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摘要：城市规划管理是一项全局性、综合性、战略性的工作。制定好城市规划，要按照现代化建设的总体要求，立足当前，面向未来，统筹兼顾，综合布局。进入21世纪以后，城市化步入快速发展阶段，规划管理方面的新问题也不断涌现，因此，需要建立和完善与此相适应的城市规划实施机制。
关键词:城市规划；管理；现状问题；对策
Abstract: urban planning management is a global, comprehensive and strategic work. Set the city planning, according to the overall requirements of modern construction, based on the present and the future, balanced and comprehensive layout. In the 21 st century later, stepped into rapid urbanization development stage, planning and management to new problems are constantly emerging, therefore, need to establish and perfect to adapt to this city planning implementation mechanism.
Key words: urban planning; Management; The existing problems; countermeasures
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
0 前言
一个城市只有在合理的城市规划管理的指导下，城市的建设才能沿着正常的方向发展，并促进经济，文化等各个方面的发展。进入21世纪以来，我国的城市化进程逐渐加快，房地产行业发展迅猛。在此过程中，市场制度也在不断更新，规划管理方面的新问题纷至沓来。为保证城市房地产业的健康发展，提高居民生活质量，有必要对城市规划管理中的问题进行梳理和总结。
1、 现代城市规划管理中出现的问题
（1）房地产无序开发。房地产开发的热潮在很多年前形成，无序开发的恶果时至今日还对城市发展产生着恶劣的影响。
（2）破坏城市历史，不注重城市整体风格和自身特色。导致城市建筑或杂乱无章或千篇一律，缺乏城市的自身特色。
（3）城市基础设施建设缺少前瞻性和系统性。城市道路、电网、给水排水网、电讯网等的建设各自为政，缺乏总体的预测、总体规划、总体协调，这一方面不能很好的提供全方位的服务，同时也造成管网安装的重复开挖。既增加费用，也影响市民生活。
（4）重复建设严重。城市建设中，不仅对大量的旧房屋进行拆除，进行改造，而且还对许多改革开放后建成的建筑进行拆除改造，这不仅造成巨大的资源浪费，拆除后的建筑垃圾也进一步破坏和污染环境，新住宅的拆除还严重影响群众生活，影响社会安定。
2、对城市规划管理中出现的问题进行分析
分析产生这些问题的原因是多方面的，其中人们追求利益最大化的欲望在经济飞速发展中不断膨胀是问题的实质。但是作为指导和约束人们的建设行为和活动的城市规划管理的失灵是产生问题的直接原因之一。致使规划管理的失灵的原因表现在这样一些方面：
2.1 城市规划设计本身存在缺陷
由于城市是人类经济、文化、政治、生活等各类活动的载体，要将这些因素融为一体并协调发展，这对规划设计提出了很高的要求。但往往许多城市规划方案在设计上就存在着缺陷，这一方面是受城市规划师的學识水平、知识包容性、对未来的预见性以及规划师的人品和社会历史责任感的制约，导致规划设计不严谨；另一方面是由于地方政府未对城市未来发展的方向、发展速度以及将达到的规模进行科学的分析、预测和论证，所提出的城市定位不明确或经常变更，使城市规划与现实发展脱节；再加上规划制定阶段部门参与和公众参与的不足，致使许多城市规划方案缺乏系统协调性，在设计阶段就先天不足，用这样的规划方案指导的规划实践自然会出现许多问题。
2.2 城市规划的法制力度不够
行政法制的要求对城市规划领域来说就是要规范城市规划的组织编制、审批、实施、监督检查等一系列的行政行为，包括抽象的行政行为和具体的行政行为。抽象的行政行为通常为制定、修改、废止与城市规划相关的行政法规、各级部门规章、技术标准、部门规范性文件，组织编制、审批各层次规划。具体的行政行为通常为城市规划行政许可行为、行政强制行为、行政处罚行为、行政确认行为、行政复议行为、行政撤销和变更行为、行政合同行为、行政检查、行政补偿行为，行政监督、行政奖励、行政给付。就目前我国的城市规划行政立法状况来说，规划编制、审批行为缺乏招投标或政府采购、时限、公式、听证、调整等程序性规定：行政强制行为、行政确认行为、行政合同行为、行政补偿行为缺乏完整的程序、范围、标准、实施条件甚至是原则性的规定；非许可类行政审批的设定权限、范围、监督检查、法律责任在现行法中并没有明确规定，这诸多的问题都是我国的行政程序立法不完善造成的。
通过地方人民代表大会审批的城市总体规划是城市建设中具有法律效力的指导性文件，应该在城市建设活动中得到严格的执行或遵守。但由于城市规划法及相关法规中对整个规划管理的法律地位不够明确和完整，特别是作为规划行政执法依据的详细规划阶段的规划设计成果的法律地位不够，规划行政执法的法律体系不健全，致使规划行政执法随意性大，不具有法律的严肃性和严谨性。违反城市规划，破坏城市规划整体布局的事例时有发生，这其中有其本身不合理、不完善的因素，还有许多外力影响因素，虽然有的城市事后加大力度纠正，但大部分由于更正成本过高而听之任之， 即使纠正也已经对自然环境造成了短期内无法恢复的破坏和巨大的资源浪费。
2.3 局部经济利益的追求影响城市规划的实施
无论是国有还是私营企业，其经营管理的目标都是要为企业获取最大的利润。其利益角度是局部的，所了解的资讯是片面的，考虑的问题是微观的。他们不可能从宏观的角度去考虑整个城市的发展，以及该项目对城市环境和公众利益的长久影响。因此，为了实现自己的目标，他们会采用不同的手段来影响政府的规划行政执法，使之更有利于自己目标的实现。这就对城市规划的实施了一种持续不断的市场影响力，若不加以制约和引导，势必产生许多负面的影响。
2.4 对城市规划管理认识上的含混导致规划管理不力
大多数人，包括许多规划管理工作者对规划管理的认识都比较含糊，首先是对城市规划管理的内涵认识模糊不清，导致规划与管理脱节，技术力量分散、技术思想隔断，实施反馈与成果调校渠道不畅。其次是对城市规划管理职能认识狭隘，将规划许可权的使用作为了规划管理的唯一职能， 忽略了规划引导职能的履行。这样形成的城市规划管理机制不具备实施城市规划过程管理的条件，也使规划管理越来越远离规划实施。
2.5 缺乏公众监督
在我国，许多时候的城市规划决策，往往是只有领导者才是“决策者”，规划决策权集中在书记、市长、四套班子及几个规划专家手上，是少数人闭门造车式的决策。规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。地方政府和部门规划自由裁量权过大，对行政审批缺乏约束制度和监督机制。规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方，使得规划编制和实施自始至终在规划管理者的单方动作之中。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点，缺乏公众监督，容易滋生腐败等问题，从而使城市规划决策背离城市规划目标，公共利益的最优化被某些群体、个体利益所替代，最终使城市偏离良性的发展轨道。
3、城市规划管理中的问题的解决方法
要解决城市规划管理中的问题要把握好以下几点：
3.1 简化城市规划总体规划体系
简化城市规划总体规划体系是实现中央政府有效控制的关键；明确近期建设规划内涵是改革城市总体规划体系的关键；刚柔并济是解决城市规划管理与城市经济发展矛盾的关键；修订和完善城市规划法规体系是推进城市规划管理制度变迁的基础；公众参与的制度化才能提供城市规划制定所需要的博弈平台；法定图则是提高城市规划微观层次法治化管理有效性的基本手段。
城市总体规划不仅依靠控制性规划的实施和控制来实现， 它更需要各方面政策的支持，在城市规划实施过程中。各相关政策的相互协调、相互配合是实现城市总体规划目标的关键。城市规划控制是城市规划实施中规划管理的核心，其中批前和批后管理的紧密配合才能形成规划控制的闭合管理环。规划引导是城市规划实施中不可或缺的管理手段。
3.2 健全规划决策机制
传统的城市管理似乎历来是政府的职能，但是现代的城市管理理论已经认识到，政府不是惟一能够履行公共事务职能的组织。城市的管治意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，除了政府机关外，还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入，共同协商以促进政府与社会的互动。同时，也能取得公众对政府政策的理解和关心，以尽快达到政策的目标。为了实现科学有效的城市和区域管治，建立城市规划委员会制度，由公务员、非公务员、专家、学者等组成的城市规划委员会共同决策或参与决策规划事务，实现对城市的科学治理。设立委员会重在解决有些地方领导随意决策、规划管理部门自由裁量权过大的问题，以强化城市规划重大问题决策的科学性和民主性。委员会是城市规划的决策机构，由政府设立，由公务员和非公务员组成，其中非公务员人数应多于公务员人数，总人数应为单数。
3.3 深化规划审批制度改革
深化规划审批制度改革，不仅要规范行政许可、减少行政审批事项、简化审批程序，而且还要对那些保留的非许可类审批事项加以制度上的规范，对那些取消的行政审批项目或者没有设立许可的有关事项积极运用规定、标准、协调、监督检查、备案等管理手段，加强后续监管。贯彻实施行政许可法，绝不仅仅是清理和规范行政许可的问题，而且还要求建设行政管理的理念、管理职能、管理体制、管理方式，以及政府工作人员的行为方式，做出重大的转变，加快建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的建设行政管理体制。
3.4 加强规划实施的监督
城市发展建设的长期性，决定城市规划管理工作是一项经常性的不问断的长期工作。要保证城市规划能够顺利实施，各级城市规划行政主管部门就必须将规划实施的监督檢查工作作为城市规划管理工作一项重要内容抓紧抓好。
(1)做好土地使用和建设活动的批后管理，促使正在进行中的各项建设严格遵守城市规划行政主管部门提出的要求。
(2)做好经常性的日常监督检查工作，及时发现和严肃处理各类违反城市规划的违法活动。
(3)做好城市规划行政主管部门执法过程中的监督检查，及时发现并纠正偏差，严肃管理各种违法读职行为，督促提高城市规划行政管理的质量水平。只有制度才能保证和维护监督，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。监督制度的核心是通过上级政府派出城市规划督察员，依据法律法规和经批准的规划对项目实施事前、事中监督，及时发现、制止违法违规行为。这样有利于强化层级监督，建立快速反馈和处理机制，防止和减少由于违反规划带来的损失。
4 结束语
规范而高效的城市管理，是确保城市规划全面实施、城市建设有序推进、城市各项工作顺利开展的关键。要做好城市工作，首先要做好城市规划管理。城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据。因此，必须要通过加强和改进城市规划工作，促进城市健康发展，为人民群众创造良好的工作和生活环境。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。
关键词:城市规划；管理；现状问题；对策
Abstract: urban planning management is a global, comprehensive and strategic work. Set the city planning, according to the overall requirements of modern construction, based on the present and the future, balanced and comprehensive layout. In the 21 st century later, stepped into rapid urbanization development stage, planning and management to new problems are constantly emerging, therefore, need to establish and perfect to adapt to this city planning implementation mechanism.
Key words: urban planning; Management; The existing problems; countermeasures
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
0 前言
一个城市只有在合理的城市规划管理的指导下，城市的建设才能沿着正常的方向发展，并促进经济，文化等各个方面的发展。进入21世纪以来，我国的城市化进程逐渐加快，房地产行业发展迅猛。在此过程中，市场制度也在不断更新，规划管理方面的新问题纷至沓来。为保证城市房地产业的健康发展，提高居民生活质量，有必要对城市规划管理中的问题进行梳理和总结。
1、 现代城市规划管理中出现的问题
（1）房地产无序开发。房地产开发的热潮在很多年前形成，无序开发的恶果时至今日还对城市发展产生着恶劣的影响。
（2）破坏城市历史，不注重城市整体风格和自身特色。导致城市建筑或杂乱无章或千篇一律，缺乏城市的自身特色。
（3）城市基础设施建设缺少前瞻性和系统性。城市道路、电网、给水排水网、电讯网等的建设各自为政，缺乏总体的预测、总体规划、总体协调，这一方面不能很好的提供全方位的服务，同时也造成管网安装的重复开挖。既增加费用，也影响市民生活。
（4）重复建设严重。城市建设中，不仅对大量的旧房屋进行拆除，进行改造，而且还对许多改革开放后建成的建筑进行拆除改造，这不仅造成巨大的资源浪费，拆除后的建筑垃圾也进一步破坏和污染环境，新住宅的拆除还严重影响群众生活，影响社会安定。
2、对城市规划管理中出现的问题进行分析
分析产生这些问题的原因是多方面的，其中人们追求利益最大化的欲望在经济飞速发展中不断膨胀是问题的实质。但是作为指导和约束人们的建设行为和活动的城市规划管理的失灵是产生问题的直接原因之一。致使规划管理的失灵的原因表现在这样一些方面：
2.1 城市规划设计本身存在缺陷
由于城市是人类经济、文化、政治、生活等各类活动的载体，要将这些因素融为一体并协调发展，这对规划设计提出了很高的要求。但往往许多城市规划方案在设计上就存在着缺陷，这一方面是受城市规划师的學识水平、知识包容性、对未来的预见性以及规划师的人品和社会历史责任感的制约，导致规划设计不严谨；另一方面是由于地方政府未对城市未来发展的方向、发展速度以及将达到的规模进行科学的分析、预测和论证，所提出的城市定位不明确或经常变更，使城市规划与现实发展脱节；再加上规划制定阶段部门参与和公众参与的不足，致使许多城市规划方案缺乏系统协调性，在设计阶段就先天不足，用这样的规划方案指导的规划实践自然会出现许多问题。
2.2 城市规划的法制力度不够
行政法制的要求对城市规划领域来说就是要规范城市规划的组织编制、审批、实施、监督检查等一系列的行政行为，包括抽象的行政行为和具体的行政行为。抽象的行政行为通常为制定、修改、废止与城市规划相关的行政法规、各级部门规章、技术标准、部门规范性文件，组织编制、审批各层次规划。具体的行政行为通常为城市规划行政许可行为、行政强制行为、行政处罚行为、行政确认行为、行政复议行为、行政撤销和变更行为、行政合同行为、行政检查、行政补偿行为，行政监督、行政奖励、行政给付。就目前我国的城市规划行政立法状况来说，规划编制、审批行为缺乏招投标或政府采购、时限、公式、听证、调整等程序性规定：行政强制行为、行政确认行为、行政合同行为、行政补偿行为缺乏完整的程序、范围、标准、实施条件甚至是原则性的规定；非许可类行政审批的设定权限、范围、监督检查、法律责任在现行法中并没有明确规定，这诸多的问题都是我国的行政程序立法不完善造成的。
通过地方人民代表大会审批的城市总体规划是城市建设中具有法律效力的指导性文件，应该在城市建设活动中得到严格的执行或遵守。但由于城市规划法及相关法规中对整个规划管理的法律地位不够明确和完整，特别是作为规划行政执法依据的详细规划阶段的规划设计成果的法律地位不够，规划行政执法的法律体系不健全，致使规划行政执法随意性大，不具有法律的严肃性和严谨性。违反城市规划，破坏城市规划整体布局的事例时有发生，这其中有其本身不合理、不完善的因素，还有许多外力影响因素，虽然有的城市事后加大力度纠正，但大部分由于更正成本过高而听之任之， 即使纠正也已经对自然环境造成了短期内无法恢复的破坏和巨大的资源浪费。
2.3 局部经济利益的追求影响城市规划的实施
无论是国有还是私营企业，其经营管理的目标都是要为企业获取最大的利润。其利益角度是局部的，所了解的资讯是片面的，考虑的问题是微观的。他们不可能从宏观的角度去考虑整个城市的发展，以及该项目对城市环境和公众利益的长久影响。因此，为了实现自己的目标，他们会采用不同的手段来影响政府的规划行政执法，使之更有利于自己目标的实现。这就对城市规划的实施了一种持续不断的市场影响力，若不加以制约和引导，势必产生许多负面的影响。
2.4 对城市规划管理认识上的含混导致规划管理不力
大多数人，包括许多规划管理工作者对规划管理的认识都比较含糊，首先是对城市规划管理的内涵认识模糊不清，导致规划与管理脱节，技术力量分散、技术思想隔断，实施反馈与成果调校渠道不畅。其次是对城市规划管理职能认识狭隘，将规划许可权的使用作为了规划管理的唯一职能， 忽略了规划引导职能的履行。这样形成的城市规划管理机制不具备实施城市规划过程管理的条件，也使规划管理越来越远离规划实施。
2.5 缺乏公众监督
在我国，许多时候的城市规划决策，往往是只有领导者才是“决策者”，规划决策权集中在书记、市长、四套班子及几个规划专家手上，是少数人闭门造车式的决策。规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。地方政府和部门规划自由裁量权过大，对行政审批缺乏约束制度和监督机制。规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方，使得规划编制和实施自始至终在规划管理者的单方动作之中。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点，缺乏公众监督，容易滋生腐败等问题，从而使城市规划决策背离城市规划目标，公共利益的最优化被某些群体、个体利益所替代，最终使城市偏离良性的发展轨道。
3、城市规划管理中的问题的解决方法
要解决城市规划管理中的问题要把握好以下几点：
3.1 简化城市规划总体规划体系
简化城市规划总体规划体系是实现中央政府有效控制的关键；明确近期建设规划内涵是改革城市总体规划体系的关键；刚柔并济是解决城市规划管理与城市经济发展矛盾的关键；修订和完善城市规划法规体系是推进城市规划管理制度变迁的基础；公众参与的制度化才能提供城市规划制定所需要的博弈平台；法定图则是提高城市规划微观层次法治化管理有效性的基本手段。
城市总体规划不仅依靠控制性规划的实施和控制来实现， 它更需要各方面政策的支持，在城市规划实施过程中。各相关政策的相互协调、相互配合是实现城市总体规划目标的关键。城市规划控制是城市规划实施中规划管理的核心，其中批前和批后管理的紧密配合才能形成规划控制的闭合管理环。规划引导是城市规划实施中不可或缺的管理手段。
3.2 健全规划决策机制
传统的城市管理似乎历来是政府的职能，但是现代的城市管理理论已经认识到，政府不是惟一能够履行公共事务职能的组织。城市的管治意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，除了政府机关外，还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入，共同协商以促进政府与社会的互动。同时，也能取得公众对政府政策的理解和关心，以尽快达到政策的目标。为了实现科学有效的城市和区域管治，建立城市规划委员会制度，由公务员、非公务员、专家、学者等组成的城市规划委员会共同决策或参与决策规划事务，实现对城市的科学治理。设立委员会重在解决有些地方领导随意决策、规划管理部门自由裁量权过大的问题，以强化城市规划重大问题决策的科学性和民主性。委员会是城市规划的决策机构，由政府设立，由公务员和非公务员组成，其中非公务员人数应多于公务员人数，总人数应为单数。
3.3 深化规划审批制度改革
深化规划审批制度改革，不仅要规范行政许可、减少行政审批事项、简化审批程序，而且还要对那些保留的非许可类审批事项加以制度上的规范，对那些取消的行政审批项目或者没有设立许可的有关事项积极运用规定、标准、协调、监督检查、备案等管理手段，加强后续监管。贯彻实施行政许可法，绝不仅仅是清理和规范行政许可的问题，而且还要求建设行政管理的理念、管理职能、管理体制、管理方式，以及政府工作人员的行为方式，做出重大的转变，加快建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的建设行政管理体制。
3.4 加强规划实施的监督
城市发展建设的长期性，决定城市规划管理工作是一项经常性的不问断的长期工作。要保证城市规划能够顺利实施，各级城市规划行政主管部门就必须将规划实施的监督檢查工作作为城市规划管理工作一项重要内容抓紧抓好。
(1)做好土地使用和建设活动的批后管理，促使正在进行中的各项建设严格遵守城市规划行政主管部门提出的要求。
(2)做好经常性的日常监督检查工作，及时发现和严肃处理各类违反城市规划的违法活动。
(3)做好城市规划行政主管部门执法过程中的监督检查，及时发现并纠正偏差，严肃管理各种违法读职行为，督促提高城市规划行政管理的质量水平。只有制度才能保证和维护监督，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。监督制度的核心是通过上级政府派出城市规划督察员，依据法律法规和经批准的规划对项目实施事前、事中监督，及时发现、制止违法违规行为。这样有利于强化层级监督，建立快速反馈和处理机制，防止和减少由于违反规划带来的损失。
4 结束语
规范而高效的城市管理，是确保城市规划全面实施、城市建设有序推进、城市各项工作顺利开展的关键。要做好城市工作，首先要做好城市规划管理。城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据。因此，必须要通过加强和改进城市规划工作，促进城市健康发展，为人民群众创造良好的工作和生活环境。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。