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【摘 要】政府投资决策问责制度是对政府投资决策权的有效约束与监督，由于政府投资关乎国计民生，一旦出现失误必然导致重大损失，完善政府投资决策问责制就成了现实的迫切需要。本文分析了当前我国政府投资决策问责监督领域存在的问题，结合现有的法律法规等规范性文件明确了政府投资决策问责制应有的基本内容，并对完善我国的政府投资决策问责制度提出了若干建议，以期服务于制度实践。
【关键词】政府投资决策；问责制度
一、当前政府投资决策问责监督领域存在的主要问题及原因分析
现如今大量的盲目型、追求政绩型及以权谋私型决策存在于我国的政府投资领域中，投资决策者常常更多的考虑自己的绩效考核指标以及个人利益，忽视投资项目的社会效益和长远效益，对于投资项目的可行性缺乏研究而盲目决策，但却没有承担相应的决策失误责任。
（一）问责监督法律缺失
政府投资决策问责监督方面缺乏明确统一的法律规范，仅有些地方法规有所涉及但却十分简陋。法律法规的不完善使政府投资决策的责任追究缺乏法律依据，难以贯彻落实。
1.中央立法方面
到目前为止，我国对于政府投资决策问责问题还没有制定法律，只有一些条例和规定存在。2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，但由于实施细则没能及时跟进，《决定》要真正落实仍面临巨大的困难。实践中，大多依据行政问责的相关规定追究决策者的责任。
2.地方立法方面
有些地方虽相应也出台了政府投资管理方面的地方法规，但仍不完善，对于那些符合程序又同样会导致失误的投资项目如何问责、投资决策责任如何追究等问题却没有明确的规定。
（二）职能交叉、责任不明
实现政府投资科学决策需要审计、财政、环保等相关职能部门的相互协调和相互配合，这对政府投资科学决策起了很大的作用，但也存在一定的弊端。由于现有政府机构设置中很多部门存在职能交叉，而且共同参与了政府投资决策，一旦出现投资决策失误，进行责任追究时各职能部门相互推诿，以致很难确定决策失误的责任主体，这就给投资决策失误的责任追究带来了难度。
（三）问责运行机制不健全
政府投资决策是一项复杂的系统工程，需要一系列配套的约束监督机制。我国实践中缺乏健全的政府投资决策问责运行机制。
1.党纪处分、政纪处分、法律处罚界限不清。关于政府投资决策失误，涉及到可以对其领导人、主要负责人、相关责任人问责的相关法规很多。根据失误程度轻重，有党纪、政纪、和法律处罚等问责方式，不同的处罚依据不同的法律，容易产生“法律的竞合”现象。决策失误相关者若拥有多重角色，对于不同的身份，就会有不同的法规来约束，而多种法律进行规范与约束的结果正如日常管理中的“多头管理”，最终会使执法者和问责对象都无所适从。
2.权责不对等。在追究责任时，往往是直接对参与政府投资项目规划、施工、建设的相关负责人先行问责，而很少将追溯到该项目的决策阶段。而且，在大部分人的意识中，导致政府投资项目最终的失败，一定与决策执行有关，执行不力或期间存在违规、违法现象。
3.问责程序不完备。中國现阶段的投资决策问责程序存在很多问题：（1）问责主体不明确。《中国共产党章程》、《公务员法》、《党政领导干部问责的暂行规定》对问责的实施主体的规定既存在一定的交叉又有所不同，实践中可能会出现冲突。（2）标准不统一。在问责制的相关法规的条款中并没有对责任做细分，如直接责任、间接责任、连带责任和相关责任等。对决策失误涉及到的财政金额数目、给国家造成损失的大小与相对应的处分的轻重程度并未作出详细的规定，导致问责实施依据存在较大的模糊性、问责标准难以把握。
4.无可溯的责任追究制度。可溯的责任追究制度的缺失，降低了问责制的威慑力。通常政府重大投资项目规模较大，从决策提出、通过到施工、产生效益，会耗费很长时间，或者大型项目在短期使用过程中并未出现太过明显的问题，而在三五年之后，由该项目引发的问题接踵而至。从作出决策到发现决策失误期间，由于人事变动，原来负责该项目的相关责任人也许已离职、退休。现行的法律法规中并未对此类状况的责任追究做任何规定，现实中也无人会对离职退休的领导人再追究责任。
5.问责制执行不力。（1）惩处力度轻。政府投资项目决策失误的问责除明显触犯法律条款的，多集中在政纪和党纪处分中，而政纪处分最重为免职，党纪处分最重为开除党籍。而且，通常现实中出现决策失误后，对相关责任人的问责呈避重就轻的态势。（2）执法不严。决策责任追究过程中，对于同属政府机关工作人员尤其是领导干部的责任人，可能存在共同利害关系，在惩处上，问责实施主体难以做到公正客观。
（四）对问责实施情况的监督效果不佳
谁来监督监督者，这是理论和实践当中都很棘手的问题。政府投资花的是纳税人的钱，理论上讲，政府投资项目最终监督的主体是人民，代表人民行使的监督机构是权力机关，即人民代表大会，但现实中人大有时无法发挥其应有的作用。而且，由于问责机制不健全、信息不透明，社会公众对政府投资决策问责的实施情况无法知晓，更难以形成有效监督。
二、完善我国政府投资决策问责制度的若干建议
对于政府投资决策问责制度除了明确政府投资决策问责制的基本内容、完善投资决策问责运行机制外，我们觉得还可以通过以下几个措施促进制度建设：
（一）完善相关立法
要加快政府投资决策问责的立法进程，特别是《政府投资问责程序法》，并尽快出台有关的实施细则，使得政府投资决策问责“有法可依”，维护投资问责的有效运行。
（二）实行决策责任制
在公共决策领域引入投资人决策责任制，明确划分投资决策的主要负责人、次要负责人、相关责任人及直接责任人和间接责任人，可以有效防止追责时责任主体模糊不清的问题。 （三）建立可溯的责任追究制度
为了避免官员的短视行为，防止前任的责任留给后任承担，最终致使无人承担的结果，需要建立可溯及既往的责任追究制度，将追责的时限延长，乃至终身追责。
（四）加强政府投资决策问责的执法力度
第一，“有法必依，违法必究”，对于违法违纪导致决策失误的有关责任人员，无论地位多高、权力多大，都应该加强执法，依法依纪实施问责，追究失誤决策者的责任，维护法制统一和法律权威。
第二，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于投资体制改革的决定》，建立健全责任追究工作报告制度和检查考核制度，保证问责落到实处。
第三，把政府投资决策问责同公务员绩效考核相结合，是否被问责作为绩效考核的重要指标，直接影响公务员的聘用、职务升降、培训发展、劳动薪酬，使得公务员激励约束机制得到充分运用，督促公务员对政府投资问题审慎决策。
（五）实行问责公开制
1.问责信息公开。应当及时将投资决策失误问责的问责主体、问责对象、具体依据、标准、结果等依法公布，便于公众及时查阅与监督。
2.问责程序公开。根据实际情况，在不泄露国家秘密前提下，逐步推动问责程序公开。对问责过程进行新闻直播或邀请公众代表参与旁听问责，回答公众质询，听取公众的意见和建议，接受公众监督。
3.建立问责听证制度。借助听证制度，组织法律专家、问责机构代表、投资决策人员、投资项目的直接利害群众等同台论争，鼓励他们大胆发言说明理由，并通过小心求证得出问责结论。这样无疑为避免责任追究失误增加了一道可靠的屏障。
（六）充分发挥外部监督主体的监督作用
1.加强人大对行政机关的监督。人大作为国家最高权力机关，加强其刚性问责是我国行政问责制度设计的最为关键的突破口。政府投资决策问责需要充分发挥人大的监督职能，可以借鉴国外成功经验，结合我国的实际情况，设立人大监察专员制度。
2.将政府投资决策纳入司法审查的轨道。政府投资决策一旦失误，往往要付出沉重的经济代价和社会代价，所以，政府投资决策过程必须接受司法审查，即具有“可诉性”，应逐步扩大行政诉讼受案范围，加强司法机关对政府投资决策的监督，运用司法手段保障社会公众对于政府投资决策外部监督作用的充分实现。
3.加强公民参与和公众监督。需要给公民参与和社会监督创造良好的外部条件，建立畅通的诉求表达渠道，保障新闻媒体的监督作用，以提高我国公民参与和社会监督能力。
【关键词】政府投资决策；问责制度
一、当前政府投资决策问责监督领域存在的主要问题及原因分析
现如今大量的盲目型、追求政绩型及以权谋私型决策存在于我国的政府投资领域中，投资决策者常常更多的考虑自己的绩效考核指标以及个人利益，忽视投资项目的社会效益和长远效益，对于投资项目的可行性缺乏研究而盲目决策，但却没有承担相应的决策失误责任。
（一）问责监督法律缺失
政府投资决策问责监督方面缺乏明确统一的法律规范，仅有些地方法规有所涉及但却十分简陋。法律法规的不完善使政府投资决策的责任追究缺乏法律依据，难以贯彻落实。
1.中央立法方面
到目前为止，我国对于政府投资决策问责问题还没有制定法律，只有一些条例和规定存在。2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，但由于实施细则没能及时跟进，《决定》要真正落实仍面临巨大的困难。实践中，大多依据行政问责的相关规定追究决策者的责任。
2.地方立法方面
有些地方虽相应也出台了政府投资管理方面的地方法规，但仍不完善，对于那些符合程序又同样会导致失误的投资项目如何问责、投资决策责任如何追究等问题却没有明确的规定。
（二）职能交叉、责任不明
实现政府投资科学决策需要审计、财政、环保等相关职能部门的相互协调和相互配合，这对政府投资科学决策起了很大的作用，但也存在一定的弊端。由于现有政府机构设置中很多部门存在职能交叉，而且共同参与了政府投资决策，一旦出现投资决策失误，进行责任追究时各职能部门相互推诿，以致很难确定决策失误的责任主体，这就给投资决策失误的责任追究带来了难度。
（三）问责运行机制不健全
政府投资决策是一项复杂的系统工程，需要一系列配套的约束监督机制。我国实践中缺乏健全的政府投资决策问责运行机制。
1.党纪处分、政纪处分、法律处罚界限不清。关于政府投资决策失误，涉及到可以对其领导人、主要负责人、相关责任人问责的相关法规很多。根据失误程度轻重，有党纪、政纪、和法律处罚等问责方式，不同的处罚依据不同的法律，容易产生“法律的竞合”现象。决策失误相关者若拥有多重角色，对于不同的身份，就会有不同的法规来约束，而多种法律进行规范与约束的结果正如日常管理中的“多头管理”，最终会使执法者和问责对象都无所适从。
2.权责不对等。在追究责任时，往往是直接对参与政府投资项目规划、施工、建设的相关负责人先行问责，而很少将追溯到该项目的决策阶段。而且，在大部分人的意识中，导致政府投资项目最终的失败，一定与决策执行有关，执行不力或期间存在违规、违法现象。
3.问责程序不完备。中國现阶段的投资决策问责程序存在很多问题：（1）问责主体不明确。《中国共产党章程》、《公务员法》、《党政领导干部问责的暂行规定》对问责的实施主体的规定既存在一定的交叉又有所不同，实践中可能会出现冲突。（2）标准不统一。在问责制的相关法规的条款中并没有对责任做细分，如直接责任、间接责任、连带责任和相关责任等。对决策失误涉及到的财政金额数目、给国家造成损失的大小与相对应的处分的轻重程度并未作出详细的规定，导致问责实施依据存在较大的模糊性、问责标准难以把握。
4.无可溯的责任追究制度。可溯的责任追究制度的缺失，降低了问责制的威慑力。通常政府重大投资项目规模较大，从决策提出、通过到施工、产生效益，会耗费很长时间，或者大型项目在短期使用过程中并未出现太过明显的问题，而在三五年之后，由该项目引发的问题接踵而至。从作出决策到发现决策失误期间，由于人事变动，原来负责该项目的相关责任人也许已离职、退休。现行的法律法规中并未对此类状况的责任追究做任何规定，现实中也无人会对离职退休的领导人再追究责任。
5.问责制执行不力。（1）惩处力度轻。政府投资项目决策失误的问责除明显触犯法律条款的，多集中在政纪和党纪处分中，而政纪处分最重为免职，党纪处分最重为开除党籍。而且，通常现实中出现决策失误后，对相关责任人的问责呈避重就轻的态势。（2）执法不严。决策责任追究过程中，对于同属政府机关工作人员尤其是领导干部的责任人，可能存在共同利害关系，在惩处上，问责实施主体难以做到公正客观。
（四）对问责实施情况的监督效果不佳
谁来监督监督者，这是理论和实践当中都很棘手的问题。政府投资花的是纳税人的钱，理论上讲，政府投资项目最终监督的主体是人民，代表人民行使的监督机构是权力机关，即人民代表大会，但现实中人大有时无法发挥其应有的作用。而且，由于问责机制不健全、信息不透明，社会公众对政府投资决策问责的实施情况无法知晓，更难以形成有效监督。
二、完善我国政府投资决策问责制度的若干建议
对于政府投资决策问责制度除了明确政府投资决策问责制的基本内容、完善投资决策问责运行机制外，我们觉得还可以通过以下几个措施促进制度建设：
（一）完善相关立法
要加快政府投资决策问责的立法进程，特别是《政府投资问责程序法》，并尽快出台有关的实施细则，使得政府投资决策问责“有法可依”，维护投资问责的有效运行。
（二）实行决策责任制
在公共决策领域引入投资人决策责任制，明确划分投资决策的主要负责人、次要负责人、相关责任人及直接责任人和间接责任人，可以有效防止追责时责任主体模糊不清的问题。 （三）建立可溯的责任追究制度
为了避免官员的短视行为，防止前任的责任留给后任承担，最终致使无人承担的结果，需要建立可溯及既往的责任追究制度，将追责的时限延长，乃至终身追责。
（四）加强政府投资决策问责的执法力度
第一，“有法必依，违法必究”，对于违法违纪导致决策失误的有关责任人员，无论地位多高、权力多大，都应该加强执法，依法依纪实施问责，追究失誤决策者的责任，维护法制统一和法律权威。
第二，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于投资体制改革的决定》，建立健全责任追究工作报告制度和检查考核制度，保证问责落到实处。
第三，把政府投资决策问责同公务员绩效考核相结合，是否被问责作为绩效考核的重要指标，直接影响公务员的聘用、职务升降、培训发展、劳动薪酬，使得公务员激励约束机制得到充分运用，督促公务员对政府投资问题审慎决策。
（五）实行问责公开制
1.问责信息公开。应当及时将投资决策失误问责的问责主体、问责对象、具体依据、标准、结果等依法公布，便于公众及时查阅与监督。
2.问责程序公开。根据实际情况，在不泄露国家秘密前提下，逐步推动问责程序公开。对问责过程进行新闻直播或邀请公众代表参与旁听问责，回答公众质询，听取公众的意见和建议，接受公众监督。
3.建立问责听证制度。借助听证制度，组织法律专家、问责机构代表、投资决策人员、投资项目的直接利害群众等同台论争，鼓励他们大胆发言说明理由，并通过小心求证得出问责结论。这样无疑为避免责任追究失误增加了一道可靠的屏障。
（六）充分发挥外部监督主体的监督作用
1.加强人大对行政机关的监督。人大作为国家最高权力机关，加强其刚性问责是我国行政问责制度设计的最为关键的突破口。政府投资决策问责需要充分发挥人大的监督职能，可以借鉴国外成功经验，结合我国的实际情况，设立人大监察专员制度。
2.将政府投资决策纳入司法审查的轨道。政府投资决策一旦失误，往往要付出沉重的经济代价和社会代价，所以，政府投资决策过程必须接受司法审查，即具有“可诉性”，应逐步扩大行政诉讼受案范围，加强司法机关对政府投资决策的监督，运用司法手段保障社会公众对于政府投资决策外部监督作用的充分实现。
3.加强公民参与和公众监督。需要给公民参与和社会监督创造良好的外部条件，建立畅通的诉求表达渠道，保障新闻媒体的监督作用，以提高我国公民参与和社会监督能力。