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〔摘要〕1962年的新疆伊塔事件，是一起非常典型的民族性突发事件。在中国政府对伊塔事件的应对与处置中，既有值得总结的经验，也有需要反思的教训。因此，以新疆伊塔事件为个案，从历史的角度总结和反思民族性突发事件的应对与处置，具有重大的理论意义和现实意义。
〔关键词〕突发事件；伊塔事什;外逃
〔中图分类号〕 K2〔文献标识码〕 A〔文章编号〕1008-2689（2007）02-0118-05
在突发事件的应对与处置中，民族宗教问题引发的突发事件是一个非常重要的方面。从世界范围内来说，民族宗教问题引发突发事件乃至地区冲突和局部战争的个例可以说为数不少。据统计，在冷战后世界范围内进行的86起地区冲突和战争中，因民族和种族矛盾激化而导致的战争和冲突为26起，大约占到了总数的30％。(133)就中国来说，中国是一个多民族的国家，民族宗教问题历来是一个不可回避的重要问题。从中华人民共和国成立开始至今，由民族宗教问题引发的各种突发事件也是不断发生。另一方面，民族宗教问题引发的突发事件大多具有一定的敏感性和复杂性。因此，从历史的角度总结和反思民族性突发事件应对与处置中的经验教训，以便为新形势下民族性突发事件应对机制的构建提供借鉴，就具有了重要的理论意义和现实意义。本文关于新疆伊塔事件的梳理与分析正是基于这一目的。
一、1962年：一起民族性突发事件的爆发
1962年春夏之交，位于中国西北边陲的新疆伊犁哈萨克自治州直属县市及所属塔城地区,在几乎没有任何先兆、猝不及防的情况下，大规模居民逃往苏联的所谓伊塔事件突然爆发了。
1962年4月16日前后，在新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州的中苏边境上，许多中国居民携带大批牲畜和财物，强行非法越境逃往苏联。在中苏边境上的几个重要边境口岸，在中苏三千多公里的漫长边境线上，外逃人流如潮水般涌动了三天三夜。当时的苏联当局与外逃中国居民积极配合，白天用巨大的广播声指示方向，夜间则打开探照灯，一道道光柱射入中国境内几公里远，以便为外逃中国居民提供方便。在此后的几个月里，塔城、裕民、霍城等边境县市共有6万余名居民逃往苏联。塔城县非法越境人口达该县人口的68％，霍城边境三个公社原有人口1.6万余人，非法越境发生后只剩下3,000余人，其中前进公社的社员只剩下9户。[2](284)居民外逃严重破坏了我国正常的社会秩序和生产秩序，造成巨大的损失。据统计，新疆地区外逃人员带走和损失牲畜30多万头，有40多万亩土地没人耕种，大车、农具的损失也相当严重。 [3](42)与居民外逃相呼应，在苏联驻新疆伊宁领事馆官员的煽动和策划下，新疆一些地区还发生了多起暴乱流血事件，最为严重的是“5.29”暴乱事件。从5月下旬开始，在苏联驻新疆伊宁领事馆官员的煽动和策划下，要求返回苏联的所谓“侨民”人量增加，争相购买车票。到5月27日、28日，购票人数猛增，29日达到高峰，买票人员拥挤不堪，秩序非常混乱。因此，当时的伊犁州党委决定：整顿秩序，停止出售去霍城的汽车票，但许多人仍在车站继续纠缠。下午2时左右，伊犁州党委派库尔班阿里州长去车站向群众进行解释教育，结果遭到暴徒们的围攻。车站聚集的人数迅速由几百人增加到2,000多人。阿不都卡的一小撮破坏分子，乘机煽动一伙暴徒，殴打干部，破坏车站门窗，砸坏电话及其他设备。在这种情况下，州党委决定抽调农四师和民警支队前往维持秩序，但立即被暴徒们包围。他们用木棒、石头砸坏汽车，殴打民警，劫夺农四师一辆卡车和一支步枪，并打伤一名民兵。到下午6时许，暴徒们挟持州长，以要求政府发给去苏联的证明为借口，打伤了执勤战士，冲进了州人委办公楼，并高呼反动口号，打伤伊犁州党政领导干部和工作人员，砸坏汽车，毁坏办公楼内的门窗、桌椅。暴乱闹事的人群冲进办公室，抢走了近千份档案和机密文件，并砸烂了办公室。下午7时许，暴徒们为了进一步扩大事态，又煽动群众冲击州党委办公大楼。一群暴徒高呼“打倒共产党”等反动口号，挑动群众打砸抢，他们推倒围墙栏杆，手持木棒冲向州党委办公大楼，在危急时刻，为了保卫党委机关的安全，避免造成更加严重的损失，在经耐心解释教育和警告无效后，自治区党委请求中央后决定采取果断措施，对冲入州党委院内进行打砸抢的暴徒开枪镇压，当场击毙2人，打伤22人。[3](41)至此，暴乱分子才被驱散，暴乱得以平息。这就是当时震惊中外的“5．29”伊宁暴乱事件。事后查明，参与“5．29”暴乱事件的共2,049人。其中城市居民419名，公社社员737名，学生555名，工人98名，机关干部52人，销售员30名，经济民警5名。从政治成分来看，党员29人，团员90人，四类分子21名，苏侨45名。[3](42)与此同时，新疆自治区政府和乌鲁木齐军区，都接到了来自塔城、阿尔泰、博尔塔拉、伊犁等地的紧急电话和电报，反映当地政府和军营都遭到了冲击和包围。以上即为1962年伊塔事件的基本情况。
二、中国政府的应对与处置
1962年的新疆伊塔事件，可以说是第二次世界大战以来规模最大的一次国际间边民外逃事件。而对于当时的中华人民共和国来说，则是一起非常严重也非常典型的民族性突发事什，它不仅具备一般性突发事件的基本特征，而且比一般性突发事件更具有复杂性和处置的困难性。首先，这一事件是在几乎没有任何先兆、猝不及防的情况下发生的，并且由于各种复杂因素而在短时间内急剧扩散和蔓延；其次，这一突发事件具有极大的复杂性，它不仅涉及到中国内部的民族问题，而且涉及到中国对外关系的处理，与当时已经恶化的中苏关系紧相联系，这就进一步加大了这一事件的复杂性和问题处置的困难度；再次，这一事件所造成的后果是非常严重的，它不仅造成中国边境地区的严重混乱，使当时新疆地区的社会安定和生产建设遭到严重破坏，而且对中国的国际声誉造成严重影响。因此，如何处理好这一事件，力争尽快稳定新疆地区局势，对当时的中国政府来说确实是一大挑战。当时的中国政府采取的应对与处置措施主要有以下几个方面。
（一）调动各方面力量协调配合，以遏止事件的发展和应对可能发生的事变。伊塔事件发生后，当地政府根据中共中央的指示精神，迅速动员起党政军民各方面的力量，整个新疆进入局部动员状态，边防部队和驻军31集团军也处于高度戒备状态，从而使暴乱很快被平息，首恶分子遭到严厉惩处。4月23日，周总理紧急召见新疆军区生产建设兵团副政委张仲瀚，要求迅速调集干部和民兵部队赶赴伊、塔地区执行“代耕、代牧、代管”的“三代”任务，以恢复和稳定边民外逃地区留下的农牧业生产和基层工作，同时着手在中苏边境建立国营农场群。五月中旬，中共中央发出《关于处置新疆外逃和外逃回来人员的指示》、《关于封锁新疆地区中苏边境问题的规定》等文件。5月13日，受新疆维吾尔自治区党委、人民政府委托，兵团直属单位和各垦区抽调大批干部战士，赶赴边境地区，完成“三代”任务。与此同时，新疆生产建设兵团根据中共中央的命令，迅速派出武装值班连队赶往出事地区维护社会秩序，配合边防部队保卫边境各县人民政府，保卫祖国领土的完整。从1962年5月5日起，新疆生产建设兵团组编了6个独立营，共21个值班民兵连，沿中苏边境布防、其中农四师2个营8个连布防于霍城至昭苏边境；农五师主力则由哈密移防到博尔塔拉蒙古自治州，共1个营3个连，布防于博乐边境；农七师1个营4个连布防在阿勒泰边境；农一师1个营3个连布防在阿克苏地区边境一线。同年5月21日，兵团根据新疆军区的指示，决定在中苏边境建立一批边防工作站。1962年4月至8月，共增设边防工作站58个，并由兵团新设一批国营农场，以加强边境管理力量，扭转了中苏边境“有边无防”的局面。[2](284)经过各方努力，到6月底，大批边民非法越境的行动基本上被制止。
（二）充分发挥民族、宗教界人士在协助党和政府处理突发事件中的积极作用。伊塔事件发生后，周恩来立即向毛泽东送阅了统战部转报的赛福鼎对解决北疆群众外逃问题的意见。①赛福鼎在“意见”中说，同意新疆维吾尔自治区党委对塔城等地群众外逃事件原因的分析和处理的意见，提出必要时让他回新疆工作，对处理这个问题是会有帮助的。1962年4月27日，毛泽东指示周总理：“赛福鼎是否以回去工作为宜，请斟<酌>定。”[4](86)4月30日，周恩来同意毛泽东提出的关于赛福鼎回新疆工作的意见，又就事件问题约赛福鼎谈话，谈话中提到可能发生成批冲过去的情况，对其中鼓动的，要按法律办。[5](475)按照党中央决定，赛福鼎迅速赶回新疆，与自治区领导一起深入分析事件原因，采取坚决果断措施，及时平息了事件。1962年8月和1963年4月，自治区人民政府以赛福鼎主席的名义发布了两个《新疆维吾尔自治区人民政府委员会命令》。其后，在赛福鼎的领导下，自治区又普遍开展了“三个一”（一个祖国，中华人民共和国；一个党，中国共产党；一条道路，社会主义）的教育，这一系列工作对稳定新疆社会局势起到了重要作用。赛福鼎为稳定新疆局势和维护祖国统一所做的大量工作，受到了党中央和毛泽东的高度赞扬。[6]
（三）综合考虑国内外各方面因素，对事件进行策略性处置。由于当时中国国内正处于三年困难时期，伊塔事件又与当时已经恶化但尚未完全公开的中苏关系联系在一起。因此，为了稳定国内局势，防止事件的进一步发展，以利于事件的处理，同时又避免在国际上给帝国主义国家以口实，从而借机掀起反共反马克思主义的浪潮，当时的中国政府一方面在公开媒体中采取低调处理的方式，一方面对苏联提出抗议并加紧进行交涉。当时伊塔事件基本上没有出现在公开的媒体报道中，直至1963年9月，中苏关系破裂公开化之后，中共中央才在批判“苏修”的文章中首次披露这一事件。指出：“1962年4月到5月间，苏共领导通过驻中国新疆的机构和人员，在伊犁地区进行了大规模的颠覆活动，引诱和胁迫几万公民跑到苏联境内。在中国政府再三提出抗议和交涉之后，苏联政府还以‘苏维埃法制感’、‘人道主义’为借口，拒绝遣返这些中国公民。这一事件直至现在还没有解决。这在社会主义国家中是史无前例的、骇人听闻的事件。”[7](87)与此同时，中国政府加紧与苏联政府进行交涉。1962年的4月24日、5月19日、6月26日和8月30日，中国政府先后向苏联发出了三份备忘录和一份照会，指出：苏联在新疆进行颠覆性活动，大批居民越境逃往苏联事件是苏方策划的。照会要求苏联停止颠覆活动，交回越境人员，严格控制边界，并提出了遣返苏侨，批准无国籍白俄出境和撤销苏方驻乌鲁木齐商务代表处分处和驻霍尔果斯、托云口岸的商务员等问题。苏联则分别于4月24日、4月29日、6月8日、8月9日和9月19日向中国答复了四份备忘录和一份照会。但苏联的这些备忘录和照会拒不承认其颠覆活动，反而指责中方的文件从头到尾违背事实，充满对苏联的“臆造攻击”，并为苏联的做法进行辩解，称苏联关闭驻新疆领事馆是由于对其正常活动造成了不能容忍的条件。照会通知中方：苏联政府决定关闭苏联驻上海、哈尔滨领事馆和乌鲁木齐商务代表处分处，撤回霍尔果斯、托云口岸的商务员。照会还以苏维埃法制感”、和“人道主义”为借口，拒绝了中方关于交回越境逃离的中国公民的要求。 [8](531)尽管在此过程中事件没有得到最终理想的解决，但当时中国政府采取的这种策略性处置方式是符合当时的客观情况的。
三、总结与反思：民族性突发事件的应对与处置
相对于其他类型的突发事件，民族性突发事件的动因一般来说要更为复杂，往往涉及到方方面面，是多种因素共同作用的结果。新疆伊塔事件的发生也正是如此，既有历史方面的原因，也有现实方面的原因；既有外交方面的原因，也有国内工作方面的原因。[9]因此，对这一突发事件的反思就必须建立在综合性的客观总结的基础之上。
其一，在民族地区尤其是处于边境地区的民族地区必须建立起有效的危机防范机制。由于民族地区在地理、语言、文化方面的特殊性，常常会使相关信息的收集与危机防范非常困难。而民族性突发事件发生的原因、危害性及影响力又往往掺杂着复杂的社会问题与社会矛盾，如防范和处置不当，就会迅速扩散和蔓延，造成极大的危害性，从而也增大政府处置事件的难度。因此，民族性突发事件防范机制的建立显得更为重要。新疆伊塔事件的发生也正反映了这一点。例如，在中苏关系的“蜜月”时期，在伊犁州与苏联接壤的长约1500公里的边界线上，基本情况是有边无界，有边无防的状态。所谓有边无界，即是说在很多边境地区分界线不清，双方的人员和牲畜根据多年放牧的习惯，经常来回流动，夏天到北边，冬天到南边，历来如此。所谓有边无防，指的是在中苏边境地区中国方面长期没有军队驻防。在这种状况下，中国方面长期以来对边境地区没有实施全面的、严密的控制，边界线上留下了许多无人管理的空隙，使边民能够经常地、零星甚至小批地自由越过边界而不被发现，这就为事件的发生提供了便利条件。即使在中苏关系紧张以后，面对苏方加强边境军备的新动向，自治区也只是要求加强边卡干部和巡逻部队的政治思想工作，坚持严守边界、不越不退的原则，慎重处理一切边界纠纷和越界事件，[10]而没有形成有效的危机防范意识。这也可以说是伊塔事件留下的一个重要的教训。
其二，在民族性突发事件的处置中，必须建立起一整套更为灵活高效的应对机制。这种应对机制包括：一是建立健全信息畅通机制，以多方收集信息，增强危机应对能力。在伊塔事件发生之后，由于迅速进行了党政军各级机关的总动员，保障了相关信息的畅通性，从而使政府对事件发展有了正确把握。二是把握必要的政策界限。民族性突发事件往往是多种矛盾混杂在一起，不仅事件的性质难以迅速明确，事态的发展也难以预料。但无论如何，必须把握必要的政策界限，一方面要坚决执行民族区域自治政策，另一方面要坚决维护党的领导和国家的利益。在伊塔事件的应对中，这方面也是做得比较好的。如有关方面根据周恩来与赛福鼎1962年4月30日谈话的精神，起草了《中央关于处置新疆外逃和外逃回来人员问题的指示》和《关于封锁新疆地区中苏边境问题的规定》，并经周恩来决定后于5月中旬下发，这两个文件的执行既维护了党和国家的原则利益，又对事件参与人员分情况进行处理，从而迅速稳定了局势。三是充分发挥民族、宗教界人士的作用。由于各地少数民族都有各自不同的风俗习惯、生活方式，因此，在民族性突发事件的处置中，充分发挥民族、宗教界人士的作用，以争取当地民族群众的广泛支持，确实能起到事半功倍的效果。在伊塔事件的应对中，情况也正是如此，由于充分发挥了赛福鼎等民族领袖人士的作用，确实加快了平息事件的速度。当然，民族性突发事件应对机制的建立是一个长期的过程，这一工作直到现在也还没有最终完成，以上所述伊塔事件的应对与处置中几个值得肯定的方面，从今天的角度来说，确实可以提供一定的经验。
其三，必须加强经济建设，为预防和解决民族性突发事件奠定坚实的物质基础。关于伊塔事件发生的原因，1963年中共中央在文章中指出：是因为“苏共领导通过驻中国新疆的机构和人员，在伊犁地区进行了大规模的颠覆活动，引诱和胁迫几万公民跑到苏联境内。”[7](87)1980年代出版的《当代中国外交》中也写道：“一九六二年，正当中国出现暂时经济困难、而台湾当局依仗美国支持大叫要‘反攻大陆’的时刻，苏联却在新疆的伊犁、塔城地区策动和胁迫6万多中国公民越境前往苏联，甚至在那一年五月策动了伊宁暴乱事件，这就使中苏边境越来越不安。”[11](122)由此可见，中国方面认为伊塔事件的发生就是苏联的责任。而苏联方面则与中国看法不同甚至相反，这就使双方陷于不断的相互指责之中。从客观的角度来说，伊塔事件的发生，苏联方面的责任确实不可推卸。但是，如果我们把伊塔事件置于历史之中进行学术性的研究和现实性的总结与反思，就必须关注到事件的另一面。由于大跃进、人民公社化运动的开展，使1960年代初期的中国经济陷入严重的困难，全国人民的生活也处于十分艰难的时期，地处边境地区的新疆各地当然也不例外。在这种情况下，一部分边境地区居民由于受到外界的诱惑，于是便发生了越境外逃事件。实际上当时此类事件不仅新疆地区有，在其他地区如广东深圳等地也有一些内地人员逃往香港地区，只是规模没有新疆这么大，事态的最终发展没有新疆这么严重而已。由此可见，不可否认，伊塔事件的发生与当时中国国内的经济发展遇到曲折有很大关系。周恩来在1962年4月30日与赛福鼎的谈话中，就曾经指出，新疆当前是多事之秋，事情既然发生了，可以把坏事变成好事；在边民外逃问题上，有外因，也有内因，在内因方面，几年来我们工作中没有照顾好民族特点、宗教特点和当地的经济特点；外逃问题给我们敲起了警钟，内部问题和各方面工作一定要搞好。[12](475)从现实的角度来说，无论何时何地，经济的发展与人民生活水平的不断提高，都是预防和解决民族性突发事件的坚实物质基础。
〔参考文献〕
［１］陈秀梅，甘玲等.领导者应对突发事件的理论与实务[M].北京：人民出版社，2005.
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［４］中共中央文献研究室．建国以来毛泽东文稿（10）[M]．北京：中央文献出版社，1992.
［５］中共中央文献研究室．周恩来年谱（1949—1976）中卷[M]．北京：中央文献出版社，1997．
［６］中共新疆维吾尔自治区委员会，新疆维吾尔自治区人民政府．天山儿女的深切怀念——深切缅怀赛福鼎·艾则孜同志的丰功伟绩[N]．新疆日报，2003－11－30（3）．
［７］关于国际共产主义运动总路线的论战[M]．北京：人民出版社，1965．
［８］周文琪，褚良如．特殊而复杂的课题[M]．武汉：武汉人民出版社，1993．
［９］关于伊塔事件发生的原因，李丹慧的研究有非常深入的分析。李丹慧．对1962年新疆伊塔事件起因的历史考察[J].党史研究资料，1999，（4）、（5）.李丹慧．对新疆苏联侨民问题的历史考察——1945-1965[J].历史研究，2003，（3）．
［10］李丹慧．对1962年新疆伊塔事件起因的历史考察[J].党史研究资料，1999，（4）、（5）.
［11］当代中国丛书编辑部：当代中国外交[M]．北京：社会科学出版社，1988．
［12］中共中央文献研究室．周恩来年谱（1949-1976）中卷[M]．北京：中央文献出版社，1997.
（责任编辑：张北根）
〔关键词〕突发事件；伊塔事什;外逃
〔中图分类号〕 K2〔文献标识码〕 A〔文章编号〕1008-2689（2007）02-0118-05
在突发事件的应对与处置中，民族宗教问题引发的突发事件是一个非常重要的方面。从世界范围内来说，民族宗教问题引发突发事件乃至地区冲突和局部战争的个例可以说为数不少。据统计，在冷战后世界范围内进行的86起地区冲突和战争中，因民族和种族矛盾激化而导致的战争和冲突为26起，大约占到了总数的30％。(133)就中国来说，中国是一个多民族的国家，民族宗教问题历来是一个不可回避的重要问题。从中华人民共和国成立开始至今，由民族宗教问题引发的各种突发事件也是不断发生。另一方面，民族宗教问题引发的突发事件大多具有一定的敏感性和复杂性。因此，从历史的角度总结和反思民族性突发事件应对与处置中的经验教训，以便为新形势下民族性突发事件应对机制的构建提供借鉴，就具有了重要的理论意义和现实意义。本文关于新疆伊塔事件的梳理与分析正是基于这一目的。
一、1962年：一起民族性突发事件的爆发
1962年春夏之交，位于中国西北边陲的新疆伊犁哈萨克自治州直属县市及所属塔城地区,在几乎没有任何先兆、猝不及防的情况下，大规模居民逃往苏联的所谓伊塔事件突然爆发了。
1962年4月16日前后，在新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州的中苏边境上，许多中国居民携带大批牲畜和财物，强行非法越境逃往苏联。在中苏边境上的几个重要边境口岸，在中苏三千多公里的漫长边境线上，外逃人流如潮水般涌动了三天三夜。当时的苏联当局与外逃中国居民积极配合，白天用巨大的广播声指示方向，夜间则打开探照灯，一道道光柱射入中国境内几公里远，以便为外逃中国居民提供方便。在此后的几个月里，塔城、裕民、霍城等边境县市共有6万余名居民逃往苏联。塔城县非法越境人口达该县人口的68％，霍城边境三个公社原有人口1.6万余人，非法越境发生后只剩下3,000余人，其中前进公社的社员只剩下9户。[2](284)居民外逃严重破坏了我国正常的社会秩序和生产秩序，造成巨大的损失。据统计，新疆地区外逃人员带走和损失牲畜30多万头，有40多万亩土地没人耕种，大车、农具的损失也相当严重。 [3](42)与居民外逃相呼应，在苏联驻新疆伊宁领事馆官员的煽动和策划下，新疆一些地区还发生了多起暴乱流血事件，最为严重的是“5.29”暴乱事件。从5月下旬开始，在苏联驻新疆伊宁领事馆官员的煽动和策划下，要求返回苏联的所谓“侨民”人量增加，争相购买车票。到5月27日、28日，购票人数猛增，29日达到高峰，买票人员拥挤不堪，秩序非常混乱。因此，当时的伊犁州党委决定：整顿秩序，停止出售去霍城的汽车票，但许多人仍在车站继续纠缠。下午2时左右，伊犁州党委派库尔班阿里州长去车站向群众进行解释教育，结果遭到暴徒们的围攻。车站聚集的人数迅速由几百人增加到2,000多人。阿不都卡的一小撮破坏分子，乘机煽动一伙暴徒，殴打干部，破坏车站门窗，砸坏电话及其他设备。在这种情况下，州党委决定抽调农四师和民警支队前往维持秩序，但立即被暴徒们包围。他们用木棒、石头砸坏汽车，殴打民警，劫夺农四师一辆卡车和一支步枪，并打伤一名民兵。到下午6时许，暴徒们挟持州长，以要求政府发给去苏联的证明为借口，打伤了执勤战士，冲进了州人委办公楼，并高呼反动口号，打伤伊犁州党政领导干部和工作人员，砸坏汽车，毁坏办公楼内的门窗、桌椅。暴乱闹事的人群冲进办公室，抢走了近千份档案和机密文件，并砸烂了办公室。下午7时许，暴徒们为了进一步扩大事态，又煽动群众冲击州党委办公大楼。一群暴徒高呼“打倒共产党”等反动口号，挑动群众打砸抢，他们推倒围墙栏杆，手持木棒冲向州党委办公大楼，在危急时刻，为了保卫党委机关的安全，避免造成更加严重的损失，在经耐心解释教育和警告无效后，自治区党委请求中央后决定采取果断措施，对冲入州党委院内进行打砸抢的暴徒开枪镇压，当场击毙2人，打伤22人。[3](41)至此，暴乱分子才被驱散，暴乱得以平息。这就是当时震惊中外的“5．29”伊宁暴乱事件。事后查明，参与“5．29”暴乱事件的共2,049人。其中城市居民419名，公社社员737名，学生555名，工人98名，机关干部52人，销售员30名，经济民警5名。从政治成分来看，党员29人，团员90人，四类分子21名，苏侨45名。[3](42)与此同时，新疆自治区政府和乌鲁木齐军区，都接到了来自塔城、阿尔泰、博尔塔拉、伊犁等地的紧急电话和电报，反映当地政府和军营都遭到了冲击和包围。以上即为1962年伊塔事件的基本情况。
二、中国政府的应对与处置
1962年的新疆伊塔事件，可以说是第二次世界大战以来规模最大的一次国际间边民外逃事件。而对于当时的中华人民共和国来说，则是一起非常严重也非常典型的民族性突发事什，它不仅具备一般性突发事件的基本特征，而且比一般性突发事件更具有复杂性和处置的困难性。首先，这一事件是在几乎没有任何先兆、猝不及防的情况下发生的，并且由于各种复杂因素而在短时间内急剧扩散和蔓延；其次，这一突发事件具有极大的复杂性，它不仅涉及到中国内部的民族问题，而且涉及到中国对外关系的处理，与当时已经恶化的中苏关系紧相联系，这就进一步加大了这一事件的复杂性和问题处置的困难度；再次，这一事件所造成的后果是非常严重的，它不仅造成中国边境地区的严重混乱，使当时新疆地区的社会安定和生产建设遭到严重破坏，而且对中国的国际声誉造成严重影响。因此，如何处理好这一事件，力争尽快稳定新疆地区局势，对当时的中国政府来说确实是一大挑战。当时的中国政府采取的应对与处置措施主要有以下几个方面。
（一）调动各方面力量协调配合，以遏止事件的发展和应对可能发生的事变。伊塔事件发生后，当地政府根据中共中央的指示精神，迅速动员起党政军民各方面的力量，整个新疆进入局部动员状态，边防部队和驻军31集团军也处于高度戒备状态，从而使暴乱很快被平息，首恶分子遭到严厉惩处。4月23日，周总理紧急召见新疆军区生产建设兵团副政委张仲瀚，要求迅速调集干部和民兵部队赶赴伊、塔地区执行“代耕、代牧、代管”的“三代”任务，以恢复和稳定边民外逃地区留下的农牧业生产和基层工作，同时着手在中苏边境建立国营农场群。五月中旬，中共中央发出《关于处置新疆外逃和外逃回来人员的指示》、《关于封锁新疆地区中苏边境问题的规定》等文件。5月13日，受新疆维吾尔自治区党委、人民政府委托，兵团直属单位和各垦区抽调大批干部战士，赶赴边境地区，完成“三代”任务。与此同时，新疆生产建设兵团根据中共中央的命令，迅速派出武装值班连队赶往出事地区维护社会秩序，配合边防部队保卫边境各县人民政府，保卫祖国领土的完整。从1962年5月5日起，新疆生产建设兵团组编了6个独立营，共21个值班民兵连，沿中苏边境布防、其中农四师2个营8个连布防于霍城至昭苏边境；农五师主力则由哈密移防到博尔塔拉蒙古自治州，共1个营3个连，布防于博乐边境；农七师1个营4个连布防在阿勒泰边境；农一师1个营3个连布防在阿克苏地区边境一线。同年5月21日，兵团根据新疆军区的指示，决定在中苏边境建立一批边防工作站。1962年4月至8月，共增设边防工作站58个，并由兵团新设一批国营农场，以加强边境管理力量，扭转了中苏边境“有边无防”的局面。[2](284)经过各方努力，到6月底，大批边民非法越境的行动基本上被制止。
（二）充分发挥民族、宗教界人士在协助党和政府处理突发事件中的积极作用。伊塔事件发生后，周恩来立即向毛泽东送阅了统战部转报的赛福鼎对解决北疆群众外逃问题的意见。①赛福鼎在“意见”中说，同意新疆维吾尔自治区党委对塔城等地群众外逃事件原因的分析和处理的意见，提出必要时让他回新疆工作，对处理这个问题是会有帮助的。1962年4月27日，毛泽东指示周总理：“赛福鼎是否以回去工作为宜，请斟<酌>定。”[4](86)4月30日，周恩来同意毛泽东提出的关于赛福鼎回新疆工作的意见，又就事件问题约赛福鼎谈话，谈话中提到可能发生成批冲过去的情况，对其中鼓动的，要按法律办。[5](475)按照党中央决定，赛福鼎迅速赶回新疆，与自治区领导一起深入分析事件原因，采取坚决果断措施，及时平息了事件。1962年8月和1963年4月，自治区人民政府以赛福鼎主席的名义发布了两个《新疆维吾尔自治区人民政府委员会命令》。其后，在赛福鼎的领导下，自治区又普遍开展了“三个一”（一个祖国，中华人民共和国；一个党，中国共产党；一条道路，社会主义）的教育，这一系列工作对稳定新疆社会局势起到了重要作用。赛福鼎为稳定新疆局势和维护祖国统一所做的大量工作，受到了党中央和毛泽东的高度赞扬。[6]
（三）综合考虑国内外各方面因素，对事件进行策略性处置。由于当时中国国内正处于三年困难时期，伊塔事件又与当时已经恶化但尚未完全公开的中苏关系联系在一起。因此，为了稳定国内局势，防止事件的进一步发展，以利于事件的处理，同时又避免在国际上给帝国主义国家以口实，从而借机掀起反共反马克思主义的浪潮，当时的中国政府一方面在公开媒体中采取低调处理的方式，一方面对苏联提出抗议并加紧进行交涉。当时伊塔事件基本上没有出现在公开的媒体报道中，直至1963年9月，中苏关系破裂公开化之后，中共中央才在批判“苏修”的文章中首次披露这一事件。指出：“1962年4月到5月间，苏共领导通过驻中国新疆的机构和人员，在伊犁地区进行了大规模的颠覆活动，引诱和胁迫几万公民跑到苏联境内。在中国政府再三提出抗议和交涉之后，苏联政府还以‘苏维埃法制感’、‘人道主义’为借口，拒绝遣返这些中国公民。这一事件直至现在还没有解决。这在社会主义国家中是史无前例的、骇人听闻的事件。”[7](87)与此同时，中国政府加紧与苏联政府进行交涉。1962年的4月24日、5月19日、6月26日和8月30日，中国政府先后向苏联发出了三份备忘录和一份照会，指出：苏联在新疆进行颠覆性活动，大批居民越境逃往苏联事件是苏方策划的。照会要求苏联停止颠覆活动，交回越境人员，严格控制边界，并提出了遣返苏侨，批准无国籍白俄出境和撤销苏方驻乌鲁木齐商务代表处分处和驻霍尔果斯、托云口岸的商务员等问题。苏联则分别于4月24日、4月29日、6月8日、8月9日和9月19日向中国答复了四份备忘录和一份照会。但苏联的这些备忘录和照会拒不承认其颠覆活动，反而指责中方的文件从头到尾违背事实，充满对苏联的“臆造攻击”，并为苏联的做法进行辩解，称苏联关闭驻新疆领事馆是由于对其正常活动造成了不能容忍的条件。照会通知中方：苏联政府决定关闭苏联驻上海、哈尔滨领事馆和乌鲁木齐商务代表处分处，撤回霍尔果斯、托云口岸的商务员。照会还以苏维埃法制感”、和“人道主义”为借口，拒绝了中方关于交回越境逃离的中国公民的要求。 [8](531)尽管在此过程中事件没有得到最终理想的解决，但当时中国政府采取的这种策略性处置方式是符合当时的客观情况的。
三、总结与反思：民族性突发事件的应对与处置
相对于其他类型的突发事件，民族性突发事件的动因一般来说要更为复杂，往往涉及到方方面面，是多种因素共同作用的结果。新疆伊塔事件的发生也正是如此，既有历史方面的原因，也有现实方面的原因；既有外交方面的原因，也有国内工作方面的原因。[9]因此，对这一突发事件的反思就必须建立在综合性的客观总结的基础之上。
其一，在民族地区尤其是处于边境地区的民族地区必须建立起有效的危机防范机制。由于民族地区在地理、语言、文化方面的特殊性，常常会使相关信息的收集与危机防范非常困难。而民族性突发事件发生的原因、危害性及影响力又往往掺杂着复杂的社会问题与社会矛盾，如防范和处置不当，就会迅速扩散和蔓延，造成极大的危害性，从而也增大政府处置事件的难度。因此，民族性突发事件防范机制的建立显得更为重要。新疆伊塔事件的发生也正反映了这一点。例如，在中苏关系的“蜜月”时期，在伊犁州与苏联接壤的长约1500公里的边界线上，基本情况是有边无界，有边无防的状态。所谓有边无界，即是说在很多边境地区分界线不清，双方的人员和牲畜根据多年放牧的习惯，经常来回流动，夏天到北边，冬天到南边，历来如此。所谓有边无防，指的是在中苏边境地区中国方面长期没有军队驻防。在这种状况下，中国方面长期以来对边境地区没有实施全面的、严密的控制，边界线上留下了许多无人管理的空隙，使边民能够经常地、零星甚至小批地自由越过边界而不被发现，这就为事件的发生提供了便利条件。即使在中苏关系紧张以后，面对苏方加强边境军备的新动向，自治区也只是要求加强边卡干部和巡逻部队的政治思想工作，坚持严守边界、不越不退的原则，慎重处理一切边界纠纷和越界事件，[10]而没有形成有效的危机防范意识。这也可以说是伊塔事件留下的一个重要的教训。
其二，在民族性突发事件的处置中，必须建立起一整套更为灵活高效的应对机制。这种应对机制包括：一是建立健全信息畅通机制，以多方收集信息，增强危机应对能力。在伊塔事件发生之后，由于迅速进行了党政军各级机关的总动员，保障了相关信息的畅通性，从而使政府对事件发展有了正确把握。二是把握必要的政策界限。民族性突发事件往往是多种矛盾混杂在一起，不仅事件的性质难以迅速明确，事态的发展也难以预料。但无论如何，必须把握必要的政策界限，一方面要坚决执行民族区域自治政策，另一方面要坚决维护党的领导和国家的利益。在伊塔事件的应对中，这方面也是做得比较好的。如有关方面根据周恩来与赛福鼎1962年4月30日谈话的精神，起草了《中央关于处置新疆外逃和外逃回来人员问题的指示》和《关于封锁新疆地区中苏边境问题的规定》，并经周恩来决定后于5月中旬下发，这两个文件的执行既维护了党和国家的原则利益，又对事件参与人员分情况进行处理，从而迅速稳定了局势。三是充分发挥民族、宗教界人士的作用。由于各地少数民族都有各自不同的风俗习惯、生活方式，因此，在民族性突发事件的处置中，充分发挥民族、宗教界人士的作用，以争取当地民族群众的广泛支持，确实能起到事半功倍的效果。在伊塔事件的应对中，情况也正是如此，由于充分发挥了赛福鼎等民族领袖人士的作用，确实加快了平息事件的速度。当然，民族性突发事件应对机制的建立是一个长期的过程，这一工作直到现在也还没有最终完成，以上所述伊塔事件的应对与处置中几个值得肯定的方面，从今天的角度来说，确实可以提供一定的经验。
其三，必须加强经济建设，为预防和解决民族性突发事件奠定坚实的物质基础。关于伊塔事件发生的原因，1963年中共中央在文章中指出：是因为“苏共领导通过驻中国新疆的机构和人员，在伊犁地区进行了大规模的颠覆活动，引诱和胁迫几万公民跑到苏联境内。”[7](87)1980年代出版的《当代中国外交》中也写道：“一九六二年，正当中国出现暂时经济困难、而台湾当局依仗美国支持大叫要‘反攻大陆’的时刻，苏联却在新疆的伊犁、塔城地区策动和胁迫6万多中国公民越境前往苏联，甚至在那一年五月策动了伊宁暴乱事件，这就使中苏边境越来越不安。”[11](122)由此可见，中国方面认为伊塔事件的发生就是苏联的责任。而苏联方面则与中国看法不同甚至相反，这就使双方陷于不断的相互指责之中。从客观的角度来说，伊塔事件的发生，苏联方面的责任确实不可推卸。但是，如果我们把伊塔事件置于历史之中进行学术性的研究和现实性的总结与反思，就必须关注到事件的另一面。由于大跃进、人民公社化运动的开展，使1960年代初期的中国经济陷入严重的困难，全国人民的生活也处于十分艰难的时期，地处边境地区的新疆各地当然也不例外。在这种情况下，一部分边境地区居民由于受到外界的诱惑，于是便发生了越境外逃事件。实际上当时此类事件不仅新疆地区有，在其他地区如广东深圳等地也有一些内地人员逃往香港地区，只是规模没有新疆这么大，事态的最终发展没有新疆这么严重而已。由此可见，不可否认，伊塔事件的发生与当时中国国内的经济发展遇到曲折有很大关系。周恩来在1962年4月30日与赛福鼎的谈话中，就曾经指出，新疆当前是多事之秋，事情既然发生了，可以把坏事变成好事；在边民外逃问题上，有外因，也有内因，在内因方面，几年来我们工作中没有照顾好民族特点、宗教特点和当地的经济特点；外逃问题给我们敲起了警钟，内部问题和各方面工作一定要搞好。[12](475)从现实的角度来说，无论何时何地，经济的发展与人民生活水平的不断提高，都是预防和解决民族性突发事件的坚实物质基础。
〔参考文献〕
［１］陈秀梅，甘玲等.领导者应对突发事件的理论与实务[M].北京：人民出版社，2005.
［２］厉声.中国新疆的历史与现状[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2006.
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［４］中共中央文献研究室．建国以来毛泽东文稿（10）[M]．北京：中央文献出版社，1992.
［５］中共中央文献研究室．周恩来年谱（1949—1976）中卷[M]．北京：中央文献出版社，1997．
［６］中共新疆维吾尔自治区委员会，新疆维吾尔自治区人民政府．天山儿女的深切怀念——深切缅怀赛福鼎·艾则孜同志的丰功伟绩[N]．新疆日报，2003－11－30（3）．
［７］关于国际共产主义运动总路线的论战[M]．北京：人民出版社，1965．
［８］周文琪，褚良如．特殊而复杂的课题[M]．武汉：武汉人民出版社，1993．
［９］关于伊塔事件发生的原因，李丹慧的研究有非常深入的分析。李丹慧．对1962年新疆伊塔事件起因的历史考察[J].党史研究资料，1999，（4）、（5）.李丹慧．对新疆苏联侨民问题的历史考察——1945-1965[J].历史研究，2003，（3）．
［10］李丹慧．对1962年新疆伊塔事件起因的历史考察[J].党史研究资料，1999，（4）、（5）.
［11］当代中国丛书编辑部：当代中国外交[M]．北京：社会科学出版社，1988．
［12］中共中央文献研究室．周恩来年谱（1949-1976）中卷[M]．北京：中央文献出版社，1997.
（责任编辑：张北根）