自清末以来,北平的粪业一直是由独立于国家之外,具有自主倾向,同时又对国家功能起到辅助作用的"民间社会"负责经营的。作为对粪商改善公共卫生的报偿,国家和社会都承认其对于粪尿处理的垄断地位。在进入民国以后,粪业也被纳入市政改革的对象之内,由于国家权力开始介入粪业改革,国家权力与粪业从业人员之间的对立和矛盾也日益表面化。20世纪30年代袁良就任市长后,政府试图从国家医疗的观点出发推行粪业官办。但是以粪业官办为目标的北平市政府第一次粪业改革案因袁良的辞职而夭折。继任的秦德纯市政府标榜官督商办,推行第二次粪业改革案。表面上看来,由政府主导的粪业官办遭受挫折,而为粪商主导的官督商办形式所取代,实际上无论第一次还是第二次粪业改革方案都是由市政府主导的。因此,从这种观点看来,袁良市政府的第一次粪业改革案的意义也不可轻视。特别是从市政府能够通过第二次粪业改革,在短时期内强化对粪业的管制来看,袁良市政府两年多的充分准备为其奠定了一定的基础。从民间社会的角度来看,粪业方面通过大规模请愿活动也使市政府的粪业官办计划流产,不得不采取官督商办的形式。表面上看,似乎粪业方面的自主倾向取得了一定的成果,可是实际上粪业政策的决定权依然掌握在市政府的手中。所以粪业改革中的官督商办形式实际显示的是粪业方面对国家权力的补充作用。而且,北平的粪业改革不仅显示了国家权力的渗透,也显示了粪业方面未能主导民间社会活力的内在局限性。