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摘 要:环境问题已经是制约我国经济发展的重大难题,进而引发了全社会极大关注和争议。环境公益诉讼被认为是保护环境,遏制环境侵害的重要和有效手段。我国屡有环境公益诉讼司法成功案例,但现行法律规定却对推广、普及环境公益诉讼构成了障碍。当务之急是修订现行相关立法,设计一套完整的具有环境公益诉讼特点的法律制度。
关键词:环境公益诉讼实践;诉讼主体范围;法律规定缺陷
一、对我国环境公益诉讼实践先行的评论
我国是基本上完全依赖法律条文解决法律纠纷的国家。在法律少有依据的情况下,环境公益诉讼却率先展开,自然引发的社会极大震动。这一方面说明环境保护必须提到诉讼层面上来,另一方面也说明我国相关人士对环境公益诉讼作用有深刻的认识。以下不同主体的公益诉讼实践,对今后环境公益诉讼制度的立法的所产生的影响不可小视。
案例一:四川阆中市检察院群发骨粉厂案四川阆中市群发骨粉厂由于长期排放污染物和噪声超标,附近居民多次上环保部门投诉,2003年初经环保部门的监测,该厂确实排污和噪声严重超标。随后,该市检察院提起民事诉讼,法院受理后查明群发骨粉厂构成环境侵害,限期整改。检察院参与环境公益诉讼案例近几年常见诸于报刊之上,而且常常以胜诉结案,这和检察院在我国法律体系中的超高地位相关。检察院参与民事诉讼是对我国检察院法律定位的突破,检察院的公益诉讼确实对保护环境起到的无可比拟的作用,但是对于检察院公益诉讼引发的争议也很大。最高人民法院副院长苏泽林就指出:“近年来出现了作为监督机关的人民检察院以原告身份提起的民事诉讼。对此类为诉讼,目前人民法院尚无受理的法律依据”。[1]法院方面的观点反映了它对检察院民事起诉权的否定,因此检察院也会暂停此类诉讼,等待与法院和相关部门进一步的沟通或法律相关规定的出台。
案例二:环保组织环境公益诉讼案新民周刊2009年8月5日报道,中国环境公益诉讼迎来“破冰”之举。黄田港村自2003年以来一直受铁矿粉困扰,铁矿粉从一墙之隔的码头上飘来,码头属于江苏省江阴港集装箱有限公司。此外码头的货物装卸,噪聲巨大,严重影响村民的身体健康。环保组织律师认为,码头的铁矿粉污染,不仅对周边居民产生影响,铁矿粉装卸、运输过程中,还对空气、河流、植被造成了污染。也就是说,码头的污染对环境造成损害。。2009年7月6日,中华环保联合会(非政府组织)和另一原告黄田港村村民朱正茂,得到无锡环保法法庭准予立案的通知。环保法庭对此案的受理,中华环保联合会的环境公益诉讼的实验无疑突破了民事诉讼规定的原告资格,这对各类环保团体的是极大的鼓舞,却对现行诉讼法规定构成了挑战。
但从司法实践的反馈来看,法院对多元化主体进入环境公益诉讼十分困惑。在任何一个现代国家立法和司法之间相对确定的社会分工决定了司法“造法”功能的发挥只能是在尊重现行立法的前提下,通过公益诉讼对具体个案的处理,渐进、缓和地加以实
现。[2]因此对实
践造法的问题不会因环境保护的重要性而盲目提倡,加强立法才是解决之道。但是环境公益诉讼又被各国认定是解决环境公害的最为得力手段,学者们认为,为实现公关利益可作的努力很多,但是,诉讼仍然是使社会获得系统化变革的最强有力的工具。[3]作为我们这样的成文法国家,立法上环境对公益诉讼制度明确规定是迫切需要解决的问题。
二、我国法律对环境公益诉讼的制约及改进建议
在现代国家公共利益受侵害现象时有发生。私人利益受到侵害可以在传统的司法系统中受到良好的保护,而危害更广、社会利益损失更大的公共利益却在制度上失去了保护的基础。当事人不适格,当事人和本案没有直接利害关系,本案不属于法院受案范围等理由成为法院对此类案件不受理的借口,公共环境保护和其它公共利益的维护得不到诉讼的支持。
学者们将环境公益诉讼称为现代型诉讼或新型诉讼以区别传统的诉讼模式。传统的诉讼是将诉讼放在直接侵害的当事人双方去考虑的。根据传统的理论,只有自己的合法权益受到违法行为侵害的人,才能成为正当当事人,具备起诉的资格这种标准被称为直接利害关系原则。[4]与案件没有直接利害关系的者没有诉讼资格,这在我国诉讼法上体现的相当充分。民事诉讼法规定将原告严格限定在实体法上权利拥有者。虽然最高法院的司法解释将享有实际管理权的主体赋予起诉权,但是这种以实体法为根据的起诉权设置对保护公共利益仍是一种法律障碍,对环境权的社会化的保护来说也是一种立法上的缺陷。而我国行政诉讼法似乎在资格规定方面比民事诉讼法规定宽泛些。但条文中“依照本法”的规定又对起诉者范围作了进一步限定,因为在《行政诉讼法》第二章又规定了受案范围的原告,原告必须是列举范围内的行政管理的相对人。两大诉讼法无疑都将当事人定义为“直接利害关系人”。而就环境权而言,环境具有整体性,属于社会成员共有,这就决定了环境侵权的社会公害性,即侵权行为人只要实施了环境侵权行为,侵犯某一社会成员或某一地区的环境权益,就意味着他对整个社会环境权的侵犯以及对公共环境利益的侵犯。[5]也就是说,环境侵权是在侵害国家和社会大众的整体利益,那么国家和公共利益的代言人就因此拥有了法律上的诉权。因为按照诉的利益理论,有了法律上应当保护的利益,当然就拥有了诉权。环境公益诉讼在立法上首先要解决的是当事人资格问题,既然有了现实需要保护的利益就应当赋予利益的代表者诉讼权利。显然,公益诉讼中原告资格需要放宽,可是放宽到何种程度?是对特定类型案件放宽还是对特定主体放宽?是否需要设置一个可以过滤和筛选一部分案件的诉前程序?需要立法上明确指示。[6]
民事诉讼法的其他方面规定也对环境公益诉讼构成了阻碍。现行民事诉讼法有关环境污染赔偿诉讼在举证责任方面,有举证责任倒置的规定,但此类环境污染赔偿诉讼完全是传统意义的诉讼,它是受害人和加害人双方的诉讼,对于公益诉讼原告来讲他没法套用这项规定。而环境侵权案件的证据获取和证据内容细节性分析都需要相当专业化的能力和知识,如果采用我国现行的“谁主张,谁举证”的举证规则,不承认案件的特殊性,无疑对民众的诉讼构成了法律上障碍,但是以“私权监督公权”是法律民主化和现代化必然进程,也是环保的最好的方法,因此在法律上应当对此类案件实行举证责任倒置的规定,要求原告只要提供环境侵害的表面证据既可,举证责任应当由被告承担,即能降低维护环境公益者的风险,对环境违法者也有强烈警示作用。另外,现行的收取诉讼费用的规定也会严重制约民众的公益诉讼的热情。环境公益保护是一项公益事业,起诉者完全是牺牲私益为公益,他们搭上了大量的时间和精力保护公共环境,如果在诉讼费用上又要他们事先预交,对他们无疑是沉重负担,仅提供简单证据证明发生费用就会较大,由于财力的问题使公众失去监督环境的权利,当然是环境保护上的损失。在诉讼费用收取的制度上,国际通行的做法是对起诉人不预先收取费用,即便败诉在收取低廉的费用,减轻当事人起诉的压力,实现民众环保的立法意图。
目前我国陆续的颁布了一系列的环保法规,在2005年11月国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》就提出了环境公益诉讼的口号。在《海洋环境保护法》第90条明确规定,海洋环境监督管理部门可代表国家向责任人提出损害赔偿的要求。环境立法上有了现代化理念,一些公益诉讼积极信号。目前我国也正在修改《民事诉讼法》,在修改草案第三稿中对公益诉讼的原告资格作了扩展。如果进行环境行政诉讼的话,现行的《行政诉讼法》的概念、主体及其它的相关规定也面临着修改。
现行法律制度是在私益救济的理论背景下产生的,对公共利益的保护有天然缺陷的,甚至形成了阻碍。但修改法律建立维护公共利益司法制度是个系统工程,况且新制度的建立简单修补旧法律会很难达到立法目的。不如趁我国《环境保护法》修改之际,将环境保护法打造成环境保护基准法律,形成环境公益诉讼的基本框架和制度,添加公益诉讼的内容,比如环境权问题、救济方法问题、原告资格问题、举证问题、公益诉讼收费问题、限制起诉规定、奖励基金问题等一揽子内容方案,这样在修改其他相关法律时也能避免大修大改,只要与之协调即可,这样也有利于法律规定的统一和操作上的便利。况且我们对新型诉讼的认识会随司法实践不断加深,法律不断修改也就在所难免,统一的法律对修改也极为有利。
目前环境公益诉讼实践在我国还是个案,未能普及开来,在诉讼的顺利进行实需立法支持。在我国成文法的法律环境中,有法可依对执法者和维权者同等重要。总体上来讲,我国的法律制度缺乏公益权的司法保障规定,公众参与权更缺乏司法支持。现在我国也进入经济发展的整合期,绿色经济是我国经济未来发展方向,我国民众对环境保护也有颇多期待,加之国际上的挤压,因此笔者乐观的认为环境公益诉讼将会率先获得立法认同,会为其他公益诉讼制度提供立法模式。
参考文献:
[1]苏泽林《关于立案审判专业化的若干问题》载于人民法院报2006年11月30日。
[2]陈红《环境公益诉讼功能研究》法商研究2009、1、28-35页
[3]江伟、苏文卿《公益诉讼社会功能论》政法学刊2009年第2期
[4]齐树洁,郑贤宇《我国公益诉讼的困境与出路》中国司法2005年第3期
[5]陈德敏《环境法原理专论》法律出版社2008年10月版第177页
[6]林莉红《法社会学视野下的中国公益诉讼》学习与探索2008年第1期
关键词:环境公益诉讼实践;诉讼主体范围;法律规定缺陷
一、对我国环境公益诉讼实践先行的评论
我国是基本上完全依赖法律条文解决法律纠纷的国家。在法律少有依据的情况下,环境公益诉讼却率先展开,自然引发的社会极大震动。这一方面说明环境保护必须提到诉讼层面上来,另一方面也说明我国相关人士对环境公益诉讼作用有深刻的认识。以下不同主体的公益诉讼实践,对今后环境公益诉讼制度的立法的所产生的影响不可小视。
案例一:四川阆中市检察院群发骨粉厂案四川阆中市群发骨粉厂由于长期排放污染物和噪声超标,附近居民多次上环保部门投诉,2003年初经环保部门的监测,该厂确实排污和噪声严重超标。随后,该市检察院提起民事诉讼,法院受理后查明群发骨粉厂构成环境侵害,限期整改。检察院参与环境公益诉讼案例近几年常见诸于报刊之上,而且常常以胜诉结案,这和检察院在我国法律体系中的超高地位相关。检察院参与民事诉讼是对我国检察院法律定位的突破,检察院的公益诉讼确实对保护环境起到的无可比拟的作用,但是对于检察院公益诉讼引发的争议也很大。最高人民法院副院长苏泽林就指出:“近年来出现了作为监督机关的人民检察院以原告身份提起的民事诉讼。对此类为诉讼,目前人民法院尚无受理的法律依据”。[1]法院方面的观点反映了它对检察院民事起诉权的否定,因此检察院也会暂停此类诉讼,等待与法院和相关部门进一步的沟通或法律相关规定的出台。
案例二:环保组织环境公益诉讼案新民周刊2009年8月5日报道,中国环境公益诉讼迎来“破冰”之举。黄田港村自2003年以来一直受铁矿粉困扰,铁矿粉从一墙之隔的码头上飘来,码头属于江苏省江阴港集装箱有限公司。此外码头的货物装卸,噪聲巨大,严重影响村民的身体健康。环保组织律师认为,码头的铁矿粉污染,不仅对周边居民产生影响,铁矿粉装卸、运输过程中,还对空气、河流、植被造成了污染。也就是说,码头的污染对环境造成损害。。2009年7月6日,中华环保联合会(非政府组织)和另一原告黄田港村村民朱正茂,得到无锡环保法法庭准予立案的通知。环保法庭对此案的受理,中华环保联合会的环境公益诉讼的实验无疑突破了民事诉讼规定的原告资格,这对各类环保团体的是极大的鼓舞,却对现行诉讼法规定构成了挑战。
但从司法实践的反馈来看,法院对多元化主体进入环境公益诉讼十分困惑。在任何一个现代国家立法和司法之间相对确定的社会分工决定了司法“造法”功能的发挥只能是在尊重现行立法的前提下,通过公益诉讼对具体个案的处理,渐进、缓和地加以实
现。[2]因此对实
践造法的问题不会因环境保护的重要性而盲目提倡,加强立法才是解决之道。但是环境公益诉讼又被各国认定是解决环境公害的最为得力手段,学者们认为,为实现公关利益可作的努力很多,但是,诉讼仍然是使社会获得系统化变革的最强有力的工具。[3]作为我们这样的成文法国家,立法上环境对公益诉讼制度明确规定是迫切需要解决的问题。
二、我国法律对环境公益诉讼的制约及改进建议
在现代国家公共利益受侵害现象时有发生。私人利益受到侵害可以在传统的司法系统中受到良好的保护,而危害更广、社会利益损失更大的公共利益却在制度上失去了保护的基础。当事人不适格,当事人和本案没有直接利害关系,本案不属于法院受案范围等理由成为法院对此类案件不受理的借口,公共环境保护和其它公共利益的维护得不到诉讼的支持。
学者们将环境公益诉讼称为现代型诉讼或新型诉讼以区别传统的诉讼模式。传统的诉讼是将诉讼放在直接侵害的当事人双方去考虑的。根据传统的理论,只有自己的合法权益受到违法行为侵害的人,才能成为正当当事人,具备起诉的资格这种标准被称为直接利害关系原则。[4]与案件没有直接利害关系的者没有诉讼资格,这在我国诉讼法上体现的相当充分。民事诉讼法规定将原告严格限定在实体法上权利拥有者。虽然最高法院的司法解释将享有实际管理权的主体赋予起诉权,但是这种以实体法为根据的起诉权设置对保护公共利益仍是一种法律障碍,对环境权的社会化的保护来说也是一种立法上的缺陷。而我国行政诉讼法似乎在资格规定方面比民事诉讼法规定宽泛些。但条文中“依照本法”的规定又对起诉者范围作了进一步限定,因为在《行政诉讼法》第二章又规定了受案范围的原告,原告必须是列举范围内的行政管理的相对人。两大诉讼法无疑都将当事人定义为“直接利害关系人”。而就环境权而言,环境具有整体性,属于社会成员共有,这就决定了环境侵权的社会公害性,即侵权行为人只要实施了环境侵权行为,侵犯某一社会成员或某一地区的环境权益,就意味着他对整个社会环境权的侵犯以及对公共环境利益的侵犯。[5]也就是说,环境侵权是在侵害国家和社会大众的整体利益,那么国家和公共利益的代言人就因此拥有了法律上的诉权。因为按照诉的利益理论,有了法律上应当保护的利益,当然就拥有了诉权。环境公益诉讼在立法上首先要解决的是当事人资格问题,既然有了现实需要保护的利益就应当赋予利益的代表者诉讼权利。显然,公益诉讼中原告资格需要放宽,可是放宽到何种程度?是对特定类型案件放宽还是对特定主体放宽?是否需要设置一个可以过滤和筛选一部分案件的诉前程序?需要立法上明确指示。[6]
民事诉讼法的其他方面规定也对环境公益诉讼构成了阻碍。现行民事诉讼法有关环境污染赔偿诉讼在举证责任方面,有举证责任倒置的规定,但此类环境污染赔偿诉讼完全是传统意义的诉讼,它是受害人和加害人双方的诉讼,对于公益诉讼原告来讲他没法套用这项规定。而环境侵权案件的证据获取和证据内容细节性分析都需要相当专业化的能力和知识,如果采用我国现行的“谁主张,谁举证”的举证规则,不承认案件的特殊性,无疑对民众的诉讼构成了法律上障碍,但是以“私权监督公权”是法律民主化和现代化必然进程,也是环保的最好的方法,因此在法律上应当对此类案件实行举证责任倒置的规定,要求原告只要提供环境侵害的表面证据既可,举证责任应当由被告承担,即能降低维护环境公益者的风险,对环境违法者也有强烈警示作用。另外,现行的收取诉讼费用的规定也会严重制约民众的公益诉讼的热情。环境公益保护是一项公益事业,起诉者完全是牺牲私益为公益,他们搭上了大量的时间和精力保护公共环境,如果在诉讼费用上又要他们事先预交,对他们无疑是沉重负担,仅提供简单证据证明发生费用就会较大,由于财力的问题使公众失去监督环境的权利,当然是环境保护上的损失。在诉讼费用收取的制度上,国际通行的做法是对起诉人不预先收取费用,即便败诉在收取低廉的费用,减轻当事人起诉的压力,实现民众环保的立法意图。
目前我国陆续的颁布了一系列的环保法规,在2005年11月国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》就提出了环境公益诉讼的口号。在《海洋环境保护法》第90条明确规定,海洋环境监督管理部门可代表国家向责任人提出损害赔偿的要求。环境立法上有了现代化理念,一些公益诉讼积极信号。目前我国也正在修改《民事诉讼法》,在修改草案第三稿中对公益诉讼的原告资格作了扩展。如果进行环境行政诉讼的话,现行的《行政诉讼法》的概念、主体及其它的相关规定也面临着修改。
现行法律制度是在私益救济的理论背景下产生的,对公共利益的保护有天然缺陷的,甚至形成了阻碍。但修改法律建立维护公共利益司法制度是个系统工程,况且新制度的建立简单修补旧法律会很难达到立法目的。不如趁我国《环境保护法》修改之际,将环境保护法打造成环境保护基准法律,形成环境公益诉讼的基本框架和制度,添加公益诉讼的内容,比如环境权问题、救济方法问题、原告资格问题、举证问题、公益诉讼收费问题、限制起诉规定、奖励基金问题等一揽子内容方案,这样在修改其他相关法律时也能避免大修大改,只要与之协调即可,这样也有利于法律规定的统一和操作上的便利。况且我们对新型诉讼的认识会随司法实践不断加深,法律不断修改也就在所难免,统一的法律对修改也极为有利。
目前环境公益诉讼实践在我国还是个案,未能普及开来,在诉讼的顺利进行实需立法支持。在我国成文法的法律环境中,有法可依对执法者和维权者同等重要。总体上来讲,我国的法律制度缺乏公益权的司法保障规定,公众参与权更缺乏司法支持。现在我国也进入经济发展的整合期,绿色经济是我国经济未来发展方向,我国民众对环境保护也有颇多期待,加之国际上的挤压,因此笔者乐观的认为环境公益诉讼将会率先获得立法认同,会为其他公益诉讼制度提供立法模式。
参考文献:
[1]苏泽林《关于立案审判专业化的若干问题》载于人民法院报2006年11月30日。
[2]陈红《环境公益诉讼功能研究》法商研究2009、1、28-35页
[3]江伟、苏文卿《公益诉讼社会功能论》政法学刊2009年第2期
[4]齐树洁,郑贤宇《我国公益诉讼的困境与出路》中国司法2005年第3期
[5]陈德敏《环境法原理专论》法律出版社2008年10月版第177页
[6]林莉红《法社会学视野下的中国公益诉讼》学习与探索2008年第1期