论职务犯罪侦查一体化机制

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  一、职务犯罪侦查一体化机制的含义
  
  针对我国检察机关在领导体制上存在的问题以及日益复杂的职务犯罪形势,最高检于2002年提出职务犯罪侦查一体化办案模式。对于职务犯罪侦查一体化机制的定义,一般概括为,是指“为了优化职务犯罪侦查资源配置,提高侦查整体效能”,建立的以上级院为“龙头”,以基层院为支点,“以侦查指挥中心为组织形式,以提办、交办、督办、参办(联办)为主要办案方式,实行侦查活动统一组织指挥,案件线索统一管理和经营,侦查人才和技术装备统一调配使用的一种侦查新机制”。[1]
  职务犯罪侦查一体化机制的建设主要源于实践中查办职务犯罪的客观需要。“当前,跨地区、跨部门、跨行业甚至跨国实施职务犯罪,或者携款潜逃、向境外转移赃款赃物的情况越来越突出;职务犯罪较多地呈现窝案、串案的态势;职务犯罪主体的特殊性以及犯罪与经济发展的紧密联系,导致查办工作干扰大、阻力大”。[2]建立健全检察机关职务犯罪侦查一体机制,是近年来检察机关着力推行的一项改革举措,对于进一步完善检察机关侦查工作制度和机制,提高检察机关整体侦查能力,具有十分重要的意义。
  
  二、建立职务犯罪侦查一体化机制的基础
  
  (一)理论基础
  具有强制性、主动性、单向性、自由裁量性的侦查权,有着明显的行政权特征,究其本质,与行政权一样,侦查权也在于执行,即通过国家对侦查赋予的各种权力,收集确实充分的证据,尽可能将所有涉嫌犯罪的案件交付审判。效率是其追求的基本价值,集中统一是其内在要求。侦查权的行政权属性,决定了侦查本身就是一体化的,这应是题中之义,侦查一体化是检察一体化的重要内容和体现。
  (二 )法律基础
  我国宪法和法律不仅规定了一体化的核心内容,即上命下从的领导关系,而且规定了实现一体化的组织保证和制度保障。现行《宪法》第 132条规定:“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级检察院和专门检察院工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作 ”。《人民检察院组织法 》第5条和《刑事诉讼法 》第18条同时规定,检察机关对直接受理的刑事案件行使侦查权。表明侦查权是检察权的内容之一 ,上级检察院对下级检察院的领导关系 ,意味着上级检察院有权指挥下级检察院的侦查工作,有权调动使用下级检察院的人员、警力、装备。这是检察机关建立、实现侦查一体化机制的法律依据。
  (三)实践基础
  1.从公安机关刑事侦查活动看职务犯罪侦查合一的实践性。
  公安机关负责侦查的刑事案件罪名种类繁多,但大都是由其刑事侦查部门统一进行侦查。从当前的职务犯罪划分看,主要分为贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪两大类,而在这两大类的职务犯罪之间,还存在着许多的内在联系,人为将二者的侦查权予以分立,也就是现行的侦查模式,既浪费侦查资源,又增加侦查成本,更不利侦查合力的形成。
  2.从国际刑警组织运作情况看区域间侦查协作的实践性。
  国际刑警组织采用的是典型的区域间侦查协作模式,在实践中对跨国刑事犯罪的打击上发挥了积极的不可替代的作用。实行职务犯罪侦查一体,借鉴国际刑警组织在侦查协作方面的成功经验,应用到检察机关在区域案件的侦查协查、协作上,必将减少其随意性和盲目性,增加其统一性和实效性。
  (四)技术基础
  随着计算机的广泛应用,高度发达的信息高速公路为人类提供更迅速、更便捷、更准确的信息交流方式。实行侦查一体化,以计算机网络、通讯网络为载体,可以在最短的时间内把协查信息和指挥中心的指令准确、迅速、秘密地传送到国内任何一个检察机关,接到指令的检察机关按协查要求,迅速反应,快速出击,广泛收信言词证据、书证材料和视听资料。通过异地的有效配合,以最短时间获取证明犯罪嫌疑人犯罪事实的有效证据,不给侦查对象喘息之机,兵贵神速地突破案件,从而形成有力打击职务犯罪的整体效应。
  
  三、目前我国职务犯罪侦查一体化机制的运行状况
  
  近些年来检察机关在推行侦查一体化机制方面取得了一定成效,其优越性也得以显现,例如,侦查一体化整合了侦查资源,促进了各部门之间的信息沟通,加强了上级院对下级院的领导,建立了检察院之间的侦查协作机制,在一定程度上降低了地方政府、常委对侦查办案的干扰,提高了办案效率。但笔者认为改革还不够彻底,主要体现在以下两方面:
  1.在机构设置上。虽然增加设立侦查指挥中心,但反贪污贿赂侦查部门与渎职侵权侦查部门依然分开设立,两个部门自成体系,机构重复建设,而且在许多检察院这两个部门分属不同的分管副检察长领导,并不能时时通过侦查指挥中心予以衔接,从而造成侦查部门之间信息不畅,渎职侵权部门案源不足,人员闲置的状况。
  2.在去地方化方面。侦查一体化对于减小下级院特别是基层院的办案阻力发挥了积极作用。但如果我国检察机关不实行垂直领导,不在人、财、物等方面改变检察机关受制于地方的局面,高检院倡导的侦查一体化就难以从根本上避免侦查办案遭受地方党委、政府干涉。
  
  五、职务犯罪侦查一体化机制的总体设计与运行
  
  (一)职务犯罪侦查一体化机制的总体设计
  1.实行垂直领导体制,排除地方干扰。
  针对目前检察机关在查办职务犯罪案件过程中受制于地方的状况,笔者建议改革检察机关现行领导体制,在检察机关实行垂直领导体制。在构建检察机关垂直领导体制过程中,必须坚持人大监督、党的领导、客观公正、检察一体化等原则,排除地方对职务犯罪侦查工作的干扰,同时通过强化上级检察机关的统一指挥和统一协调来优化侦查资源配置,提高检察机关侦查工作中的破案能力。
  2.整合自侦资源,成立职务犯罪侦查局。
  职务犯罪侦查一体化机制,有人认为是“从纵向和横向两个方面展开。在纵向方面,应当以职务犯罪侦查指挥中心为平台,实现检察机关上下一体化;在横向方面,应当改革‘侦出多门’的现状,建立融举报、初查、立案、侦查、预审等职能为一体的专门机构”[3]笔者比较认同此种概括,即从检察机关内部一体和外部一体来构建职务犯罪侦查一体化机制。内部一体是指在检察机关内部将有关业务部门联为一体,外部一体是指各个检察机关之间联为一体,而整合自侦资源,成立职务犯罪侦查局正是在检察机关内部将有关业务部门联为一体,而成立侦查指挥中心(下设办公室)则是将各个检察机关联为一体。
  (二)职务犯罪侦查一体化机制的运行
  1.职务犯罪侦查一体化机制的启动及注意的问题。
  (1)启动侦查一体化机制办理的案件,主要限于案情重大复杂、下级人民检察院查办确有困难或者需要跨区域侦查的案件,其他案件原则上应当按照正常程序办理。
  (2)在启动职务犯罪侦查一体化机制过程中,应注意以下问题:a.慎重对待改变管辖问题。采取“交办”、“提办”或“指定管辖”的方式主要是针对情况特殊的案件,一般情况下不要轻易适用,确需改变案件管辖的,应当报上一级检察院备案,接受上级人民检察院的监督;b.注意侦查工作与起诉、审判工作的衔接。交办、提办案件侦查终结后,按照刑事诉讼法关于审判管辖的规定,应由相应的检察院审查起诉及提起公诉;指定管辖案件侦查终结后,应由接受指定管辖的检察院或者下级人民检察院审查起诉和提起公诉。
  2.侦查一体化机制的运行方式。
  (1)案件线索管理机制及其运行方式。
  案件线索管理是查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件的一项重要基础工作。建立健全职务犯罪侦查一体化机制,必须加强对重大贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索的管理,实行重大案件线索分级备案审查制度。
  (2)侦查指挥机制及其运行方式。
  针对不同情况、不同类型的案件,上级检察机关运用侦查指挥机制,可以选择采用以下七种具体方式:a.专项侦查行动;b.专案侦查;c.参办;d.督办;e.交办;f.提办;g.指定管辖。
  (3) 侦查协作机制及其运行方式。
  侦查协作,是指检察机关在侦查工作中依法进行的协作配合。侦查协作通常包含两种方式:一是代为执行有关职能,如应其他检察院的请求,代为调查取证、代为传唤证人等;二是协助其他检察院在本辖区执行有关职能,如协助采取强制措施,协助查询、冻结存款、汇款,协助搜查、扣押涉案款物等。
  (三)政绩考核、人才流动、奖惩机制的建立
  在实行职务犯罪侦查一体化机制过程中,涉及检察机关内部人才流动、对抽调人员的年终考核及被抽调人民检察院的政绩考核问题,建立健全适合侦查一体化机制的人才流动、奖惩机制,对于调动各级院应对侦查一体化机制的积极性,发挥抽调人员的主观能动性,促进人才交流与合作都具有十分重要的意义。
  1.健全制度,着力解决政绩、利益问题。
  在政绩考核问题上,规定凡上级院指挥中心统一组织指挥的下级院参加侦查的案件,按一定标准纳入年度目标管理考核计分;对下级院人才抽调到上级院办案的,年终按其干警平均分增加一定比例计入总分,从而解决下级院工作的政绩问题。在赃款赃物上缴和利益分配上把握谁具体办理、谁负责上缴的原则,体现利益分配与工作业绩的一致性。
  2.规范责任和奖励办法。
  为了更好的分清责任,可以制定专门的规章制度,明确规定侦查一体化办案过程中指挥员、主办人、承办人各自的责任,使全案不因办案人员多,办案单位多而责任不清,质量不高。
  为了激励干警的办案积极性,做到奖勤罚懒,规定对上下两级院在运用侦查一体化机制办理的优秀个案中成绩突出的指挥员和侦查员等进行奖励,有效地解决案件办大办小一个样、深挖犯罪后劲不足等问题。
  3.建立人才库,促进检察机关内部人才的有序流动。
  各级检察机关应加强人才库建设,启动侦查一体化后,工作人员原则上从人才库中调用,并在建设过程中严格杜绝形式主义倾向。对于侦查一体工作中业绩突出的干警,上级院如果认为必要,可以与下级院协调办理干警调动手续,促进检察机关内部人才的有序流动,提高干警的工作积极性。
  
  注释:
  [1]王瑞启、朱春莉:“新形势下建立侦查一体化机制的思考”, 《云南大学学报法律版》,2005年第3期,第23页。
  [2]陈波:“职务犯罪侦查一体化机制建设思考”, 《人民检察》2005年第3期,第11页。
  [3]王卫主编:《职务犯罪的侦查与认定》,北京:法律出版社2005年版,第295页。
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