综合治税,是指为保证国家税源不受侵蚀,充分运用社会力量,收集多方信息,全民动员、齐抓共管,形成一个良好税收氛围局面的税收治理活动。综合治税不只为增加国家税收,其意义还在于防止纳税人的偷税与逃税,增强税法适用的公正性。随着社会的进步、客观经济的发展、信息化的推进,综合治税越来越有着不可或缺的作用,成为解决散、杂、广等税收难点问题的有效武器。但是,综合治税也同样存在着一些弊端,增加了税收执法风险。为此,应加强研究,从立法和执法等方面完善提高,扬长避短,以保障综合治税在税收征管工作中的正确运用。
　　一、综合治税在征管实践中发挥的效用
　　(一)保证国家的税收收入。综合治税能够在巩固与多个部门如公安、交警、工商等联合控税成果的基础上,取得地方政府的大力支持,初步形成以“政府领导、财政牵头、税务实施、部门配合、社会参与、信息化支撑、行政司法保障”为主要特征,涵盖多个相关部门的社会综合治税网络体系。它是加强税收征管的一个重大举措,能着力控管税收源头,实现由小征管到大征管,由税务部门单一治税向政府主导下多部门联合控税转变,实现涉税信息采集量、征管户、征收额“三个增长”,保证国家税收的足额收入。
　　(二)维护税法的公平。税收如果仅仅依靠税务单一部门征管,必然会造成势单力簿的局面,给纳税人造成偷、逃、跑、漏税现象。如果实行综合治税,充分利用社会综合信息,就能有效地减少偷漏的渠道,有效地维护税法的公平、维护税务执法的有效性。
　　(三)提高全民的纳税意识。综合治税涉及面广,涵盖面宽,在社会中会产生一定的影响力,这样在不知不觉中、在潜移默化中就为公民的纳税意识上、整体素质上产生了量变到质变,使人们的纳税意识普遍增强。
　　二、综合治税在征管实践中存在的问题
　　(一)综合治税与税收法律主义两者产生了一定的冲突,主要表现在,前者侧重追求实质正义,后者侧重追求形式正义;税收法律主义强调税法确定性和可预测性,综合治税需要税法的灵活性和弹性;再有,税收法定主义强调限制征税主体的权利,偏重于保护纳税人的权利,而综合治税原则重在防止纳税人对税法的滥用,偏重于赋权与征税机关等等。综合治税原则如果漫无节制的适用,则税收法定主义的精神将名存实亡,任何课税均有可能依据实质的课税原则加以正当化,因此,如何划定综合治税原则的界限,实在是实务界与学术界值得共同努力的目标。
　　(二)与税收合作信赖主义相矛盾。税收合作信赖主义包含两方面的内容:一方面,纳税人应按税务机关的决定及时缴纳税款,税务机关有责任向纳税人提供完整的纳税信息资料,征纳双方应建立起密切的税收信息联系和沟通渠道。另一方面,没有充足的依据,税务机关不能提出对纳税人是否依法纳税有所怀疑。纳税人有权要求税务机关予以信任,纳税人也应信赖税务机关的决定是公正和准确的。综合治税原则恰恰相反,是税务机关对纳税人的申报情况进行审核评定,否认纳税人依法足额纳税。如当前房地产开发公司与建筑公司常为关联方关系,两者为转移利润等目的,故意虚增或降低建筑成本,而税务机关为防止税款流失,大都规定某区域内最低单位建筑成本,强制要求纳税人按税务机关的核定定额申报,而不是任由纳税人自行申报。总体来说,这样核定是合理的,但是针对具体户也有可能事实上存在偏差甚至大的偏差。
　　(三)对税务取证提出了更高的要求。综合治税原则,要求税务机关查明经济实质来否定原有的形式、外观。对税务取证工作提出了新的更高的要求。如当前的独资和合伙企业在征收个人所得税是有差异的,合伙企业要再分为各合伙人的所得再征个人所得税。有些企业实际上是个人投资,但就是为了降低税负,就借几个人的身份证注册及虚假合伙协议注册登记为合伙企业。运用综合治税原则,税务机关查实形式是合伙实质是独资企业,是可以按照独资企业征收个人所得税,并按偷税处理的。但是这对税务取证提出了新的更高的要求。现行税务取证大多数是基层管理人员和稽查人员,但由于现行税务检查手段并不充分,税务人员法律素质不够,违法取证、违反程序取证,造成证据无效或效力不足等现象时有发生,很难适应运用综合治税原则的严格要求。
　　(四)容易导致协税人员权力的滥用和税务人员权力的缺失。综合治税赋予了协税人员特有的权力,容易导致协税务人员权力的滥用。主要原因有三:一是综合治税往往会加重纳税人的税负,纳税人对税务人员执法监督热情不高,由于经济现象的外表具有欺骗性和隐蔽性,社会公众也难以起到外部监督的作用;二是协税人员职业道德素质和业务水平参差不齐。由于综合治税的运用要有大量的证据,势必要求协税人员要有较强的调查能力、取证能力、防腐抗变能力,现行协税人员职业道德素质和业务水平普遍较低,难以保障综合治税的有效实施。在日常征管中,税务机关在运用综合治税时,由于没有现成的健全的法律法规和操作规程,在去伪存真过程中,税务机关内部意见常不统一。三是内部执法监督难以到位。当前税务执法监督基本上是定期进行,时间短、要求高、范围广、人员少,难以对复杂的个别经济现象做系统深入的检查,这也是导致税务人员权力的滥用或缺失的原因之一。
　　三、税务机关运用综合治税的对策思考
　　综合治税是一把“双刃剑”,它在维护国家财政收入,实现税收公平,维护税务机关的行政执法地位方面发挥着不可估量的作用,但它也增大了税务机关和工作人员的执法风险。在当前基层税务机关法制机构尚不健全,税务人员及协税人员法律素质参差不齐的现状下,经济交易形式多样化的情况下,建议要特别谨慎地运用综合治税来自行解决带有普遍性的问题。税务人员要增强自身素质,提高运用综合治税原则的技巧,促进税款入库又能降低执法的风险,发挥综合治税原则应有的指导作用。
　　(一)要要清楚自身的位置。这是搞好综合治税的前提。地税部门在综合治税工作体系中处于核心的地位。可以这样讲,综合治税是为增加地方税收而采取的一项重要措施,其工作的重心在地税部门。地税工作的好坏,直接关系着全市综合治税工作的质量。综合治税是今年市政府的一项重点工作,也应该是地税的工作重点。所以,市政府没有理由不关注地税工作,没有理由不支持地税工作,没有理由不作地税部门的后盾,也没有理由不为地税部门搞好服务。
　　(二)加强思想政治教育。思想政治工作是一切工作的生命线。税收工作也不例外,通过思想政治教育,增强税务人员聚财为国、执法为民的税务工作宗旨,才能提高抵制腐败行为的自觉性,才能公正执法、廉洁奉公。综合治税一定意义上是要增强业务素质。要增强学习意识,不断提高自身的综合素质。不仅要学习政治的、经济的,还要学习法律的、业务的;不仅要学习本部门的,还要学习全市的。通过不断加强学习,拓宽视野,优化知识结构,提高认识问题、分析问题、处理问题的能力。不仅要掌握各种税收政策等实体法,更要重视对《中华人民共和国税收征管法》及其实施细则、《税务行政复议规程》等程序法律法规及规范性文件的学习,克服重实体轻程序、重政策轻法规的不良倾向。
　　(三)是要抓好涉税信息的采集、梳理和比对。这是搞好综合治税的基础。在涉税信息采集上,重点是着眼于提高信息采集的质量和效率。在涉税信息疏理比对上,主要是搞好对各类涉税信息的审核、界定工作,确保执行前的信息符合涉税法律、法规和政策规定,符合实际情况。
　　(四)是要充分利用好涉税信息。这是实行综合治税的目的。涉税信息一旦成为计税依据后,地税部门要抓紧通过组织征收或代征代缴等形式,采取强有力的手段,把应征的税款征上来,做到应征尽征,足额入库,确保涉税信息落到实处。同时,对没有得到有效管理的税源(包括现实税源和隐蔽性税源),采取有力措施纳入综合治税的控管范围。
　　(五)是要实现综合治税与地税征管业务的有机对接。这是搞好综合治税的重要保证。通过综合治税,着力解决税源监控不够严密,征、管、查各个环节衔接不够紧密,部门配合不够协调的问题,使征收管理工作机制适应综合治税的要求。
　　(六)是要切实加强委托代征及控制管理。这是综合治税的工作重点。主要做到两个方面:一个是,要抓好零星分散税种的调查研究和分析,明确需要实行委托代征的税种和受托部门的底数,明确需要协助控管的税种和协助单位的底数。另一个是,要尽快协调好受托和协助控管部门的工作,确保早委托、早控管、早见效。这样,综合治税和税收法定原则的关系才能得到有效平衡,综合治税也才有正确发挥的空间,并在税收管征中取得良好的效果。