效果。
二、检察机关运用预防检察建议促进社会管理创新的实践与成效
目前检察建议已成为检察机关开展职务犯罪预防的一项重要法律形式，它虽然属于非诉形式的活动，但这种方法针对性强，容易被采纳，见效快。以罗湖区院为例，2006年至今，共发出预防检察建议12份，全部被相关单位采纳，实践证明，预防检察建议在预防职务犯罪，实现社会治安综合治理方面起到了积极作用。主要体现在：
（一）预防检察建议被相关单位采纳，有效堵塞管理漏洞
通过办案提出检察建议是检察机关开展检察建议活动的主要形式，也是检察机关开展预防工作的优势所在。从个案、类案中查找制度管理的漏洞，有针对性地向发案单位或其上级主管部门提出相应的检察建议，能引起有关单位的重视，成效明显。如该院在办理罗湖区社保局李某等人滥用职权案中，发现该单位社保系统在补缴社保基金方面存在漏洞，再次引发职务犯罪的风险性较大。为此，该院向深圳市社保局发出了完善社保补交审批制度的检察建议，市社保局采纳了该建议并对计算机业务系统进行升级，有效防止了工作人员利用系统漏洞滥用职权现象的再次发生。
（二）预防检察建议抛砖引玉，催生行业制度改革
由于术业有专攻，要求所有的检察建议提出的解决对策具有高度专业及具体是不切实际的。检察建议的主要价值是指出办案中发现的管理漏洞，提出解决问题的方向，往往能起到抛砖引玉的作用。由于一些发案单位制度管理上存在的问题也是行业中普遍存在的问题，因此通过检察建议推动发案单位整改往往能影响行业制度改革。如深圳市罗湖区人民检察院针对罗湖区国税局票证中心合同工梁某滥用职权、受贿案提出了“加强重点岗位权力监督制约”的检察建议，促进该单位在完善发票供售管理机制上做了一系列的探索和创新，催生了全市国税系统发票领购制度的改革，尤其是磁条式发票领购簿的运用，得到了市国税局的高度肯定并在全市国税系统推广运用。 （三）预防检察建议运用于工程专项预防，确保工程廉洁
工程领域腐败是人民群众反映强烈、各级党委政府关注的重点问题，也是容易引发和激化社会矛盾、影响发展稳定大局的突出问题。运用检察建议开展工程专项预防，是推进三项重点工作的有力举措。2009年深圳市罗湖区人民检察院从罗湖区政府投资计划中选择关乎民心民生的“社康中心配套建设招投标”项目开展专项预防，对购房、装修及工程配套设施建设招投标积极跟进、监督，并向黄贝、东晓街道办发出检察建议，提出了“决策透明、阳光操作”等若干预防职务犯罪的建议，被上述街道办采纳，保障了工程的顺利进展，确保干部廉洁守法。
（四）预防检察建议推动执法规范化，减少违法犯罪
一些违法分子利用执法人员提供保护伞及有关单位执法不规范的空子实施犯罪，为此通过预防检察建议推动有关单位完善制度和监督，不仅提高有关单位的执法水平及执法公信力，还减少了社会人员利用执法人员的违法犯罪，改善了社会治安环境，取得良好的社会效果。2010年深圳市罗湖区人民检察院办理了系列交警滥用职权案，涉案交警滥开责任认定书为诈骗分子实施保险诈骗提供了便利条件，针对发案单位存在的对事故责任认定书管理漏洞，向罗湖交警大队发出检察建议书，有效推动了发案单位执法规范化，使保险诈骗活动有所遏制，保险公司的赔付率有所下降。
（五）预防检察建议唤起职务犯罪预防意识，引导建立预防机制
唤起受建议单位强化职务犯罪预防意识，提高对预防工作的重视，并建立长效的预防工作机制是检察建议的长远价值体现之一。近年来，深圳市罗湖区人民检察院与多个被建议单位积极沟通，提高被建议单位预防职务犯罪的意识，与罗湖区国税局、文锦渡海关、深圳市房地产交易中心等多个单位发展为廉政共建单位，经常性对单位干部开展预防职务犯罪宣传教育活动，加强信息交流、情况通报及制度构建，推动了预防工作的长效化。
三、如何发挥提高预防检察建议在促进社会管理创新中的作用
检察机关在社会管理创新工作中，要坚持以人为本、执法为民，以解决影响社会和谐稳定突出问题为核心，以保障和改善民生为重点，全面提高社会管理科学化水平，进一步把检察职能向修复社会关系、预防和减少违法犯罪以及社会治安综合治理拓展延伸；注重源头控制化解社会矛盾。这也是开展预防检察建议工作的指导原则。
（一）提高思想认识，加大预防检察建议工作力度
一是要围绕民生问题提出检察建议，保障群众切身利益，切实维护社会稳定。二是要围绕职务犯罪比较突出的行业或系统提出检察建议，帮助该行业建章立制，有效遏止职务犯罪发生。三是要结合预防调查提出检察建议，扩大检察建议的效果和影响力。当前结合案件（包括个案和类案）开展检察建议较多，结合预防调查开展检察建议的几乎没有。预防调查既有对一个单位、一个行业多发易发情况的调查，也有对一个区域的犯罪发展变化趋势的调查；不但要对已发生的犯罪情况及其原因的调查，还要对可能发生犯罪的带有苗头性、趋势性问题进行调查。在预防调查基础上提出具有较强针对性和可操作性的预防对策，向有关单位提出检察建议，可以有力推动国家机关事业单位制度管理的完善，提高社会管理科学化水平，延续扩大预防工作效果。
（二）严格遵守规定，提高预防检察建议的规范性
作为一份对外的法律文书，检察建议必须予以严肃对待，以规范性来保障其严肃性。检察建议的发出，要严格遵守《人民检察院检察建议工作规定（试行）》的有关规定，结合实践，一般要完成以下几个程序，以保证检察建议的实效性和严肃性，包括：（1）在检察建议提出之前开展了深入扎实的调研活动，与办案部门和发案单位都进行了深入座谈，详细了解了发案原因和制度漏洞。（2）检察建议书制作规范，文书格式符合要求。由案件承办人撰写，部门负责人审核，报分管院领导签发，必要时提交检委会讨论决定。（3）要求发案单位根据检察建议及时进行整改并作书面回复。（4）在检察建议发出三个月后，对发案单位进行回访，督促检察建议的落实，征询发案单位对检察建议的意见，为进一步提高检察建议工作质量打下基础。
（三）加强调研分析，提高预防检察建议的质量
一份好的检察建议必是对致罪因素分析准确具体，提出的对策措施具有较强的针对性和可操作性，这样才能为被建议单位所采纳，发挥检察建议的效用。切忌泛泛而谈，或者提出不切合实际的建议。因此在制发检察建议前，要注意开展调研分析，与侦查部门及被建议单位进行沟通交流，全面了解该单位的管理流程、规章制度等情况，找准发案的根源和管理漏洞，研究案发规律特点。在制发检察建议过程中，注重剖析被建议单位存在的管理漏洞与发案之间的因果关系，在此基础上提出切实可行的的建议，使检察建议易于被建议单位认同，便于被建议单位整改。
（四）加强回访，确保预防检察建议落实到位
当前一些部门在检察建议发出后就放任不管，不利于督促检察建议的落实，可能导致检察建议的发出流于形式的情况。因此应在检察建议发出一定时间后对被建议单位进行回访，跟踪、督促检察建议的落实。回访可以包括短期回访和长期跟踪回访，短期回访可以在检察建议发出后
三个月内开展，及时了解被建议单位对检察建议是否重视、是否研究整改，整改效果如何，并验证检察建议的针对性和可行性。长期跟踪回访主要是了解短期未能出效果的整改情况，及着眼于被建议单位是否建立起预防犯罪的长效机制等等。
（五）加强管理，确保预防检察建议的总结提高
一是成立检察建议的归口管理部门，当前由各业务部门各自发检察建议并跟踪落实，不利于及时对检察建议工作的总结提高。应由预防部门作为检察建议归口管理部门，加强检察建议的分类统计，由专人负责监督检察建议的反馈及回访情况，定期对发送检察建议的情况进行综合分析和评估。二是建立考评激励机制，为推动预防检察建议工作的开展，应将预防检察建议工作纳入目标责任考核内容，通过评比形式，对于被党委政府批示的或被有关单位采纳成效突出的，予以表彰，以鼓励提高质量，多出精品。
[作者简介]朱崇云、陈雪文，深圳市罗湖区人民检察院。